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[摘 要]近年来我国的水环境持续恶化，尤其农村的饮用水安全问题令人堪忧。我国农村饮用水在水质和水量上均存在极大的安全隐患。其次，在“城市中心主义”立法理念下，农民的饮用水安全利益被忽视，这种制度偏向性安排难以满足农村饮用水安全保障的需要，法律保障供给严重不足。
[关键词]农村饮用水 安全 立法
中图分类号：TV 文献标识码：B 文章编号：1009-914X（2015）35-0277-01
李克强总理在2014年《政府工作报告》中强调要解决我国6000万人饮用水安全问题，这是政府对全国人民的硬承诺。同时，环保部在2014年3月14日发布：我国有2.5亿居民的住宅区靠近重点排污企业和交通干道，我国1.9亿人的饮用水有害物质含量超标，约3亿农村人口饮用水不安全。1水环境层层污染，水资源过度摄取，饮用水岌岌可危，尤其是农村的饮用水安全问题更是令人触目惊心。
一、农村饮用水现状
目前，我国农村饮用水的现状主要表现为以下特点：
第一，自来水普及程度低。农村地区饮用水主要是分散式供水，不管村大村小，一般都是一村、一井，不仅造成很大的投资和水资源浪费，而且供水方式分散，不便于管理。
第二，水質问题严重。目前我国很多村庄还是自己雇打井队打井，以一个村子名义打，一般打到150米到200米就直接饮用了，更甚者，要是自家打井，一般打到五六十米就直接饮用，远没有达到地下水井深标准，水质难以保证。
第三，工业、生活及面源污染严重。水污染主要来源于三方面因素：工业污染、生活污染及面源污染。近年来，为了转嫁城市污染，发展农村经济建立了很多耗能高、污染重的工业园区，工业园区产生的废水、废渣未得到及时妥善处理直接排放，通过渗坑、渗井向地下、地表及河流排放，造成河流、土壤、地下水呈点状、线状污染，严重污染了农村地区饮用水源。
第四，农村饮用水立法不完善。农村饮用水安全问题与我国的城乡二元社会结构有着直接的联系。在城乡二元结构下，我国信息、文化、政策等社会资源总体向城市倾斜，现有饮用水安全的立法，基本上没有突破城乡二元社会结构的制约，法律制度安排呈现出明显的城市中心主义特征，没有照顾到农村的特点及其与城市之间的差距，给我国农村饮用水安全保护工作带来了很大的难度，制约了农村饮用水安全保护工作的顺利开展。因此，立法方面的不足是农村饮用水问题存在的一个重要因素。
二、农村饮用水安全立法存在的问题
目前涉及饮用水保护的主要法律、法规、部门规章包括《环境保护法》、《水法》、《水污染防法》、《水污染防治法实施细则》和《取水许可和水资源费征收管理条例》，原环保局和水利部制定的《生活饮用水卫生监督管理办法》、卫生部制定的《生活饮用水卫生标准》。涉及到农村饮用水安全的规定较为松散，缺乏系统性和整体性，相互之间缺乏协调、标准不统一，特别是涵盖范围不全面、法律规定过于原则等问题，严重影响了有关饮用水安全法律法规的规范化制定；执法的随意性较大，法律解释不一致，导致执法主体各行其是或者无所适从2。
三、完善农村饮用水立法的建议
要解决农村饮水安全问题，法律法规是导向。3我们必须加大立法的力度、提高立法的技术，完善关于农村饮用水安全的法律体系，才能从根本上解决广大农村的饮用水安全问题。
农村饮用水安全立法主要模式包括：一是专门立法。目前，我国还不具备制定《安全饮用水法》的条件，城乡差异大，实现统一管理不具可操作性。二是制定行政法规。从现实情况出发，制定行政法规的立法模式是具有可行性的。国务院相关部门应当起到牵头作用，在充分论证的前提下制定一部关于农村饮用水的法规以解决当前农村饮用水安全立法的空白状态，带该法规成熟后，再制定全国性的法律。4因此，为了加强农村饮用水保护，提高水质，保证饮水安全，保障公众身体健康和生命安全，制定我国《农村饮用水安全保障管理条例》，具体应包含以下几点内容：
（一） 提升立法理念
公平正义是我国农村饮用水安全法律保障的基本理念和价值取向。面对我国农村饮用水安全保障法律价值迷失的状况，我们需要反思和重新审视法律价值，并从法律公平、正义的本源价值出发，重新构建解决农村饮用水安全问题的法律价值坐标。5我国农村饮用水安全法律保障的基本理念和价值取向应以保障引用水安全与环境公平正义作为基本指导思想，统筹城乡环境保护，采取法律措施，解决农村饮用水安全问题。
（二） 完善农村饮用水安全法律制度
