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监外执行是刑罚的产物,体现了刑罚的人道与文明,符合宪法“保护人权”的规定。因而在倡导人性化改造罪犯的今天,我们应当努力用好监外执行这种人性化的法律手段,更好地服务于罪犯改造工作。但一种好的刑罚手段,其作用的发挥,不仅仅是对这种手段的认可,其重点在于刑罚手段的具体适用。随着刑罚执行方式的不断变化,其刑罚执行监督工作重心也随之发生转变。特别是非监禁刑罚越来越多地被适用,而监外执行罪犯将愈来愈多,导致监外执行監督工作难度日益增大,一旦监管不力就可能导致脱管、漏管、失控,甚至重新犯罪,将会对社会稳定造成威胁,也使国家对罪犯的处罚形同虚设,严重损害国家法律的严肃性。如何做好监外执行罪犯的监督,有效地防止监外罪犯脱管漏管情况发生,是摆在各级政法机关的一项重要课题。
一、存在主要问题
1、不按法律规定交付执行,导致部门间交付和执行脱节。
依据《刑事诉讼法》第二百一十三条的规定,罪犯被交付执行刑罚的时候,应当由交付执行的人民法院将有关的法律文书送达监狱或者其他执行机关。但法院根据过去常规做法,将监外执行罪犯的法律文书和文档材料交给了当地村委会(居委会)和原单位的监管人对其监管,而执行机关却无档履行监管职责,导致交付和执行严重脱节:一是法院和看守所、监狱部门不按法律规定交付执行,随意性很强,有的交付,有的不交付。二是交付的方法不规范,不统一,有的是让监外罪犯自带法律文书到执行机关报到,有的则将监外罪犯的法律文书交给村委会(居委会)或原单位监管人手里,有的则交到执行机关,异地执行邮寄的法律文书和档案材料不全,家庭住址不清,据户籍档案查无此人,造成见档不见人,见人不见档,甚至人档都不见的状况,因而导致执行机关对监外执行罪犯的情况掌握不清,致使执行机关无法履行监管职责,造成部分罪犯长期脱管漏管。经过检察机关检察监督纠正,还是存在脱管漏管现象。
2、执行机关未履行监管职责,导致监外罪犯脱管漏管。
负有监管职责的执行机关,不认真履行监管职责,对监外执行工作不抓不管,工作不负责任,致使监外罪犯严重脱管漏管,并且对失控、脱管的监外罪犯,不采取强制措施,不履行监管职责,甚至对检察机关下达的检察建议和纠正违法通知书,无动于衷,严重失职,给社会治安带来潜在的隐患。
3、监外罪犯违规外出务工。部分监外罪犯认为,监外执行刑罚就自由了,不经执行机关允许,擅自外出务工经商,长期脱离监管,有的虽经允许,但不能按规定向执行机关报告活动情况,以致失控、脱管,导致监外罪犯刑罚难以正确执行。
4、监督管理停留于表面,考察活动流于形式。由于警力不足,任务繁重,加之对监外执行罪犯的监督管理方式上没有统一的规章制度和措施,导致对监外执行罪犯监管工作的具体操作上无章可循,个别执行机关对已经掌握的监外执行罪犯的监督管理也仅仅限于对重新犯罪进行打击,没有真正履行监督管理职能,监督考察没有落实。
二、产生问题的原因
1、各级政法部门领导对监外执行工作的重要性认识不足。
近年来,监外执行罪犯,因犯罪的低龄化,人民法院判处监外执行罪犯人数呈上升趋势。如果监管不力,会给社会治安带来诸多潜在的隐患,可是有的政法部门领导对监外执行工作认识还停留在过去的基础上,采用老一套的管理模式,显然与现代“与时俱进、开拓进取”的先进思想存在一定的差距,如法院对监外罪犯,只管判处监外执行和罚金,不管社会对监外罪犯的处罚效果反响如何。同时执行机关如何对监外执行罪犯履行自己的监管职责,认识不高,重视不够,有的领导认为“是检察机关的事”。
2、少数执行机关监管不力。
