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【摘 要】 在对广东省水运企业行政监管难点进行剖析的基础上，探讨《国内水路运输管理条例》实施对于水路运输企业行政监管工作的新要求，有针对性地提出相关政策建议：水运企业经营资质预警管理；水运企业行政分类监管；年度核查和日常检查；建立台账制度。
【关键词】 水运企业；动态监管；行政监管；水路运输管理条例
新的《国内水路运输管理条例》（以下简称《条例》）已经由国务院于2012年10月13日公布、2013年1月1日开始实施。原《中华人民共和国水路运输管理条例》是1987年颁布的，经过1997年和2008年两次修订。新条例与原条例相比，修改了原有条例中与当前社会经济发展和政府职能不相适应的地方，在内容上更加具体细致，由原来的33条增加到46条，吸收了多年来行政监管的实践经验，使得条文规定的可操作性更强。预计未来还会出台该条例的实施细则，这在未来水路运输行业行政监管实务中起到指引方向的作用。
1 广东省水运企业行政监管难点
广东省拥有优越的珠江水系航道条件和沿海岸线资源，水运行业历史悠久，覆盖广东省的各个城市。广东省船舶运力自2005年的709.3万t发展到2010年的万t，船舶数量达到艘，沿海及内河货运量由2.01亿t增长到3.47亿t。目前广东省水运企业经营的航线包括国内沿海运输、内河运输、驳船快线及水上穿梭巴士等。水运行业迅猛的发展速度也给水路运输行政管理部门带来较大的压力，水运企业行政监管工作“管什么？怎么管？管到什么程度？”成为亟待解决的问题。在新的水路运输管理条例即将实施的背景下，广东省水运企业行政监管面临以下几个难题。
（1）水运企业行政监管职责不清，沟通机制不够健全。由于水运企业行政监管的对象涉及各类企业、船舶、人员等，水运企业的运行涉及航道、港口、安全、经营等多方面内容，还涉及跨区域的问题，因此在某些层面上行政监管的职责还不够明晰。各级水路运输行政管理部门在进行监管时存在管理内容和方式上的差别，造成各地区对水运企业的监管具体要求不统一，监管力度不一致。横向行政管理机构中还包括海事、船检、海关、边检、安监、口岸等多个部门，部门间的沟通和协调一直是水运行政监管的难点。
（2）对水运企业的动态监管较为滞后。目前广东省水运企业行政监管的形态大多为静态监管，仍停留在形式化的年审层面，管理具有滞后性。年审通常是在固定时段对企业的各项制度和文件进行检查，而对航运主体在经营过程中的行为监控却几乎没有作用。这显然无法有效抑制水运违法行为，忽略了水运市场监管的重点。
（3）水运企业行政监管缺乏有效的手段。目前广东省水运市场监管仍然以行政机关实施单向监督检查为主，这种依靠监管人员一双眼、两条腿的传统监管方式难以收集到有效信息，监管效果受到严重制约。此外行政系统人员的素质有高有低，监管执法能力差异大，部分行政人员多使用“简易处罚程序”，认为“一般处罚程序”操作麻烦而不使用。在这种情况之下，急需规范和统一水运企业行政监管措施和日常监管标准，制止水运市场中的非法经营行为，促进整个行业健康发展。
2 《条例》对水运企业行政监管的新要求
（1）《条例》明确水路运输管理机构的执法主体资格。《条例》规定：“县级以上地方人民政府负责水路运输管理的部门或者机构承担本条例规定的水路运输管理工作。”其中的“机构”指的就是各级水路运输管理机构。这一规定明确了水路运输管理机构的行政执法主体资格，直接授予各级水路运输管理机构在行政许可、行政处罚等方面的执法权限，有力地保证了对水运企业进行行政监管的全面性和有效性。同时，《条例》也规定了各级水路运输管理机构进行市场统计、调查分析并定期向社会公布的职责，以体现其服务功能。