1.建立健全农村饮用水水质监测制度
农村大多数以传统打井方式取水，这种方式取水水质难以保证。因此，应建立以水质为核心的检验制度，让老百姓喝上安全水。政府可以监督卫生部门，并列专项经费对农村饮水安全工程进行检测。在自来水没有普及的情况下，以村为单位，要配有常规的水质检验设备，并培养专业技术人员，日常运营要有水质化验记录并建立水质档案，建立长效监测机制以确保水质达标。
2. 形成科学的农村饮用水监管体制
强化农村饮用水安全行政法律监管是解决农村饮用水安全问题的重要环节。以统筹立法作为饮用水安全保障的立法理念，首先需要在监管体制上进行创新，推进城乡水务方面一体化的综合管理模式。与分散式饮用水相比，集中式供水更有利于统一管理和监测，供水水质更容易得到保障。因此，应尽快将城市供水系统管网向农村辐射，按照集中式饮用水安全管理制度进行监管；对于分散式供水，可以建立农村饮用水源巡回监督检查机构，不定期地对本辖区农村的饮用水安全进行监督检查，并充分发挥农村地方基层自治组织的作用，调动村民的管理积极性，形成有效的社会公共治理机制。
3.形成严密的农村饮用水污染防治制度
首先，完善农业面源污染防治制度。农村面源污染主要是农药、化肥污染、畜禽养殖污染、乡镇企业排污污染等，由于我国目前针对农村水污染的法律规定大多过于原则，新法对于防止农村面源污染的措施依然是依据以前的旧法，这样就显得力度不够，所以，要增加控制农村面源污染的法律措施，减少农村面源污染。 其次，完善农村工业污染源防治制度。乡镇企业要严格实行环境影响评价制度和清洁生产制度。针对污染企业以及畜禽养殖场的建立及生产过程中缺乏环境监管造成大量水污染的现象，应当加大执法力度。最后，完善农村生活污水处理制度。针对农村生活污水任意排放的现象应当着手建立各种有效的环境管理政策措施，并运用各种清洁水技术以减少农村水污染，提高水的利用率。 4.明确农村饮用水安全法律责任制度
针对水污染三大源头，即工业污染、生活污染、面源污染，要严格追究和区分造成水污染三个来源的各方面责任。首先，设置科学的法律责任。针对工业污染，要严格追究企业污染的法律责任。进一步明确排污单位的环境保护责任。环保部门应加强农村饮用水水源保护区范围内污染物排放情况的监督检查，及时发现污染源，責令排污单位停止污染物排放。对于造成饮用水水源污染的，必须追究相应的民事责任、行政责任，甚至是刑事责任。其次，加大整治饮用水污染的惩罚力度。对饮用水违法的单位主体，规定处罚相对较重的罚金；将污水处理费征收标准调整到位，严格追究污染者的法律责任。进一步明确排污单位的环境保护责任。最后，企业事业单位应当依法开展监测，公开监测数据，接受公众监督。污染企业应当制定、组织实施限期治理计划，接受政府监督的内容。
5.赋予和尊重农民的参与权，完善公众参与制度
我国2014年新修订的《环境保护法》第53条规定“各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”赋予广大农民广泛的知情权、参与权、监督权，使其能够真正参与到饮用水安全的工作中来。
公众参与环境保护是法律赋予的权利。明确环境信息公开制度，切实保护公众的环境知情权。让群众参与决策，实现饮用水安全保护决策的民主化，同时，让公众参与监督决策的贯彻落实。6农民对饮用水安全的认识不足，政府有义务将与农民切身利益相关的环境信息和饮用水相关信息向农村居民公布，保护农民的知情权。水利、环保、地勘等部门应当都对农村饮用水水质进行监测，大量的监测数据应该像PM2.5的数据一样，及时向公众披露，只有这样，才能把社会监督落到实处。
参考文献
[1] 来源于人民网2014年3月15号http：//scitech.people.com.cn/n/2014/0315/c1057-24643033.html
[2] 李丽，《浅析农村饮用水安全问题现状及法律对策》，载《经济与法》，2012年第12期，第60页
[3] SCHREINERDEANF，HANSUNGLEE，YOIJNGKONKOH，et al.Rural development：toward an integrative policy framework.}.Regional Analys&Policy，1999，26（2）：53-72
[4] 杨会娟，《浅谈我国农村饮用水安全的法律保障》载《北方经贸》，2010年第5期，第58页。