根据有关规定,监外罪犯由县级公安机关管理,罪犯居住地派出所负责监督考察,居委会、村委会和原单位协助监督,共同组成帮教组织。但实际工作中却存在着监管不力的问题:一是一些基层派出所认识不到位,“重办案、轻监管”,加上其他工作任务重,警力不足,对监外罪犯监管工作重视不够,抓得不实,有的甚至将监管帮教工作当作“份外”的事,敷衍塞责,工作严重不负责任。二是监外罪犯不断增多,且居住分散,流动性大,客观上给监管工作带来一定的难度,有的监管单位无法摸清监外罪犯现状,难以实施有效监督。
3、检察监督力度不大。
由于立法上对监外执行监督的主体不明确,且分散,执行违法的后果没有相应的责任规定,执行监督的规定缺乏可操作性。检察机关发现违法的功能不健全,纠正违法的功能受限制,同时,也由于基层人民检察院监所检察工作,存在着重视监管场所内的执行监督,忽视监外执行检察,检察机关对监所检察的人员配备不到位,经费不足的原因,导致检察监督不够深入,检察监督方法不到位,监督力度不大,严重影响了检察职能的发挥。
4、立法上的缺陷。执法主体不明确,如《刑法》第六十七规定:被宣告缓刑的犯罪分子在缓刑考验期内由公安机关考察,所在单位予以配合。而《刑事诉讼法》第二百一十七条规定,对于被判处缓刑的罪犯由公安机关交所在单位或基层组织予以考察。到底由谁组织实施监督考察说法不一,责任不清。
三、采取的相应对策和建议
1、统一思想,提高认识。
各级职能部门领导应切实加强检查、指导和督促。政法委、公安机关、有关机关应统一规范这方面的工作,形成领导重视,责任落实,制度健全,措施得力,齐抓共管的格局。
2、强化监外罪犯监管责任。
要认真贯彻落实高检、高法、公安部、司法部《关于依法加强对管制、剥夺政治权利、缓刑、假释和暂予监外执行罪犯监督考察工作的通知》等规定,成立社区矫正组织。加强对监外执行罪犯的监督管理。采取有效措施,切实掌握本辖区内监外执行罪犯的基本情况,建立监外执行罪犯考察档案和统计台帐,法律文书、帮教组织、帮教措施、责任人、保证书齐全。同时,还应尽可能地帮助监外执行罪犯排忧解难,解除家庭、社会的歧视现象,解决他们生活中实际困难,创造一个好的改造环境,使其在服刑期间能够遵纪守法,弃恶从善,重新做人。建立责任追究制度,使监管机关和监管干部从思想上重视起来。
3、公、检、法、司机关要形成工作合力。
公、检、法、司机关互相协调配合,建立监外执行监管长效机制,即审判机关要交付到位,公安机关要对监外执行罪犯监管到位,检察机关要对监外执行检察监督到位,司法机关要对监外执行的法制宣传到位。为了便于执行机关对监外罪犯的监管,建议人民法院在对监外执行罪犯作出判决(裁定)前,指定合议庭人员到当地派出所、村委会(居委会)和原单位了解监外罪犯的具体表现情况,听取基层组织对此罪犯是否适合判处监外执行刑罚的意见,协商落实监外罪犯监管措施,便于执行机关履行监管职责,有利于检察监督。
4、严格规范监外执行罪犯的行为。
针对监外罪犯不知如何规范自己行为的情况,制订监外罪犯的行为规范手册,执行机关向监外罪犯发放行为规范手册,使监外罪犯知道在监外执行期内,如何规范自己的行为。如果违犯监外执行罪犯的行为规范条款,法院和执行机关可视情节轻重作出相应的处理,甚至撤销监外执行刑罚,予以收监执行刑罚。
5、加强监外执行检察监督。各级检察机关对监外罪犯的监督管理措施落实情况和监外罪犯脱管、漏管的问题要重点监督,要严肃查办因玩忽职守造成监外罪犯脱管、漏管等严重后果的职务犯罪案件。一是要认真掌握监外罪犯及执行情况。二是畅通监外执行法律文书的交付情况和执行过程中的信息渠道。三是建立监外执行信息库。四是建立监外执行重要情况随时报告制度。五是各级检察机关对监外执行定期检查。
6、对监外执行的罪犯应当纳入社会治安综合治理的范畴。成立以政法委为主,公、检、法、司领导参与的刑罚执行监督管理领导机构,负责组织领导、协调督办本辖区内刑罚执行工作。各乡、镇由综合治理办公室牵头,成立以派出所、法庭、司法所、居委会、村委会参与的社区矫正工作。政法委要把此项工作纳入各级职能部门社会治安综合治理目标考核。
