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首尔市是直接受韩国中央管辖的地方自治“特别市”,共有25个区,曾经举办过1986年亚运会、1988年奥运会及2002年世界杯足球赛。截止2007年年底,整个大都市区人口2410多万,全市经济总量1940亿美元,在世界城市GDP排名中,名列第11位。截止2008年年底,全市有公共汽车7740多辆,从业人员16460多人,人车比约为2.13:1。
为了应对城市人口急剧膨胀带来的交通拥堵现象,首尔市于2004年实施了全面系统的公共交通改革。
轨道交通优先发展
首尔市将发展轨道交通作为解决交通拥堵问题的重要战略。截止2008年,首尔市共有8条地铁线路,线路总长287公里,站点389个,其中换乘枢纽站45个,首尔市第一条地铁线于1974年开通,1988年首尔奥林匹克运动会举办时已有4条线投人运营,1996年至2000年又建成4条线路。首尔地铁承担了市内和周边旅客出行总运量的35%-40%,日均客运量652.5万人次。
首尔地铁由政府负责出资建设,为政府所有,国有运营企业通过招标方式获得经营权。在这种模式下,票价带有福利性,地铁运营企业不能过分重视盈利,但由于创造了一定的竞争环境,客观上提高了企业的主观能动性。
已经开通运营的8条地铁线路中,由首尔地铁公司和首尔快速城市轨道交通公司两家公营企业共同经营。首尔地铁公司主要经营1至4号线,首尔快速城市轨道交通公司主要负责经营5至8号线,形成相辅相成、互相竞争的体制,促进了地铁的经营发展。地铁运营企业享有一定的税费优惠政策,如地铁获得不动产和注册是免税的,也不用交纳所得税、城市建设税和营业税。对于地铁运营的亏损部分,从运输税务系统中提供一定的补助金,同时政府注入额外的资金发行债券加以弥补。
公共汽电车运营机制灵活
首尔市公共汽电车采用政府管制与竞争性招标相结合的行业运作机制。首先,实现公共交通管制政策的重大转变。私人运营企业虽然继续存在,但收回了公交线路、服务标准、运营计划的决策权;其次,按照“自主选择,公开透明”的原则,对既有线路采取竞争与协商相结合的方式,确定运营企业。运营企业先组成协调机构自行磋商、调整,在此基础上签订共同遵守的“运行协定”,并与政府主管部门协商,经批准后付诸实施;再次,对新辟线路通过竞争性招标选定经营者。
同时,政府对运营企业实施收支两条线的营收管理,并以线路招投标和运营服务质量考核为抓手,以运营企业营收联合管理机制为核心,形成闭环管理的体制和机制。
首尔市至今末发生运营企业因某条线路运营不善而退出运营的情况,主要原因一方面是首尔社会诚信体系比较健全,企业普遍守法;另一方面,政府对一些确实经营不善的企业,实施年度线路调整,新辟一些线路以置换其经营不善的线路,或将这些线路从经营不善的企业置换到经营良好的企业,而不是责令这些企业退出市场运营。但随着线路竞争越来越激烈,对政府约束公共交通服务质量的要求也越来越强烈。目前,首尔市正在研究尝试根据招投标服务合同要求,建立线路和企业退出机制。
线网规划的颜色革命
首尔市2004年推行公共交通改革时,分批对全市所有公交线路重新进行了规划设计和编码,从号码和颜色上就可以了解公交线路大致的走同。该编码体系以首尔市及外围地区区域划分编码为基础,在上述区域划分的基础上,首尔市的公共汽电车线路具体分为四类:
蓝车干线,行驶在主干道、公交专用道上的市区跨区域线路,连接首尔市内各区域中心。
绿车支线,向干线和地铁站运送乘客。
红车市郊快线,连接首尔市与各卫星城。
黄车市内环线,在市区内环线运行。
设置中央式公交专用道