[5] 柯坚，《我国农村饮用水安全的法律保障》，载《江西社会科学》，2011年第8期，第30页。
[6] 参见曹明德：论生态法的基本原则，载《法学评论》，2002 年第6 期，第 67-68页
[关键词]农村饮用水 安全 立法
中图分类号：TV 文献标识码：B 文章编号：1009-914X（2015）35-0277-01
李克强总理在2014年《政府工作报告》中强调要解决我国6000万人饮用水安全问题，这是政府对全国人民的硬承诺。同时，环保部在2014年3月14日发布：我国有2.5亿居民的住宅区靠近重点排污企业和交通干道，我国1.9亿人的饮用水有害物质含量超标，约3亿农村人口饮用水不安全。1水环境层层污染，水资源过度摄取，饮用水岌岌可危，尤其是农村的饮用水安全问题更是令人触目惊心。
一、农村饮用水现状
目前，我国农村饮用水的现状主要表现为以下特点：
第一，自来水普及程度低。农村地区饮用水主要是分散式供水，不管村大村小，一般都是一村、一井，不仅造成很大的投资和水资源浪费，而且供水方式分散，不便于管理。
第二，水質问题严重。目前我国很多村庄还是自己雇打井队打井，以一个村子名义打，一般打到150米到200米就直接饮用了，更甚者，要是自家打井，一般打到五六十米就直接饮用，远没有达到地下水井深标准，水质难以保证。
第三，工业、生活及面源污染严重。水污染主要来源于三方面因素：工业污染、生活污染及面源污染。近年来，为了转嫁城市污染，发展农村经济建立了很多耗能高、污染重的工业园区，工业园区产生的废水、废渣未得到及时妥善处理直接排放，通过渗坑、渗井向地下、地表及河流排放，造成河流、土壤、地下水呈点状、线状污染，严重污染了农村地区饮用水源。
第四，农村饮用水立法不完善。农村饮用水安全问题与我国的城乡二元社会结构有着直接的联系。在城乡二元结构下，我国信息、文化、政策等社会资源总体向城市倾斜，现有饮用水安全的立法，基本上没有突破城乡二元社会结构的制约，法律制度安排呈现出明显的城市中心主义特征，没有照顾到农村的特点及其与城市之间的差距，给我国农村饮用水安全保护工作带来了很大的难度，制约了农村饮用水安全保护工作的顺利开展。因此，立法方面的不足是农村饮用水问题存在的一个重要因素。
二、农村饮用水安全立法存在的问题
目前涉及饮用水保护的主要法律、法规、部门规章包括《环境保护法》、《水法》、《水污染防法》、《水污染防治法实施细则》和《取水许可和水资源费征收管理条例》，原环保局和水利部制定的《生活饮用水卫生监督管理办法》、卫生部制定的《生活饮用水卫生标准》。涉及到农村饮用水安全的规定较为松散，缺乏系统性和整体性，相互之间缺乏协调、标准不统一，特别是涵盖范围不全面、法律规定过于原则等问题，严重影响了有关饮用水安全法律法规的规范化制定；执法的随意性较大，法律解释不一致，导致执法主体各行其是或者无所适从2。
三、完善农村饮用水立法的建议
要解决农村饮水安全问题，法律法规是导向。3我们必须加大立法的力度、提高立法的技术，完善关于农村饮用水安全的法律体系，才能从根本上解决广大农村的饮用水安全问题。
农村饮用水安全立法主要模式包括：一是专门立法。目前，我国还不具备制定《安全饮用水法》的条件，城乡差异大，实现统一管理不具可操作性。二是制定行政法规。从现实情况出发，制定行政法规的立法模式是具有可行性的。国务院相关部门应当起到牵头作用，在充分论证的前提下制定一部关于农村饮用水的法规以解决当前农村饮用水安全立法的空白状态，带该法规成熟后，再制定全国性的法律。4因此，为了加强农村饮用水保护，提高水质，保证饮水安全，保障公众身体健康和生命安全，制定我国《农村饮用水安全保障管理条例》，具体应包含以下几点内容：
（一） 提升立法理念
公平正义是我国农村饮用水安全法律保障的基本理念和价值取向。面对我国农村饮用水安全保障法律价值迷失的状况，我们需要反思和重新审视法律价值，并从法律公平、正义的本源价值出发，重新构建解决农村饮用水安全问题的法律价值坐标。5我国农村饮用水安全法律保障的基本理念和价值取向应以保障引用水安全与环境公平正义作为基本指导思想，统筹城乡环境保护，采取法律措施，解决农村饮用水安全问题。
（二） 完善农村饮用水安全法律制度
1.建立健全农村饮用水水质监测制度
