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近年来，各地在推进农村土地使用权流转，发展规模经营方面进行了一些有益探索，但总体上来说土地流转大都是短期的、小规模的，流转的形式也不规范，远远不能适应现代农业发展的需要。因此，现在有必要从国家层面启动第三次土地改革，大力推进农村土地使用权流转，实现农业规模经营，从而为现代农业的发展开辟道路，奠定坚实的物质基础。
一、农村土地流转的现状分析
（一）面临的问题。一是农业劳动力“高龄化”现象短期内难以改变。务农农民年龄老化、文化程度低下，造成农村“三化”（农村空心化、老龄化、农业兼业化）问题突出，年轻人不爱农、不懂农、不从农，对新型职业农民培育带来较大的困难，同时，“谁来种地”成为一个重大而紧迫的课题。例如据调查统计资料显示，重庆市开县常年外出人口65万人左右，农村劳动力平均年龄在56岁，其中55岁以上的占56%以上。全县有纯农户3.38万户，只占农户总数的9%，非农户19.92万户，占农户总数的53%，兼农户有14.28万户，占农户总数的38%，这部分农户既从事农业，又从事经商、劳务等其他产业，基本上把农业当作是一种副业来经营。二是土地经营“高分散”短期内难以改变。农户经营地块多，土地零碎分散，西南地区、尤其是渝东北地区的土地更是如此，户均耕地仅为4.2亩，低于全国、全市平均水平。土地经营高度分散，限制了先进技术的推广和农业生产效率的提高，缩小了农业生产收益空间。据重庆市开县调查资料反映，农民外出务工，一个劳动力年收入为2至3万元，一家平均按2个劳动力计算，家庭年收入在6万元左右，按照粮食每亩纯利润590元（机械化种植）来算，即粮食生产流转土地100亩以上、经济作物流转土地面积30亩以上，才可以留住素质相对较高的农村青壮年劳动力。现有耕地面积150万亩，农业生产仅能容纳农村劳动力12万人左右，而我县从事农业生产的劳动力大约在79万，还需从第一产业转移80%的农村劳动力，才有利于规模经营。三是当前农村土地流转普遍存在“三不”、“三难”现象。“三不”，即部分农户认为不值得流转，不愿意流转，不敢于流转。农村人多地少，户均耕地不足5亩，通过土地流转对农户收入影响很小。加之当今农村社会保障制度有待不断完善，农民仍视土地为“命根子”，害怕“失地失权”，而不敢流转土地。“三难”，即从大户看来，农村空巢户增多，面商流转难；农户情况迥异，成片流转难；法制意识淡薄，规范流转难，制约着我县农村土地适度规模发展。
（二）存在的机遇。一是各级党委政府更加重视农业，投入力度不断加大的新趋势不可逆转。中央对“三农”工作高度重视，连续下发指导农业农村工作的一号文件，强农惠农富农政策力度进一步加大，这为农业农村经济持续发展提供有力支持。特别是2014年、2015年中央一号文件提出重大政策措施，对于创新经营机制，激发和调动农民的生产积极性，破解农业发展体制机制障碍，进一步推动现代化农业发展带来了许多新的难得机遇。二是农业新型经营主体蓬勃发展的新趋势不可逆转。党的十八届三中全会提出大力发展农业新型经营主体，各地把发展新型经营主体作为解决未来谁来种田的重要力量，加大培育力度、加大扶持力度，农业新型经营主体呈现快速发展态势。例如重庆市开县，目前有农业企业、合作社、家庭农场、种养大户等为主的农业新型经营主体8404个。其中，规模以上种养殖大户达5656户，农民合作社1389个，家庭农场245户，农林牧渔业私营企业1105个，县级以上农业产业化龙头企业84家（国家级2家、市级36家、县级48家），这些新型经营主体为我县农业发展起到了极其重要的示范和带动作用。三是农业社会化服务组织大发展的趋势不可逆转。一方面，随着农业生产专业化、商品化程度的提高，农业生产对社会化服务的依赖度会越来越高，作为商品的生产者和经营者，农户对社会化服务需求将不断增长，需要由产中服务发展到产前、产中、产后的全过程服务，对服务范围和质量也有新的要求。另一方面，随着二、三产业的发展，农村普遍存在“大量青壮年劳动力外出，在家劳动力年龄老化、农村空心化、农业兼业化”等现象，先进的农耕、农艺技术难以推广应用。农业社会化服务组织的出现可以解决一家一户办不了、解决不了的事情。