设置中央式公交专用道是首尔市公共交通改革成功的关键之一,政府明确规定,凡单向3车道以上、公共汽电车流量达到150辆/小时以上的道路,规划建设中央式公交专用道。公交专用道建设主要由首尔市政府负责,在协调警察、交通、市政等部门的基础上制订建设计划。首尔市规划建设中央式公交专用道191.2公里,覆盖16个客运通道。计划于2010年建成中央式公交专用道117.6公里,覆盖12个客运通道。
同时,首尔市实施了严格的专用道管理制度。路侧专用道高峰时段供支线公共汽车使用,中央式专用道全天专供中心城区与郊区的市郊快线和卫星城之间的快线运营,从而有效提高了公共汽电车行驶速度,增强了公共交通的可靠性。为确保专用道制度实施,首尔市制定相应法律规定并严格执法,在所有专用道安装了电子监视系统,摄像机24小时开通,违反“专用专线”的车辆,大中型车辆罚款6万韩元,轿车罚款5万韩元,违反交通信号规定罚款7万韩元。
优惠措施吸引公交乘客
首尔公共交通改革时,统一了轨道交通和公共汽电车费率,同时根据市内公共汽电车线路长度大多数不超过10公里的现状,实行基础票价和等级票价相结合的票制。使用交通卡乘坐公共汽电车中的蓝车(在首尔8大区域内的两个区域以上运行的汽车)、绿车(在首尔8大区域中的一个区域内运行的汽车)、黄车和地铁实行单一票价900韩元,7—12岁儿童实行单一票价400韩元;乘坐10公里内可免费换乘4次,超过10公里每5公里增加100韩元,每次换乘间隔有效时间不超过半小时。因此,理论上说,900韩元基础票价可以乘坐10公里,换乘4次,累计换乘时间2小时。例如,使用交通卡乘坐地铁14公里后,30分钟内换乘公共汽车再乘坐5公里,根据综合车费制度,总乘距19公里,其中10公里的基础票价为900韩元,增加的9公里须支付200韩元,则车费共计为1100韩元。但是,如使用现金支付,单一票价为1000韩元,且不能享受换乘优惠。
其他的优惠乘车政策还包括60岁以上老人实施免票乘车政策,轨道交通、公共汽电车对成人、学生和儿童实行不同票价,一般为成人全票,学生7.5折,儿童5折。
改革后的票制和票价吸引乘客换乘,对降低出行成本起到关键作用,避免了支线短途乘客少的局面,客流得到优化组织,乘客换乘比例从22.94%上升到38.2%,提高了15.26%。同时,新收费系统促进了公共汽电车服务水平的提高,乘客人数有了明显上升。
补贴监管并重保证服务质量
首尔公共交通改革初期,运营成本中票款占80%、政府补贴占15%、广告收入占5%。目前:首尔公共交通成本中票款收入占50%,政府补贴占20%,广告收入不再列入支付成本,由公共交通协会根据政府要求使用。票款收入中使用交通卡的部分,通过T-Money交通卡公司和运营企业统一结算,结算原则按照所乘车辆的公里数分配清算(公里数按站间距离预先已经设置好)。其中70%票款收入3日内结算给企业,其余30%票款根据该线路运营服务完成情况在次月8日之前结算拨付。现金票款收入则由各运营企业自行收讫。
目前,首尔公共交通运营成本项目中人员工资占60%、燃料费占30%、其他10%。百公里成本由交通管理部门、公共交通协会、相关专家组成的审核机构每年对各条公共交通线路进行确认。首先,由政府计算出全年各条线路的平均百公里成本,然后结合不同线路实际情况与公共交通企业协商并谈妥支付标准,并以车辆为会计核算单位。
首尔市明确规定公共交通运营企业年基本利润率为3.75%,考核利润率为1.25%。考核利润是指每年市政府交通管理部门会同公共交通协会等单位,按照公共交通服务质量考核标准的要求,对公共交通企业运营服务质量进行考核,然后根据考核结果排名,对完成运营服务质量好的企业,在满足其获得基本利润(含合理成本补贴)后,还给予一定考核奖励利润。政府设立考核利润主要是为促进企业提高服务质量,其公共交通服务质量考核标准最大的特点是引入了“经营改善”考核指标,如对企业引进天然气巴士、人工费节俭度、劳动关系争议及服务质量及安全水平、CNG柴油费用改善度、财务健全性、现金收入管理及透明性、经营制度健全性等进行评价考核,作出消极和积极的判定。基本营收利润和考核利润取决于每年各方会商的结果,且每年会因各种外部因素影响而变化,如经济危机、燃油涨价等。
