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摘 要：我国新型城镇化和人口老龄化进程加快，使目前传统养老保险制度承受越来越大的压力，也为养老保险特别是城乡居民基本养老保险提出了新的使命和要求，加快和完善城乡居民基本养老保险制度建设必须提上议事日程。本文以湘江新区60周岁以上老人为样本，采取抽样调查的方法，通过问卷调查的方式对城乡社会养老保险运行情况、群众需求以及满意度进行具体分析，揭示目前城乡居民基本养老保险可能存在的漏洞缺陷，并对如何发展和完善城乡居民基本养老保险提出了对策建议。
关键词：社会养老保险；城乡居民基本养老保险；湘江新区；调查
党的十八大会议强调要积极推进社会体制改革， 加强民生建设、共建和谐、小康社会。自20世纪90年代以来， 我国人口老龄化问题日益凸显。随人口老龄化和新型城镇化进程加快，当代中国正面临“未富先老”和“未备先老”的双重挑战[1]。当前传统养老保险制度承受越来越大的压力，为养老保险特别是城乡居民基本养老保险提出了新的使命和要求。加快和完善城乡居民基本养老保险制度建设已经成为全面建成小康社会，全面深化改革需要积极面对和解决的重大民生问题。本文通过对湘江新区的先导区望城区与起步区宁乡县玉潭镇的城乡社会养老保险运行情况的实地调研以及满意度调查，根据所反映的客观真实情况，结合湘江新区正在运行的城乡居民基本养老保险制度，提出了完善城乡居民基本养老保险制度的对策建议，以期能为相关政府应对人口老龄化和新型城镇化带来的养老保险难题提供决策参考，为完善新型城镇化养老保障服务体系提供合理建议。
一、调查区域、对象及样本结构
（一）样本区域及调查方法。本次问卷调查我们选取了湘江新区的起步区宁乡县玉潭镇、花明楼镇，先导区望城区光明村、乔口、靖港等地。以公园、社区、各类养老机构为主要主要调查地点，并通过现场访问填写与走访询问填写的方式进行调查。针对调查难度较大的老人，我们采取了询问助填、看护人间接帮填的调查方式，以确保统计结果客观真实。从2015年7月至同年8月，共发放问卷800份，回收问卷750份，其中有效问卷680份，无效问卷70份，问卷回收率为93.8%，回收问卷有效率为90.7%。
（二）样本结构。（1）性别年龄结构。本次调查中，女性占53.1%，男性占46.9%。其中60～70岁调查对象占样本总数的34.4%，70～80岁占35.9%，80岁以上占29.7%，见图1。
（2）月可支配收入结构。此次调查中，月可支配收入在500元以下的调查对象占样本总数的5.59%，500～1000元的占7.65%，1000～1500元的占19.71%，1500～2000元的占17.21% ，2000～2500元的占38.38%，2500～3000元的占4.71%，3000元以上的占6.76%，见表1。
（3）职业构成。此次调查中，退休前职业为服务业工作人员占调查样本总数的26.32%，企事业工作人员的比例占24.56%，农务人员占18.68%，政府或机关工作人员占11.18%，教育事业人员占6.47%、其他人员占12.76%，见图2。
二、湘江新区城乡居民基本养老保险的调查数据统计分析
（一）城乡居民基本养老保险覆盖率
2014年6月国务院发布了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，意在合并新型农村社会养老保险（简称新农保）和城镇居民社会养老保险（简称城居保），形成统一的城乡居民基本养老保险。为逐步完善统筹城乡的社会养老保障体系，进一步实现城乡居民老有所养的社会建设目标，2014年12月湖南省长沙市发布《长沙市城乡居民基本养老保险办法》积极配合开展此项工作。2012年至2014年全市城乡居民基本养老保险覆盖率分别为45.30%、42.39%和39.60%呈现小幅度下降趋势。农村城乡居民基本养老保险覆盖率分别为65.38%、51.15%和59.50%，在新农保和城居保合并后覆盖率有所回升，如表2。