7、引进科学动态管理方法,建立网络跟踪管理机制。针对监外罪犯外出务工,流动性大,居住地变更等实际情况,应采取网络动态跟踪管理方法。公安部设立监外罪犯执行监督专网,跟踪监督管理。根据监外罪犯的具体变更情况,由执行机关将其变更情况在网上进行调整,跟踪管理,在执行机关系统内搞好衔接,形成工作合力,完善各种监管措施,履行监管职责。
(作者通讯地址:甘肃省靖远县人民检察院,甘肃靖远730600)
一、存在主要问题
1、不按法律规定交付执行,导致部门间交付和执行脱节。
依据《刑事诉讼法》第二百一十三条的规定,罪犯被交付执行刑罚的时候,应当由交付执行的人民法院将有关的法律文书送达监狱或者其他执行机关。但法院根据过去常规做法,将监外执行罪犯的法律文书和文档材料交给了当地村委会(居委会)和原单位的监管人对其监管,而执行机关却无档履行监管职责,导致交付和执行严重脱节:一是法院和看守所、监狱部门不按法律规定交付执行,随意性很强,有的交付,有的不交付。二是交付的方法不规范,不统一,有的是让监外罪犯自带法律文书到执行机关报到,有的则将监外罪犯的法律文书交给村委会(居委会)或原单位监管人手里,有的则交到执行机关,异地执行邮寄的法律文书和档案材料不全,家庭住址不清,据户籍档案查无此人,造成见档不见人,见人不见档,甚至人档都不见的状况,因而导致执行机关对监外执行罪犯的情况掌握不清,致使执行机关无法履行监管职责,造成部分罪犯长期脱管漏管。经过检察机关检察监督纠正,还是存在脱管漏管现象。
2、执行机关未履行监管职责,导致监外罪犯脱管漏管。
负有监管职责的执行机关,不认真履行监管职责,对监外执行工作不抓不管,工作不负责任,致使监外罪犯严重脱管漏管,并且对失控、脱管的监外罪犯,不采取强制措施,不履行监管职责,甚至对检察机关下达的检察建议和纠正违法通知书,无动于衷,严重失职,给社会治安带来潜在的隐患。
3、监外罪犯违规外出务工。部分监外罪犯认为,监外执行刑罚就自由了,不经执行机关允许,擅自外出务工经商,长期脱离监管,有的虽经允许,但不能按规定向执行机关报告活动情况,以致失控、脱管,导致监外罪犯刑罚难以正确执行。
4、监督管理停留于表面,考察活动流于形式。由于警力不足,任务繁重,加之对监外执行罪犯的监督管理方式上没有统一的规章制度和措施,导致对监外执行罪犯监管工作的具体操作上无章可循,个别执行机关对已经掌握的监外执行罪犯的监督管理也仅仅限于对重新犯罪进行打击,没有真正履行监督管理职能,监督考察没有落实。
二、产生问题的原因
1、各级政法部门领导对监外执行工作的重要性认识不足。
近年来,监外执行罪犯,因犯罪的低龄化,人民法院判处监外执行罪犯人数呈上升趋势。如果监管不力,会给社会治安带来诸多潜在的隐患,可是有的政法部门领导对监外执行工作认识还停留在过去的基础上,采用老一套的管理模式,显然与现代“与时俱进、开拓进取”的先进思想存在一定的差距,如法院对监外罪犯,只管判处监外执行和罚金,不管社会对监外罪犯的处罚效果反响如何。同时执行机关如何对监外执行罪犯履行自己的监管职责,认识不高,重视不够,有的领导认为“是检察机关的事”。
2、少数执行机关监管不力。
根据有关规定,监外罪犯由县级公安机关管理,罪犯居住地派出所负责监督考察,居委会、村委会和原单位协助监督,共同组成帮教组织。但实际工作中却存在着监管不力的问题:一是一些基层派出所认识不到位,“重办案、轻监管”,加上其他工作任务重,警力不足,对监外罪犯监管工作重视不够,抓得不实,有的甚至将监管帮教工作当作“份外”的事,敷衍塞责,工作严重不负责任。二是监外罪犯不断增多,且居住分散,流动性大,客观上给监管工作带来一定的难度,有的监管单位无法摸清监外罪犯现状,难以实施有效监督。
3、检察监督力度不大。