（2）《条例》强化对水运企业的动态监管，改变“重审批、轻监管”的状况。《条例》的条款体现出水路运输行政管理部门在变革管理理念、管理方式、管理手段等方面的探索成果，建立起经营资质动态监管制度、诚信管理制度、公平竞争制度、服务质量管理制度等市场监管制度，以保证监管的全面性和有效性。《条例》第42条指出，水路运输、船舶管理业务经营者取得许可后必须保持资质条件，不再具备许可条件的，水路运输管理机构应当责令其整改，整改不合格的由原许可机关撤销经营许可。
（3）《条例》强调监管部门间的合作，特别是海事管理部门与水路运输管理部门之间的合作。《条例》第14条指出，海事管理机构在办理船舶进出港签证时对不能提供有效船舶营运证件的，应当及时通知港口所在地的水路运输管理部门；水路运输管理部门收到通知后，也应当在24小时内作出处理并将处理情况书面通知有关海事管理机构。这对水路运输管理部门的监管工作有着较大的帮助。
（4）《条例》提出水路运输市场的运力调控措施。《条例》在行政法规层面首次对水运宏观调控措施进行确认，并规范了适用宏观调控措施的原则、主体、依据、范围、手段和形式。《条例》规定“为保障水路运输安全，维护水路运输市场的公平竞争秩序，国务院交通运输主管部门可以根据水路运输市场监测情况，决定在特定的旅客班轮运输和散装液体危险货物运输航线、水域暂停新增运力许可”。通过这一运力调控举措，可以引导水运市场运力有序投放，达到水运市场供需基本平衡的目的。
3 广东省水运企业行政监管的 政策建议
正如前文所指出的，目前的水路运输企业行政监管工作，还主要停留在静态监管层面，通常是在固定时段对文件制度进行检查，而在动态行为监控方面较为薄弱。针对这种情况，广东省的水运企业行政监管可以采取以下措施。
3.1 水运企业经营资质预警制度
自2008年交通运输部颁布《国内水路运输经营资质管理规定》以及《国内水路运输经营资质预警管理办法》以来，有关水运企业经营资质的动态监管有了可执行的参照依据。这些规定和办法都在各自的行政范围内，实施了企业监管的累积记分制度和颜色管理制度，取得了初步的成效。 水路运输行政管理部门对水路运输企业的经营资质实行累积记分和颜色管理制度，根据记分情况，对经营者的经营资质实施相应等级的预警。预警分为橙色和红色2个等级：经营者在一个记分周期内累积记分达到6分（含）以上9分以下的，列入橙色预警范围；经营者在一个记分周期内累积记分达到9分（含）及以上的，列入红色预警范围。
水运企业所在地交通主管部门根据预警等级不同，对水路运输企业采取不同的行政监管措施：列入橙色预警范围的企业，实施高频率监管，每半年至少检查一次；列入红色预警范围的企业，实施按需监管，一般每季度至少检查一次。
3.2 水运企业行政分类监管制度
针对水路运输企业的日常经营管理行为，水路行政管理部门实施分类监管制度。检查人员按照《水路运输企业行政监管表》进行逐项检查，同时注意收集、整理、储存海事、海关、交通行政执法信息并定期对企业监管信任类别进行评价、分析和调整。根据被监管企业运行情况分为合作式监管、一般监管和特别监管等3类。
（1）合作式监管是水路运输行政管理部门最高信任级别的监管，在行政监管上实行政企合作方式，提倡和鼓励企业自律自管，对政府相关监管要求以企业自行申报为主。年度核查可采取水路运输行政管理部门上门服务的方式；日常监督检查对客运、液货危险品运输企业可按一般监管标准调整至半年一次（包括年度核查），对普货运输企业可按一般监管标准调整为一年一次（包括年度核查）。合作式监管企业名录向社会公开，并建议海关、海事、工商等对其实施相对较高信任级别的监管。
（2）一般监管是指企业处于正常监管范围内。客运、液货危险品运输企业按季度进行监督检查，普货运输企业按每半年不少于一次进行监督检查。