截止2015年，该保险参保人员已达到266.5万人，全市覆盖率达到39.20%。几年时间，长沙城乡居民基本保险已成为覆盖人群最多、受益面最广、老百姓感触最深的养老保险[2]。但同时，本次调研也发现，在推行统一城居保和新农保的过程中存在着不可漠视的重要问题。调查结果显示，12年至13年城居保人口甚至不及新农保人口的4%，基本养老保险的参与人员向农村倾斜严重，且在二保合并后，在城镇以及城郊地区的普及度和覆盖率偏低仍呈下降趋势，不切合城镇化高度增长的现状。由前文数据得出，2015年该区人均养老金月领取额达到
1391.13元，基本达到市农民人均消费支出13147元，但远低于城镇居民人均消费支出26779元，撼动了人們的参保决心，从而抑制了参保的积极性。
（二）城乡居民基本养老保险收支状况。城乡居民基本养老保险收入：主要由参保人员缴纳保险金和政府的转移支付提供。现行城乡居民养老保险缴费标准共有14个档次。城乡三无人员、Ⅰ、Ⅱ级重度残疾人和已纳入国家计划生育特别扶助制度的对象由县政府每年为其代缴100元养老保险费，且补缴历年养老保险费的不享受缴费补贴和政府代缴。
城乡居民基本养老保险支出：养老金月发放标准取决于基础养老金金额和个人账户养老金金额两项。其中基础养老金从启动之初的60元增加到130元，目前每人每月130元，随经济发展状况稳步提高发放。个人账户养老金缴费年限越长，缴费档次越高，月养老金金额就会越高。公式如下：个人账户养老金=（个人缴费+政府补贴+集体补助+其他）/139个月[3]。
（三）城乡居民基本养老保险满意度。根据“城乡居民基本养老保险的满意度”调查，采用五级评分的方法对此进行评价：1.不满意；2.较不满意；3.一般；4.较满意； 5.满意。分别按等级评分为-2分、-1分、0分、1分、2分，测量当地居民对当地城乡居民社会养老保险的满意度。统计结果表明，样本人群对满意程度的平均得分为0.984分，标准差是0.336分，说明基本养老保险的满意度评价较为平稳和集中，介于一般和较满意之间，接近较满意，极端评价不多。由此可见，城乡居民基本养老保险制度试点的推行取得了较好的效果，得到了广大居民的肯定。 （四）养老方式的选择。调查发现，虽然统计结果显示被调查者对养老方式存在多方面的需求，但现实情况仍表明了靠“自我”和“子女/孙子女”来养老的当今主流地位，老年人对目前养老资金来源的意愿仍向子女供养以及自给自足方向倾斜，选择由政府/社区（集体）照顾达到养老目的的仅占13.09%，城乡居民基本养老保险在老人们心目中的地位仅居第四位。同时，部分居民对于政策的可持续性和城乡的协调性也心存疑虑。我们对“您是否愿意继续投保”这一问题进行询问，有89.67%的被调查者表示“愿意”，但仍有13.33%的人给出了否定回答。此原因应与过去城居保覆盖不广，新农保实施效果不明显，人们对政策理解不深，信任度不高，欠缺一定保费交付能力有关，这都需要相关人员在未来宣传和执行的过程中加以改善。
三、城乡居民基本养老保险存在的问题
（一）现行制度设计不完善，缺乏公平性。主要表现在：《长沙市城乡居民基本养老保险办法》遵循以个人缴费为主、集体补助为辅和政府转移支付扶持三方结合的原则。居民由于能力不同，收入存在差距；集体补助主要依靠当地企业，企业经济实力参差不齐，城镇与农村企业相差更甚，使得参保人员的个人账户累计额相差较大。其次，《长沙市城乡居民基本养老保险办法》采取个人账户积累制模式，由于大部分地区集体经济呈现弱化趋势，地区补助资金缺乏保证，再加上政府提供的基本养老金金额不及养老养老生活保障的期望要求，使得目前的基本养老金更类似于一种满足个人自我平衡的商业保险，既不能很好实现代际调剂，也不能实现同代人之间不同收入者之间的调剂，缺乏互济性。