二、积极推进农村土地流转的对策思路
（一）转变政府职能，准确定位政府角色。一是加强土地管理。制定土地利用总体规划，控制好土地流转总量、结构和动态平衡，引导农用耕地流向优质高效农业项目。二是建立流转服务机构。如成立土地流转管理中心，为土地流转提供信息、中介服务。三是强化耕地保护。依法查处巧立名目改变土地用途或违背农民意愿强制流转的坑农行为。加强基本农田建设，确保耕地占补平衡。四是制定优惠政策。积极扶持吸引农业产业化龙头企业和种养大户对流转土地进行农业产业规模化经营开发。
（二）加强法制建设，规范土地流转程序。一是注重程序。科学界定土地流转程序，监督土地流转的程序、流转合同是否规范合法，保护农民权益，促进土地流转。二是完善制度。建立健全土地流转合同制度、登记制度、公证制度、纠纷仲裁制度，明确流转双方权利义务，协调化解土地流转纠纷。三是做好评估。完善土地价格评估制度和土地流转补偿制度。在兼顾集体、农户和业主利益的前提下，科学合理地确定土地流转补偿标准、利益分配比例以及兑现时间方式，最大限度地避免土地流转纠纷。四是坚持《土地承包法》。坚持土地承包三十年不变的政策，促使农村耕地承包经营权物权化、长期化，为顺利实现农民土地使用权转让奠定法理基础。
（三）创新流转机制，优化土地资源配置。一是土地入股。鼓励农民以土地入股，直接参与投资方的利润分红，变土地资源为土地资本。二是互换整合。引导农民将不能流转的分散土地资源进行互换整合，形成优势产业区域化布局、规模化生产、产业化经营的局面，以降低生产成本，提高农民收入。三是代耕转耕。对因出外打工缺乏劳力而荒芜的土地实行代耕、转包、转让、出租等多种灵活有效的方式，收益分配由双方商定，优化人地资源配置。四是严禁撂荒。对闲置撂荒土地，严格按照《土地承包法》要求落实权利义务和责任，采取约束措施，实现高效流转。总之，要鼓励农民采取多种行之有效的方式优化农村土地资源配置，增加农民收入。
课题负责人：易强
课题组成员：张帮祝、朱毅、潘仲海、莫申容、顾伟新
一、农村土地流转的现状分析
（一）面临的问题。一是农业劳动力“高龄化”现象短期内难以改变。务农农民年龄老化、文化程度低下，造成农村“三化”（农村空心化、老龄化、农业兼业化）问题突出，年轻人不爱农、不懂农、不从农，对新型职业农民培育带来较大的困难，同时，“谁来种地”成为一个重大而紧迫的课题。例如据调查统计资料显示，重庆市开县常年外出人口65万人左右，农村劳动力平均年龄在56岁，其中55岁以上的占56%以上。全县有纯农户3.38万户，只占农户总数的9%，非农户19.92万户，占农户总数的53%，兼农户有14.28万户，占农户总数的38%，这部分农户既从事农业，又从事经商、劳务等其他产业，基本上把农业当作是一种副业来经营。二是土地经营“高分散”短期内难以改变。农户经营地块多，土地零碎分散，西南地区、尤其是渝东北地区的土地更是如此，户均耕地仅为4.2亩，低于全国、全市平均水平。土地经营高度分散，限制了先进技术的推广和农业生产效率的提高，缩小了农业生产收益空间。据重庆市开县调查资料反映，农民外出务工，一个劳动力年收入为2至3万元，一家平均按2个劳动力计算，家庭年收入在6万元左右，按照粮食每亩纯利润590元（机械化种植）来算，即粮食生产流转土地100亩以上、经济作物流转土地面积30亩以上，才可以留住素质相对较高的农村青壮年劳动力。现有耕地面积150万亩，农业生产仅能容纳农村劳动力12万人左右，而我县从事农业生产的劳动力大约在79万，还需从第一产业转移80%的农村劳动力，才有利于规模经营。三是当前农村土地流转普遍存在“三不”、“三难”现象。“三不”，即部分农户认为不值得流转，不愿意流转，不敢于流转。农村人多地少，户均耕地不足5亩，通过土地流转对农户收入影响很小。加之当今农村社会保障制度有待不断完善，农民仍视土地为“命根子”，害怕“失地失权”，而不敢流转土地。“三难”，即从大户看来，农村空巢户增多，面商流转难；农户情况迥异，成片流转难；法制意识淡薄，规范流转难，制约着我县农村土地适度规模发展。