（3）特别监管是指水路运输行政管理部门对不信任企业实施有别于一般监管类别的特别监管和行政限制措施。特别监管的客运、液货危险品运输企业，其经营管理层须隔月向管理部门汇报企业运行和整改工作情况，管理部门隔月对企业进行监督检查；特别监管的普货运输企业按季度进行监督检查。列入特别监管类别的企业，在特别监管期内，不得申请新增运力、扩大经营范围和新增业务种类。特别监管期不得少于企业被行政处罚的期限。
对于企业监管信任类别的认定，可参照以下标准：
（1）合作式监管。符合下列条件之一者： ①实施一般监管类别的企业连续3年未发生资质预警、负主责的安全生产事故，且安全生产标准、诚信管理类别在三级以上；②诚信管理类别为一级且安全生产标准达到三级以上；③安全生产标准为一级且诚信管理类别达到三级以上。
（2）特别监管。符合下列条件之一者： ①被列入非诚信管理类别；②一年内发生2次以上负主责的较大安全责任事故或1次以上负主责的重大安全责任事故；③在规定期限内未能达到安全生产标准要求；④对水路运输行政管理部门的监管不配合、监管措施不落实。
（3）除上述监管类别外，均列入一般监管类别。
3.3 水运企业的年度核查和日常检查制度
遵照法规授予的职责，水路运输行政管理部门应当按照规范化要求，对水运企业进行定期或不定期检查，以累计扣分和颜色管理为手段，确保水运企业在经营管理全过程中符合监管要求。监督检查企业的规范化经营情况，范围应覆盖各项制度的落实情况、经营资质的保持情况、安全生产和日常管理的完善等。检查人员只对所见内容作出评价，不对未检查环节进行盲目评价，以保证检查的真实性、客观性，突出企业的主体责任，发挥水路运输行政管理部门的行业管理和监督作用。
从目前水路运输行政管理部门的日常工作来看，主要分为年度核查制度和日常检查制度。年度核查工作除了检查经营人的资质、资格、换证之外，还应当把年度核查制度与资质预警制度结合起来。日常检查制度由定期检查和不定期抽查组成。在定期检查方面，对于企业和主要船舶的现场监督检查原则上每半年不少于一次，对特别监管企业则应实施较为密集的定期检查。定期检查应当总体覆盖，因为定期检查周期较长，在一次检查过程中对企业的各类监管指标都应全面了解，当然由于时间和人力有限，一般只能对各项工作台账进行覆盖性检查。不定期抽查一般是在怀疑企业存在某些方面的监管隐患时，或在特殊时段（如节假日前检查水路客运公司的值班情况和应急预案），或者按照上级部门的要求，有针对性地对相关内容进行深入检查。无论是何种检查，都应当做好检查记录，并对发现的问题做好跟踪处理。
3.4 水运企业的台账制度
水运企业的台账是水运企业在生产运营中所涉及的与企业相关的各种资料的记录。企业台账是档案的一部分，通过了解企业的档案就可以掌握企业从成立之初到正常运营直至最后结束营运的动态过程，有助于企业随时了解自身的运营状况，也有利于行政管理部门对企业进行监管。
水运企业台账主要包括基本信息台账、船舶管理台账、资质运营台账、监督检查台账、安全管理台账、经营管理台账和诚信台账等，具体分为水路运输企业台账和营运船舶台账。水路运输企业台账包括企业经营资质、海务、机务、经营等台账；营运船舶台账包括企业所属船舶各类证书、船员适任证书、船员服务簿复印件等。
目前广东省中小型内河运输企业的内部管理还不够规范，台账管理比较简单粗放。从水运企业行政监管的便利性以及为企业提供指导和服务的角度看，水路运输行政管理部门应当统一台账登记形式，规范台账管理，统一印制和发放各种企业运输管理基础台账，并通过召开统一台账会议和上门具体辅导，将使用统一管理台账的工作落实到位，并按照监管指标要求，将管理基础台账的使用情况作为企业动态监管的内容之一。
4 展 望
水路运输行业是个古老的行业，但在当前我国经济结构调整和产业转型、资源环境约束越来越强的背景下，水运行业的发展得到越来越多的重视。水运企业行政监管工作任务重、责任大，承担着构建公平市场环境、规范水路运输经营行为的重大职责。水路运输行政管理部门必须不断提升自身的管理水平，拓展行政监管的有效措施，健全行政监管的长效机制，以促进水运行业的安全生产与健康发展。