（二）贫富不均，社会经济资源配置不合理。我们在调查中发现，多数居民反映目前的经济收入只能够维持日常的家庭开销，并没有富余的钱参与投保，且大部分参保人的参保积极性和持续性较差。城乡居民养老问题的重心即在于“经济收入问题”。随着城镇化、老龄化进程的加快，城乡老年居民生活消费支出增加，低收入农户和无业居民是湘江新区的社会阶层中的“弱势群体”，也是本区基本养老保险的主要参保人员，城镇化老龄化问题在相当程度上正是这一群体的问题。通常来说，选择高档次缴费的群体财富程度优于选择低档次缴费的群体，然而政府予以参保人员的缴费补贴与选择标准缴费的档次呈正相关关系，因此选择越高档次标准缴费所获得的政府补贴越多，经济状况较差的居民从城乡居民基本养老保险制度中获益较低，这无疑是背离了社会保险资源再分配的原始初衷。
（三）社保收不抵支，养老金存在缺口。现有的养老基金需支付已退休、“半路”退休、政策退休以及实际交付养老金未来退休人群，养老基金“穿底”风险大。调查结果显示，城乡居民基本养老金收益者逐年增多，参保人员缴费总金额远不足实际养老金收入，很大一部分是由国家转移支付实现，当地还无法达到完全的“自给自足”水平，存在一定程度的养老金缺口现象。而社保收不抵支是我国长期存在的问题，随着全省覆盖范围的持续扩大和参保投保人员数量的增加，又进一步加大了政府的财政补贴压力。
（四）岗位职责分工不明，管理效率低。在城乡居保试点初期，市参保人数迅速增加到266.5万人，发放养老金人数达到76.7万人，各项业务发展迅速，工作量大。但所有基本养老保险工作仍通过一线工作人员亲手操作，人手严重不足。管理效率不高，信息化水平低下，宣传力度不够，影响力不足。除了城镇一级具有专职负责经办机构和工作人员外，乡镇一级几乎没有经办机构，一人身兼多职，负责多项社会保障工作，在村级仅由个别村干部担任协理员的现象仍然存在，“包干”现象使得工作质量和效率均大打折扣。
四、完善城乡居民基本养老保险的对策与建议
（一）加强规范化、法制化建设。实现我国养老保障制度的规范化、法制化是使我国城乡养老保险从宣传到实施再到普及都能 “有规可循”、“有法可依”的基础。截止目前，我国养老保障体系仍不健全，在养老保障制度上，无论是同级地区还是非同级地区都存在着“政出多门”即不统一的现象。为了使养老保障城乡一体化的顺利进行。可以先把成熟的经验和做法以法律规章制度的形式确定下来，再通过专项和综合双向立法的模式来建立我国的养老保障制度。各地可再根据养老保障法规制度，结合当地实际情况，制定出具有适应性规律的规定办法，来完善我国的养老保障制度，还可以借法制宣传渠道来拓宽养老保险宣传面，以此巩固和提高人们的参保信心。
（二）遵循公平互济原则，适当政策倾斜。老年人个人抵御风险的能力非常有限，社会养老保险基金在受保成员之间调剂使用，对参保人员进行规范化的贫困等级认定，按照贫困等级予以养老金梯度额外补贴，以互济互助的经济手段，可以大幅度提高贫困居民整体的经济福利水平，从而缩小贫富差距，提高整个社会经济效用水平。而要深入完善城乡一体化养老保险制度，重点和难点都在贫困地区，政府财政上需要加大对贫困乡、镇地区的财政倾斜，即为要在确保原有基础上加大公共财政在贫困地区财政上的投入力度。没有实实在在的资金投入尤其是财政投入，统筹城乡一体化养老保险制度的发展就是一句空话，要推进城乡一体化养老保障制度，就必须在公共财力投向上实现“转变”。这个转变可以是从以发达地区为主要支撑，支援贫困地区的转变。在城乡一体化进程中，必须高度重视重点市镇的带动作用，以此为突破口，逐步缩小城乡差距和贫富差距。
（三）尝试建立非缴费型的养老金制度。建立城乡统筹养老保障制度的关键为健全农村居民的养老保障制度。对此，采取“反哺策略”可以有效协调资源配置和统筹城乡社会保障制度。但是建立缴费型的养老保险制度对于低收入居民而言，其可行性显然是不足的。因此政府可以尝试建立非缴费型养老金制度，这对于我国扩大养老金总体覆盖面及消除老年贫困，实现 “老有所养”的目标具有重要的意义。从长期来看，这将有利于保障受益家庭的基本水平的現实消费能力，有利于减轻老年人及其家庭的贫困程度，有利于促进贫困地区经济发展和当地的新型城镇化建设。
参考文献：
[1]吕诺. 中国面临“未富先老”和“未备先老”双重挑战[N].北京商报，2012-4-7（1）.