为了应对城市人口急剧膨胀带来的交通拥堵现象,首尔市于2004年实施了全面系统的公共交通改革。
轨道交通优先发展
首尔市将发展轨道交通作为解决交通拥堵问题的重要战略。截止2008年,首尔市共有8条地铁线路,线路总长287公里,站点389个,其中换乘枢纽站45个,首尔市第一条地铁线于1974年开通,1988年首尔奥林匹克运动会举办时已有4条线投人运营,1996年至2000年又建成4条线路。首尔地铁承担了市内和周边旅客出行总运量的35%-40%,日均客运量652.5万人次。
首尔地铁由政府负责出资建设,为政府所有,国有运营企业通过招标方式获得经营权。在这种模式下,票价带有福利性,地铁运营企业不能过分重视盈利,但由于创造了一定的竞争环境,客观上提高了企业的主观能动性。
已经开通运营的8条地铁线路中,由首尔地铁公司和首尔快速城市轨道交通公司两家公营企业共同经营。首尔地铁公司主要经营1至4号线,首尔快速城市轨道交通公司主要负责经营5至8号线,形成相辅相成、互相竞争的体制,促进了地铁的经营发展。地铁运营企业享有一定的税费优惠政策,如地铁获得不动产和注册是免税的,也不用交纳所得税、城市建设税和营业税。对于地铁运营的亏损部分,从运输税务系统中提供一定的补助金,同时政府注入额外的资金发行债券加以弥补。
公共汽电车运营机制灵活
首尔市公共汽电车采用政府管制与竞争性招标相结合的行业运作机制。首先,实现公共交通管制政策的重大转变。私人运营企业虽然继续存在,但收回了公交线路、服务标准、运营计划的决策权;其次,按照“自主选择,公开透明”的原则,对既有线路采取竞争与协商相结合的方式,确定运营企业。运营企业先组成协调机构自行磋商、调整,在此基础上签订共同遵守的“运行协定”,并与政府主管部门协商,经批准后付诸实施;再次,对新辟线路通过竞争性招标选定经营者。
同时,政府对运营企业实施收支两条线的营收管理,并以线路招投标和运营服务质量考核为抓手,以运营企业营收联合管理机制为核心,形成闭环管理的体制和机制。
首尔市至今末发生运营企业因某条线路运营不善而退出运营的情况,主要原因一方面是首尔社会诚信体系比较健全,企业普遍守法;另一方面,政府对一些确实经营不善的企业,实施年度线路调整,新辟一些线路以置换其经营不善的线路,或将这些线路从经营不善的企业置换到经营良好的企业,而不是责令这些企业退出市场运营。但随着线路竞争越来越激烈,对政府约束公共交通服务质量的要求也越来越强烈。目前,首尔市正在研究尝试根据招投标服务合同要求,建立线路和企业退出机制。
线网规划的颜色革命
首尔市2004年推行公共交通改革时,分批对全市所有公交线路重新进行了规划设计和编码,从号码和颜色上就可以了解公交线路大致的走同。该编码体系以首尔市及外围地区区域划分编码为基础,在上述区域划分的基础上,首尔市的公共汽电车线路具体分为四类:
蓝车干线,行驶在主干道、公交专用道上的市区跨区域线路,连接首尔市内各区域中心。
绿车支线,向干线和地铁站运送乘客。
红车市郊快线,连接首尔市与各卫星城。
黄车市内环线,在市区内环线运行。
设置中央式公交专用道
设置中央式公交专用道是首尔市公共交通改革成功的关键之一,政府明确规定,凡单向3车道以上、公共汽电车流量达到150辆/小时以上的道路,规划建设中央式公交专用道。公交专用道建设主要由首尔市政府负责,在协调警察、交通、市政等部门的基础上制订建设计划。首尔市规划建设中央式公交专用道191.2公里,覆盖16个客运通道。计划于2010年建成中央式公交专用道117.6公里,覆盖12个客运通道。