【关键词】 水运企业；动态监管；行政监管；水路运输管理条例
新的《国内水路运输管理条例》（以下简称《条例》）已经由国务院于2012年10月13日公布、2013年1月1日开始实施。原《中华人民共和国水路运输管理条例》是1987年颁布的，经过1997年和2008年两次修订。新条例与原条例相比，修改了原有条例中与当前社会经济发展和政府职能不相适应的地方，在内容上更加具体细致，由原来的33条增加到46条，吸收了多年来行政监管的实践经验，使得条文规定的可操作性更强。预计未来还会出台该条例的实施细则，这在未来水路运输行业行政监管实务中起到指引方向的作用。
1 广东省水运企业行政监管难点
广东省拥有优越的珠江水系航道条件和沿海岸线资源，水运行业历史悠久，覆盖广东省的各个城市。广东省船舶运力自2005年的709.3万t发展到2010年的万t，船舶数量达到艘，沿海及内河货运量由2.01亿t增长到3.47亿t。目前广东省水运企业经营的航线包括国内沿海运输、内河运输、驳船快线及水上穿梭巴士等。水运行业迅猛的发展速度也给水路运输行政管理部门带来较大的压力，水运企业行政监管工作“管什么？怎么管？管到什么程度？”成为亟待解决的问题。在新的水路运输管理条例即将实施的背景下，广东省水运企业行政监管面临以下几个难题。
（1）水运企业行政监管职责不清，沟通机制不够健全。由于水运企业行政监管的对象涉及各类企业、船舶、人员等，水运企业的运行涉及航道、港口、安全、经营等多方面内容，还涉及跨区域的问题，因此在某些层面上行政监管的职责还不够明晰。各级水路运输行政管理部门在进行监管时存在管理内容和方式上的差别，造成各地区对水运企业的监管具体要求不统一，监管力度不一致。横向行政管理机构中还包括海事、船检、海关、边检、安监、口岸等多个部门，部门间的沟通和协调一直是水运行政监管的难点。
（2）对水运企业的动态监管较为滞后。目前广东省水运企业行政监管的形态大多为静态监管，仍停留在形式化的年审层面，管理具有滞后性。年审通常是在固定时段对企业的各项制度和文件进行检查，而对航运主体在经营过程中的行为监控却几乎没有作用。这显然无法有效抑制水运违法行为，忽略了水运市场监管的重点。
（3）水运企业行政监管缺乏有效的手段。目前广东省水运市场监管仍然以行政机关实施单向监督检查为主，这种依靠监管人员一双眼、两条腿的传统监管方式难以收集到有效信息，监管效果受到严重制约。此外行政系统人员的素质有高有低，监管执法能力差异大，部分行政人员多使用“简易处罚程序”，认为“一般处罚程序”操作麻烦而不使用。在这种情况之下，急需规范和统一水运企业行政监管措施和日常监管标准，制止水运市场中的非法经营行为，促进整个行业健康发展。
2 《条例》对水运企业行政监管的新要求
（1）《条例》明确水路运输管理机构的执法主体资格。《条例》规定：“县级以上地方人民政府负责水路运输管理的部门或者机构承担本条例规定的水路运输管理工作。”其中的“机构”指的就是各级水路运输管理机构。这一规定明确了水路运输管理机构的行政执法主体资格，直接授予各级水路运输管理机构在行政许可、行政处罚等方面的执法权限，有力地保证了对水运企业进行行政监管的全面性和有效性。同时，《条例》也规定了各级水路运输管理机构进行市场统计、调查分析并定期向社会公布的职责，以体现其服务功能。
（2）《条例》强化对水运企业的动态监管，改变“重审批、轻监管”的状况。《条例》的条款体现出水路运输行政管理部门在变革管理理念、管理方式、管理手段等方面的探索成果，建立起经营资质动态监管制度、诚信管理制度、公平竞争制度、服务质量管理制度等市场监管制度，以保证监管的全面性和有效性。《条例》第42条指出，水路运输、船舶管理业务经营者取得许可后必须保持资质条件，不再具备许可条件的，水路运输管理机构应当责令其整改，整改不合格的由原许可机关撤销经营许可。