[2]李静. 长沙月基本养老金高出省标55元，老人可领130元[N].长沙晚报，2015-12-11（1）.
关键词：社会养老保险；城乡居民基本养老保险；湘江新区；调查
党的十八大会议强调要积极推进社会体制改革， 加强民生建设、共建和谐、小康社会。自20世纪90年代以来， 我国人口老龄化问题日益凸显。随人口老龄化和新型城镇化进程加快，当代中国正面临“未富先老”和“未备先老”的双重挑战[1]。当前传统养老保险制度承受越来越大的压力，为养老保险特别是城乡居民基本养老保险提出了新的使命和要求。加快和完善城乡居民基本养老保险制度建设已经成为全面建成小康社会，全面深化改革需要积极面对和解决的重大民生问题。本文通过对湘江新区的先导区望城区与起步区宁乡县玉潭镇的城乡社会养老保险运行情况的实地调研以及满意度调查，根据所反映的客观真实情况，结合湘江新区正在运行的城乡居民基本养老保险制度，提出了完善城乡居民基本养老保险制度的对策建议，以期能为相关政府应对人口老龄化和新型城镇化带来的养老保险难题提供决策参考，为完善新型城镇化养老保障服务体系提供合理建议。
一、调查区域、对象及样本结构
（一）样本区域及调查方法。本次问卷调查我们选取了湘江新区的起步区宁乡县玉潭镇、花明楼镇，先导区望城区光明村、乔口、靖港等地。以公园、社区、各类养老机构为主要主要调查地点，并通过现场访问填写与走访询问填写的方式进行调查。针对调查难度较大的老人，我们采取了询问助填、看护人间接帮填的调查方式，以确保统计结果客观真实。从2015年7月至同年8月，共发放问卷800份，回收问卷750份，其中有效问卷680份，无效问卷70份，问卷回收率为93.8%，回收问卷有效率为90.7%。
（二）样本结构。（1）性别年龄结构。本次调查中，女性占53.1%，男性占46.9%。其中60～70岁调查对象占样本总数的34.4%，70～80岁占35.9%，80岁以上占29.7%，见图1。
（2）月可支配收入结构。此次调查中，月可支配收入在500元以下的调查对象占样本总数的5.59%，500～1000元的占7.65%，1000～1500元的占19.71%，1500～2000元的占17.21% ，2000～2500元的占38.38%，2500～3000元的占4.71%，3000元以上的占6.76%，见表1。
（3）职业构成。此次调查中，退休前职业为服务业工作人员占调查样本总数的26.32%，企事业工作人员的比例占24.56%，农务人员占18.68%，政府或机关工作人员占11.18%，教育事业人员占6.47%、其他人员占12.76%，见图2。
二、湘江新区城乡居民基本养老保险的调查数据统计分析
（一）城乡居民基本养老保险覆盖率
2014年6月国务院发布了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，意在合并新型农村社会养老保险（简称新农保）和城镇居民社会养老保险（简称城居保），形成统一的城乡居民基本养老保险。为逐步完善统筹城乡的社会养老保障体系，进一步实现城乡居民老有所养的社会建设目标，2014年12月湖南省长沙市发布《长沙市城乡居民基本养老保险办法》积极配合开展此项工作。2012年至2014年全市城乡居民基本养老保险覆盖率分别为45.30%、42.39%和39.60%呈现小幅度下降趋势。农村城乡居民基本养老保险覆盖率分别为65.38%、51.15%和59.50%，在新农保和城居保合并后覆盖率有所回升，如表2。
截止2015年，该保险参保人员已达到266.5万人，全市覆盖率达到39.20%。几年时间，长沙城乡居民基本保险已成为覆盖人群最多、受益面最广、老百姓感触最深的养老保险[2]。但同时，本次调研也发现，在推行统一城居保和新农保的过程中存在着不可漠视的重要问题。调查结果显示，12年至13年城居保人口甚至不及新农保人口的4%，基本养老保险的参与人员向农村倾斜严重，且在二保合并后，在城镇以及城郊地区的普及度和覆盖率偏低仍呈下降趋势，不切合城镇化高度增长的现状。由前文数据得出，2015年该区人均养老金月领取额达到