农村大多数以传统打井方式取水，这种方式取水水质难以保证。因此，应建立以水质为核心的检验制度，让老百姓喝上安全水。政府可以监督卫生部门，并列专项经费对农村饮水安全工程进行检测。在自来水没有普及的情况下，以村为单位，要配有常规的水质检验设备，并培养专业技术人员，日常运营要有水质化验记录并建立水质档案，建立长效监测机制以确保水质达标。
2. 形成科学的农村饮用水监管体制
强化农村饮用水安全行政法律监管是解决农村饮用水安全问题的重要环节。以统筹立法作为饮用水安全保障的立法理念，首先需要在监管体制上进行创新，推进城乡水务方面一体化的综合管理模式。与分散式饮用水相比，集中式供水更有利于统一管理和监测，供水水质更容易得到保障。因此，应尽快将城市供水系统管网向农村辐射，按照集中式饮用水安全管理制度进行监管；对于分散式供水，可以建立农村饮用水源巡回监督检查机构，不定期地对本辖区农村的饮用水安全进行监督检查，并充分发挥农村地方基层自治组织的作用，调动村民的管理积极性，形成有效的社会公共治理机制。
3.形成严密的农村饮用水污染防治制度
首先，完善农业面源污染防治制度。农村面源污染主要是农药、化肥污染、畜禽养殖污染、乡镇企业排污污染等，由于我国目前针对农村水污染的法律规定大多过于原则，新法对于防止农村面源污染的措施依然是依据以前的旧法，这样就显得力度不够，所以，要增加控制农村面源污染的法律措施，减少农村面源污染。 其次，完善农村工业污染源防治制度。乡镇企业要严格实行环境影响评价制度和清洁生产制度。针对污染企业以及畜禽养殖场的建立及生产过程中缺乏环境监管造成大量水污染的现象，应当加大执法力度。最后，完善农村生活污水处理制度。针对农村生活污水任意排放的现象应当着手建立各种有效的环境管理政策措施，并运用各种清洁水技术以减少农村水污染，提高水的利用率。 4.明确农村饮用水安全法律责任制度
针对水污染三大源头，即工业污染、生活污染、面源污染，要严格追究和区分造成水污染三个来源的各方面责任。首先，设置科学的法律责任。针对工业污染，要严格追究企业污染的法律责任。进一步明确排污单位的环境保护责任。环保部门应加强农村饮用水水源保护区范围内污染物排放情况的监督检查，及时发现污染源，責令排污单位停止污染物排放。对于造成饮用水水源污染的，必须追究相应的民事责任、行政责任，甚至是刑事责任。其次，加大整治饮用水污染的惩罚力度。对饮用水违法的单位主体，规定处罚相对较重的罚金；将污水处理费征收标准调整到位，严格追究污染者的法律责任。进一步明确排污单位的环境保护责任。最后，企业事业单位应当依法开展监测，公开监测数据，接受公众监督。污染企业应当制定、组织实施限期治理计划，接受政府监督的内容。
5.赋予和尊重农民的参与权，完善公众参与制度
我国2014年新修订的《环境保护法》第53条规定“各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”赋予广大农民广泛的知情权、参与权、监督权，使其能够真正参与到饮用水安全的工作中来。
公众参与环境保护是法律赋予的权利。明确环境信息公开制度，切实保护公众的环境知情权。让群众参与决策，实现饮用水安全保护决策的民主化，同时，让公众参与监督决策的贯彻落实。6农民对饮用水安全的认识不足，政府有义务将与农民切身利益相关的环境信息和饮用水相关信息向农村居民公布，保护农民的知情权。水利、环保、地勘等部门应当都对农村饮用水水质进行监测，大量的监测数据应该像PM2.5的数据一样，及时向公众披露，只有这样，才能把社会监督落到实处。
参考文献
[1] 来源于人民网2014年3月15号http：//scitech.people.com.cn/n/2014/0315/c1057-24643033.html
[2] 李丽，《浅析农村饮用水安全问题现状及法律对策》，载《经济与法》，2012年第12期，第60页
[3] SCHREINERDEANF，HANSUNGLEE，YOIJNGKONKOH，et al.Rural development：toward an integrative policy framework.}.Regional Analys&Policy，1999，26（2）：53-72
[4] 杨会娟，《浅谈我国农村饮用水安全的法律保障》载《北方经贸》，2010年第5期，第58页。
[5] 柯坚，《我国农村饮用水安全的法律保障》，载《江西社会科学》，2011年第8期，第30页。
[6] 参见曹明德：论生态法的基本原则，载《法学评论》，2002 年第6 期，第 67-68页