（3）《条例》强调监管部门间的合作，特别是海事管理部门与水路运输管理部门之间的合作。《条例》第14条指出，海事管理机构在办理船舶进出港签证时对不能提供有效船舶营运证件的，应当及时通知港口所在地的水路运输管理部门；水路运输管理部门收到通知后，也应当在24小时内作出处理并将处理情况书面通知有关海事管理机构。这对水路运输管理部门的监管工作有着较大的帮助。
（4）《条例》提出水路运输市场的运力调控措施。《条例》在行政法规层面首次对水运宏观调控措施进行确认，并规范了适用宏观调控措施的原则、主体、依据、范围、手段和形式。《条例》规定“为保障水路运输安全，维护水路运输市场的公平竞争秩序，国务院交通运输主管部门可以根据水路运输市场监测情况，决定在特定的旅客班轮运输和散装液体危险货物运输航线、水域暂停新增运力许可”。通过这一运力调控举措，可以引导水运市场运力有序投放，达到水运市场供需基本平衡的目的。
3 广东省水运企业行政监管的 政策建议
正如前文所指出的，目前的水路运输企业行政监管工作，还主要停留在静态监管层面，通常是在固定时段对文件制度进行检查，而在动态行为监控方面较为薄弱。针对这种情况，广东省的水运企业行政监管可以采取以下措施。
3.1 水运企业经营资质预警制度
自2008年交通运输部颁布《国内水路运输经营资质管理规定》以及《国内水路运输经营资质预警管理办法》以来，有关水运企业经营资质的动态监管有了可执行的参照依据。这些规定和办法都在各自的行政范围内，实施了企业监管的累积记分制度和颜色管理制度，取得了初步的成效。 水路运输行政管理部门对水路运输企业的经营资质实行累积记分和颜色管理制度，根据记分情况，对经营者的经营资质实施相应等级的预警。预警分为橙色和红色2个等级：经营者在一个记分周期内累积记分达到6分（含）以上9分以下的，列入橙色预警范围；经营者在一个记分周期内累积记分达到9分（含）及以上的，列入红色预警范围。
水运企业所在地交通主管部门根据预警等级不同，对水路运输企业采取不同的行政监管措施：列入橙色预警范围的企业，实施高频率监管，每半年至少检查一次；列入红色预警范围的企业，实施按需监管，一般每季度至少检查一次。
3.2 水运企业行政分类监管制度
针对水路运输企业的日常经营管理行为，水路行政管理部门实施分类监管制度。检查人员按照《水路运输企业行政监管表》进行逐项检查，同时注意收集、整理、储存海事、海关、交通行政执法信息并定期对企业监管信任类别进行评价、分析和调整。根据被监管企业运行情况分为合作式监管、一般监管和特别监管等3类。
（1）合作式监管是水路运输行政管理部门最高信任级别的监管，在行政监管上实行政企合作方式，提倡和鼓励企业自律自管，对政府相关监管要求以企业自行申报为主。年度核查可采取水路运输行政管理部门上门服务的方式；日常监督检查对客运、液货危险品运输企业可按一般监管标准调整至半年一次（包括年度核查），对普货运输企业可按一般监管标准调整为一年一次（包括年度核查）。合作式监管企业名录向社会公开，并建议海关、海事、工商等对其实施相对较高信任级别的监管。
（2）一般监管是指企业处于正常监管范围内。客运、液货危险品运输企业按季度进行监督检查，普货运输企业按每半年不少于一次进行监督检查。
（3）特别监管是指水路运输行政管理部门对不信任企业实施有别于一般监管类别的特别监管和行政限制措施。特别监管的客运、液货危险品运输企业，其经营管理层须隔月向管理部门汇报企业运行和整改工作情况，管理部门隔月对企业进行监督检查；特别监管的普货运输企业按季度进行监督检查。列入特别监管类别的企业，在特别监管期内，不得申请新增运力、扩大经营范围和新增业务种类。特别监管期不得少于企业被行政处罚的期限。