1391.13元，基本达到市农民人均消费支出13147元，但远低于城镇居民人均消费支出26779元，撼动了人們的参保决心，从而抑制了参保的积极性。
（二）城乡居民基本养老保险收支状况。城乡居民基本养老保险收入：主要由参保人员缴纳保险金和政府的转移支付提供。现行城乡居民养老保险缴费标准共有14个档次。城乡三无人员、Ⅰ、Ⅱ级重度残疾人和已纳入国家计划生育特别扶助制度的对象由县政府每年为其代缴100元养老保险费，且补缴历年养老保险费的不享受缴费补贴和政府代缴。
城乡居民基本养老保险支出：养老金月发放标准取决于基础养老金金额和个人账户养老金金额两项。其中基础养老金从启动之初的60元增加到130元，目前每人每月130元，随经济发展状况稳步提高发放。个人账户养老金缴费年限越长，缴费档次越高，月养老金金额就会越高。公式如下：个人账户养老金=（个人缴费+政府补贴+集体补助+其他）/139个月[3]。
（三）城乡居民基本养老保险满意度。根据“城乡居民基本养老保险的满意度”调查，采用五级评分的方法对此进行评价：1.不满意；2.较不满意；3.一般；4.较满意； 5.满意。分别按等级评分为-2分、-1分、0分、1分、2分，测量当地居民对当地城乡居民社会养老保险的满意度。统计结果表明，样本人群对满意程度的平均得分为0.984分，标准差是0.336分，说明基本养老保险的满意度评价较为平稳和集中，介于一般和较满意之间，接近较满意，极端评价不多。由此可见，城乡居民基本养老保险制度试点的推行取得了较好的效果，得到了广大居民的肯定。 （四）养老方式的选择。调查发现，虽然统计结果显示被调查者对养老方式存在多方面的需求，但现实情况仍表明了靠“自我”和“子女/孙子女”来养老的当今主流地位，老年人对目前养老资金来源的意愿仍向子女供养以及自给自足方向倾斜，选择由政府/社区（集体）照顾达到养老目的的仅占13.09%，城乡居民基本养老保险在老人们心目中的地位仅居第四位。同时，部分居民对于政策的可持续性和城乡的协调性也心存疑虑。我们对“您是否愿意继续投保”这一问题进行询问，有89.67%的被调查者表示“愿意”，但仍有13.33%的人给出了否定回答。此原因应与过去城居保覆盖不广，新农保实施效果不明显，人们对政策理解不深，信任度不高，欠缺一定保费交付能力有关，这都需要相关人员在未来宣传和执行的过程中加以改善。
三、城乡居民基本养老保险存在的问题
（一）现行制度设计不完善，缺乏公平性。主要表现在：《长沙市城乡居民基本养老保险办法》遵循以个人缴费为主、集体补助为辅和政府转移支付扶持三方结合的原则。居民由于能力不同，收入存在差距；集体补助主要依靠当地企业，企业经济实力参差不齐，城镇与农村企业相差更甚，使得参保人员的个人账户累计额相差较大。其次，《长沙市城乡居民基本养老保险办法》采取个人账户积累制模式，由于大部分地区集体经济呈现弱化趋势，地区补助资金缺乏保证，再加上政府提供的基本养老金金额不及养老养老生活保障的期望要求，使得目前的基本养老金更类似于一种满足个人自我平衡的商业保险，既不能很好实现代际调剂，也不能实现同代人之间不同收入者之间的调剂，缺乏互济性。
（二）贫富不均，社会经济资源配置不合理。我们在调查中发现，多数居民反映目前的经济收入只能够维持日常的家庭开销，并没有富余的钱参与投保，且大部分参保人的参保积极性和持续性较差。城乡居民养老问题的重心即在于“经济收入问题”。随着城镇化、老龄化进程的加快，城乡老年居民生活消费支出增加，低收入农户和无业居民是湘江新区的社会阶层中的“弱势群体”，也是本区基本养老保险的主要参保人员，城镇化老龄化问题在相当程度上正是这一群体的问题。通常来说，选择高档次缴费的群体财富程度优于选择低档次缴费的群体，然而政府予以参保人员的缴费补贴与选择标准缴费的档次呈正相关关系，因此选择越高档次标准缴费所获得的政府补贴越多，经济状况较差的居民从城乡居民基本养老保险制度中获益较低，这无疑是背离了社会保险资源再分配的原始初衷。