同时,首尔市实施了严格的专用道管理制度。路侧专用道高峰时段供支线公共汽车使用,中央式专用道全天专供中心城区与郊区的市郊快线和卫星城之间的快线运营,从而有效提高了公共汽电车行驶速度,增强了公共交通的可靠性。为确保专用道制度实施,首尔市制定相应法律规定并严格执法,在所有专用道安装了电子监视系统,摄像机24小时开通,违反“专用专线”的车辆,大中型车辆罚款6万韩元,轿车罚款5万韩元,违反交通信号规定罚款7万韩元。
优惠措施吸引公交乘客
首尔公共交通改革时,统一了轨道交通和公共汽电车费率,同时根据市内公共汽电车线路长度大多数不超过10公里的现状,实行基础票价和等级票价相结合的票制。使用交通卡乘坐公共汽电车中的蓝车(在首尔8大区域内的两个区域以上运行的汽车)、绿车(在首尔8大区域中的一个区域内运行的汽车)、黄车和地铁实行单一票价900韩元,7—12岁儿童实行单一票价400韩元;乘坐10公里内可免费换乘4次,超过10公里每5公里增加100韩元,每次换乘间隔有效时间不超过半小时。因此,理论上说,900韩元基础票价可以乘坐10公里,换乘4次,累计换乘时间2小时。例如,使用交通卡乘坐地铁14公里后,30分钟内换乘公共汽车再乘坐5公里,根据综合车费制度,总乘距19公里,其中10公里的基础票价为900韩元,增加的9公里须支付200韩元,则车费共计为1100韩元。但是,如使用现金支付,单一票价为1000韩元,且不能享受换乘优惠。
其他的优惠乘车政策还包括60岁以上老人实施免票乘车政策,轨道交通、公共汽电车对成人、学生和儿童实行不同票价,一般为成人全票,学生7.5折,儿童5折。
改革后的票制和票价吸引乘客换乘,对降低出行成本起到关键作用,避免了支线短途乘客少的局面,客流得到优化组织,乘客换乘比例从22.94%上升到38.2%,提高了15.26%。同时,新收费系统促进了公共汽电车服务水平的提高,乘客人数有了明显上升。
补贴监管并重保证服务质量
首尔公共交通改革初期,运营成本中票款占80%、政府补贴占15%、广告收入占5%。目前:首尔公共交通成本中票款收入占50%,政府补贴占20%,广告收入不再列入支付成本,由公共交通协会根据政府要求使用。票款收入中使用交通卡的部分,通过T-Money交通卡公司和运营企业统一结算,结算原则按照所乘车辆的公里数分配清算(公里数按站间距离预先已经设置好)。其中70%票款收入3日内结算给企业,其余30%票款根据该线路运营服务完成情况在次月8日之前结算拨付。现金票款收入则由各运营企业自行收讫。
目前,首尔公共交通运营成本项目中人员工资占60%、燃料费占30%、其他10%。百公里成本由交通管理部门、公共交通协会、相关专家组成的审核机构每年对各条公共交通线路进行确认。首先,由政府计算出全年各条线路的平均百公里成本,然后结合不同线路实际情况与公共交通企业协商并谈妥支付标准,并以车辆为会计核算单位。
首尔市明确规定公共交通运营企业年基本利润率为3.75%,考核利润率为1.25%。考核利润是指每年市政府交通管理部门会同公共交通协会等单位,按照公共交通服务质量考核标准的要求,对公共交通企业运营服务质量进行考核,然后根据考核结果排名,对完成运营服务质量好的企业,在满足其获得基本利润(含合理成本补贴)后,还给予一定考核奖励利润。政府设立考核利润主要是为促进企业提高服务质量,其公共交通服务质量考核标准最大的特点是引入了“经营改善”考核指标,如对企业引进天然气巴士、人工费节俭度、劳动关系争议及服务质量及安全水平、CNG柴油费用改善度、财务健全性、现金收入管理及透明性、经营制度健全性等进行评价考核,作出消极和积极的判定。基本营收利润和考核利润取决于每年各方会商的结果,且每年会因各种外部因素影响而变化,如经济危机、燃油涨价等。