由于立法上对监外执行监督的主体不明确,且分散,执行违法的后果没有相应的责任规定,执行监督的规定缺乏可操作性。检察机关发现违法的功能不健全,纠正违法的功能受限制,同时,也由于基层人民检察院监所检察工作,存在着重视监管场所内的执行监督,忽视监外执行检察,检察机关对监所检察的人员配备不到位,经费不足的原因,导致检察监督不够深入,检察监督方法不到位,监督力度不大,严重影响了检察职能的发挥。
4、立法上的缺陷。执法主体不明确,如《刑法》第六十七规定:被宣告缓刑的犯罪分子在缓刑考验期内由公安机关考察,所在单位予以配合。而《刑事诉讼法》第二百一十七条规定,对于被判处缓刑的罪犯由公安机关交所在单位或基层组织予以考察。到底由谁组织实施监督考察说法不一,责任不清。
三、采取的相应对策和建议
1、统一思想,提高认识。
各级职能部门领导应切实加强检查、指导和督促。政法委、公安机关、有关机关应统一规范这方面的工作,形成领导重视,责任落实,制度健全,措施得力,齐抓共管的格局。
2、强化监外罪犯监管责任。
要认真贯彻落实高检、高法、公安部、司法部《关于依法加强对管制、剥夺政治权利、缓刑、假释和暂予监外执行罪犯监督考察工作的通知》等规定,成立社区矫正组织。加强对监外执行罪犯的监督管理。采取有效措施,切实掌握本辖区内监外执行罪犯的基本情况,建立监外执行罪犯考察档案和统计台帐,法律文书、帮教组织、帮教措施、责任人、保证书齐全。同时,还应尽可能地帮助监外执行罪犯排忧解难,解除家庭、社会的歧视现象,解决他们生活中实际困难,创造一个好的改造环境,使其在服刑期间能够遵纪守法,弃恶从善,重新做人。建立责任追究制度,使监管机关和监管干部从思想上重视起来。
3、公、检、法、司机关要形成工作合力。
公、检、法、司机关互相协调配合,建立监外执行监管长效机制,即审判机关要交付到位,公安机关要对监外执行罪犯监管到位,检察机关要对监外执行检察监督到位,司法机关要对监外执行的法制宣传到位。为了便于执行机关对监外罪犯的监管,建议人民法院在对监外执行罪犯作出判决(裁定)前,指定合议庭人员到当地派出所、村委会(居委会)和原单位了解监外罪犯的具体表现情况,听取基层组织对此罪犯是否适合判处监外执行刑罚的意见,协商落实监外罪犯监管措施,便于执行机关履行监管职责,有利于检察监督。
4、严格规范监外执行罪犯的行为。
针对监外罪犯不知如何规范自己行为的情况,制订监外罪犯的行为规范手册,执行机关向监外罪犯发放行为规范手册,使监外罪犯知道在监外执行期内,如何规范自己的行为。如果违犯监外执行罪犯的行为规范条款,法院和执行机关可视情节轻重作出相应的处理,甚至撤销监外执行刑罚,予以收监执行刑罚。
5、加强监外执行检察监督。各级检察机关对监外罪犯的监督管理措施落实情况和监外罪犯脱管、漏管的问题要重点监督,要严肃查办因玩忽职守造成监外罪犯脱管、漏管等严重后果的职务犯罪案件。一是要认真掌握监外罪犯及执行情况。二是畅通监外执行法律文书的交付情况和执行过程中的信息渠道。三是建立监外执行信息库。四是建立监外执行重要情况随时报告制度。五是各级检察机关对监外执行定期检查。
6、对监外执行的罪犯应当纳入社会治安综合治理的范畴。成立以政法委为主,公、检、法、司领导参与的刑罚执行监督管理领导机构,负责组织领导、协调督办本辖区内刑罚执行工作。各乡、镇由综合治理办公室牵头,成立以派出所、法庭、司法所、居委会、村委会参与的社区矫正工作。政法委要把此项工作纳入各级职能部门社会治安综合治理目标考核。
7、引进科学动态管理方法,建立网络跟踪管理机制。针对监外罪犯外出务工,流动性大,居住地变更等实际情况,应采取网络动态跟踪管理方法。公安部设立监外罪犯执行监督专网,跟踪监督管理。根据监外罪犯的具体变更情况,由执行机关将其变更情况在网上进行调整,跟踪管理,在执行机关系统内搞好衔接,形成工作合力,完善各种监管措施,履行监管职责。
(作者通讯地址:甘肃省靖远县人民检察院,甘肃靖远730600)