（三）社保收不抵支，养老金存在缺口。现有的养老基金需支付已退休、“半路”退休、政策退休以及实际交付养老金未来退休人群，养老基金“穿底”风险大。调查结果显示，城乡居民基本养老金收益者逐年增多，参保人员缴费总金额远不足实际养老金收入，很大一部分是由国家转移支付实现，当地还无法达到完全的“自给自足”水平，存在一定程度的养老金缺口现象。而社保收不抵支是我国长期存在的问题，随着全省覆盖范围的持续扩大和参保投保人员数量的增加，又进一步加大了政府的财政补贴压力。
（四）岗位职责分工不明，管理效率低。在城乡居保试点初期，市参保人数迅速增加到266.5万人，发放养老金人数达到76.7万人，各项业务发展迅速，工作量大。但所有基本养老保险工作仍通过一线工作人员亲手操作，人手严重不足。管理效率不高，信息化水平低下，宣传力度不够，影响力不足。除了城镇一级具有专职负责经办机构和工作人员外，乡镇一级几乎没有经办机构，一人身兼多职，负责多项社会保障工作，在村级仅由个别村干部担任协理员的现象仍然存在，“包干”现象使得工作质量和效率均大打折扣。
四、完善城乡居民基本养老保险的对策与建议
（一）加强规范化、法制化建设。实现我国养老保障制度的规范化、法制化是使我国城乡养老保险从宣传到实施再到普及都能 “有规可循”、“有法可依”的基础。截止目前，我国养老保障体系仍不健全，在养老保障制度上，无论是同级地区还是非同级地区都存在着“政出多门”即不统一的现象。为了使养老保障城乡一体化的顺利进行。可以先把成熟的经验和做法以法律规章制度的形式确定下来，再通过专项和综合双向立法的模式来建立我国的养老保障制度。各地可再根据养老保障法规制度，结合当地实际情况，制定出具有适应性规律的规定办法，来完善我国的养老保障制度，还可以借法制宣传渠道来拓宽养老保险宣传面，以此巩固和提高人们的参保信心。
（二）遵循公平互济原则，适当政策倾斜。老年人个人抵御风险的能力非常有限，社会养老保险基金在受保成员之间调剂使用，对参保人员进行规范化的贫困等级认定，按照贫困等级予以养老金梯度额外补贴，以互济互助的经济手段，可以大幅度提高贫困居民整体的经济福利水平，从而缩小贫富差距，提高整个社会经济效用水平。而要深入完善城乡一体化养老保险制度，重点和难点都在贫困地区，政府财政上需要加大对贫困乡、镇地区的财政倾斜，即为要在确保原有基础上加大公共财政在贫困地区财政上的投入力度。没有实实在在的资金投入尤其是财政投入，统筹城乡一体化养老保险制度的发展就是一句空话，要推进城乡一体化养老保障制度，就必须在公共财力投向上实现“转变”。这个转变可以是从以发达地区为主要支撑，支援贫困地区的转变。在城乡一体化进程中，必须高度重视重点市镇的带动作用，以此为突破口，逐步缩小城乡差距和贫富差距。
（三）尝试建立非缴费型的养老金制度。建立城乡统筹养老保障制度的关键为健全农村居民的养老保障制度。对此，采取“反哺策略”可以有效协调资源配置和统筹城乡社会保障制度。但是建立缴费型的养老保险制度对于低收入居民而言，其可行性显然是不足的。因此政府可以尝试建立非缴费型养老金制度，这对于我国扩大养老金总体覆盖面及消除老年贫困，实现 “老有所养”的目标具有重要的意义。从长期来看，这将有利于保障受益家庭的基本水平的現实消费能力，有利于减轻老年人及其家庭的贫困程度，有利于促进贫困地区经济发展和当地的新型城镇化建设。
参考文献：
[1]吕诺. 中国面临“未富先老”和“未备先老”双重挑战[N].北京商报，2012-4-7（1）.
[2]李静. 长沙月基本养老金高出省标55元，老人可领130元[N].长沙晚报，2015-12-11（1）.