对于企业监管信任类别的认定，可参照以下标准：
（1）合作式监管。符合下列条件之一者： ①实施一般监管类别的企业连续3年未发生资质预警、负主责的安全生产事故，且安全生产标准、诚信管理类别在三级以上；②诚信管理类别为一级且安全生产标准达到三级以上；③安全生产标准为一级且诚信管理类别达到三级以上。
（2）特别监管。符合下列条件之一者： ①被列入非诚信管理类别；②一年内发生2次以上负主责的较大安全责任事故或1次以上负主责的重大安全责任事故；③在规定期限内未能达到安全生产标准要求；④对水路运输行政管理部门的监管不配合、监管措施不落实。
（3）除上述监管类别外，均列入一般监管类别。
3.3 水运企业的年度核查和日常检查制度
遵照法规授予的职责，水路运输行政管理部门应当按照规范化要求，对水运企业进行定期或不定期检查，以累计扣分和颜色管理为手段，确保水运企业在经营管理全过程中符合监管要求。监督检查企业的规范化经营情况，范围应覆盖各项制度的落实情况、经营资质的保持情况、安全生产和日常管理的完善等。检查人员只对所见内容作出评价，不对未检查环节进行盲目评价，以保证检查的真实性、客观性，突出企业的主体责任，发挥水路运输行政管理部门的行业管理和监督作用。
从目前水路运输行政管理部门的日常工作来看，主要分为年度核查制度和日常检查制度。年度核查工作除了检查经营人的资质、资格、换证之外，还应当把年度核查制度与资质预警制度结合起来。日常检查制度由定期检查和不定期抽查组成。在定期检查方面，对于企业和主要船舶的现场监督检查原则上每半年不少于一次，对特别监管企业则应实施较为密集的定期检查。定期检查应当总体覆盖，因为定期检查周期较长，在一次检查过程中对企业的各类监管指标都应全面了解，当然由于时间和人力有限，一般只能对各项工作台账进行覆盖性检查。不定期抽查一般是在怀疑企业存在某些方面的监管隐患时，或在特殊时段（如节假日前检查水路客运公司的值班情况和应急预案），或者按照上级部门的要求，有针对性地对相关内容进行深入检查。无论是何种检查，都应当做好检查记录，并对发现的问题做好跟踪处理。
3.4 水运企业的台账制度
水运企业的台账是水运企业在生产运营中所涉及的与企业相关的各种资料的记录。企业台账是档案的一部分，通过了解企业的档案就可以掌握企业从成立之初到正常运营直至最后结束营运的动态过程，有助于企业随时了解自身的运营状况，也有利于行政管理部门对企业进行监管。
水运企业台账主要包括基本信息台账、船舶管理台账、资质运营台账、监督检查台账、安全管理台账、经营管理台账和诚信台账等，具体分为水路运输企业台账和营运船舶台账。水路运输企业台账包括企业经营资质、海务、机务、经营等台账；营运船舶台账包括企业所属船舶各类证书、船员适任证书、船员服务簿复印件等。
目前广东省中小型内河运输企业的内部管理还不够规范，台账管理比较简单粗放。从水运企业行政监管的便利性以及为企业提供指导和服务的角度看，水路运输行政管理部门应当统一台账登记形式，规范台账管理，统一印制和发放各种企业运输管理基础台账，并通过召开统一台账会议和上门具体辅导，将使用统一管理台账的工作落实到位，并按照监管指标要求，将管理基础台账的使用情况作为企业动态监管的内容之一。
4 展 望
水路运输行业是个古老的行业，但在当前我国经济结构调整和产业转型、资源环境约束越来越强的背景下，水运行业的发展得到越来越多的重视。水运企业行政监管工作任务重、责任大，承担着构建公平市场环境、规范水路运输经营行为的重大职责。水路运输行政管理部门必须不断提升自身的管理水平，拓展行政监管的有效措施，健全行政监管的长效机制，以促进水运行业的安全生产与健康发展。