（二）存在的机遇。一是各级党委政府更加重视农业，投入力度不断加大的新趋势不可逆转。中央对“三农”工作高度重视，连续下发指导农业农村工作的一号文件，强农惠农富农政策力度进一步加大，这为农业农村经济持续发展提供有力支持。特别是2014年、2015年中央一号文件提出重大政策措施，对于创新经营机制，激发和调动农民的生产积极性，破解农业发展体制机制障碍，进一步推动现代化农业发展带来了许多新的难得机遇。二是农业新型经营主体蓬勃发展的新趋势不可逆转。党的十八届三中全会提出大力发展农业新型经营主体，各地把发展新型经营主体作为解决未来谁来种田的重要力量，加大培育力度、加大扶持力度，农业新型经营主体呈现快速发展态势。例如重庆市开县，目前有农业企业、合作社、家庭农场、种养大户等为主的农业新型经营主体8404个。其中，规模以上种养殖大户达5656户，农民合作社1389个，家庭农场245户，农林牧渔业私营企业1105个，县级以上农业产业化龙头企业84家（国家级2家、市级36家、县级48家），这些新型经营主体为我县农业发展起到了极其重要的示范和带动作用。三是农业社会化服务组织大发展的趋势不可逆转。一方面，随着农业生产专业化、商品化程度的提高，农业生产对社会化服务的依赖度会越来越高，作为商品的生产者和经营者，农户对社会化服务需求将不断增长，需要由产中服务发展到产前、产中、产后的全过程服务，对服务范围和质量也有新的要求。另一方面，随着二、三产业的发展，农村普遍存在“大量青壮年劳动力外出，在家劳动力年龄老化、农村空心化、农业兼业化”等现象，先进的农耕、农艺技术难以推广应用。农业社会化服务组织的出现可以解决一家一户办不了、解决不了的事情。
二、积极推进农村土地流转的对策思路
（一）转变政府职能，准确定位政府角色。一是加强土地管理。制定土地利用总体规划，控制好土地流转总量、结构和动态平衡，引导农用耕地流向优质高效农业项目。二是建立流转服务机构。如成立土地流转管理中心，为土地流转提供信息、中介服务。三是强化耕地保护。依法查处巧立名目改变土地用途或违背农民意愿强制流转的坑农行为。加强基本农田建设，确保耕地占补平衡。四是制定优惠政策。积极扶持吸引农业产业化龙头企业和种养大户对流转土地进行农业产业规模化经营开发。
（二）加强法制建设，规范土地流转程序。一是注重程序。科学界定土地流转程序，监督土地流转的程序、流转合同是否规范合法，保护农民权益，促进土地流转。二是完善制度。建立健全土地流转合同制度、登记制度、公证制度、纠纷仲裁制度，明确流转双方权利义务，协调化解土地流转纠纷。三是做好评估。完善土地价格评估制度和土地流转补偿制度。在兼顾集体、农户和业主利益的前提下，科学合理地确定土地流转补偿标准、利益分配比例以及兑现时间方式，最大限度地避免土地流转纠纷。四是坚持《土地承包法》。坚持土地承包三十年不变的政策，促使农村耕地承包经营权物权化、长期化，为顺利实现农民土地使用权转让奠定法理基础。
（三）创新流转机制，优化土地资源配置。一是土地入股。鼓励农民以土地入股，直接参与投资方的利润分红，变土地资源为土地资本。二是互换整合。引导农民将不能流转的分散土地资源进行互换整合，形成优势产业区域化布局、规模化生产、产业化经营的局面，以降低生产成本，提高农民收入。三是代耕转耕。对因出外打工缺乏劳力而荒芜的土地实行代耕、转包、转让、出租等多种灵活有效的方式，收益分配由双方商定，优化人地资源配置。四是严禁撂荒。对闲置撂荒土地，严格按照《土地承包法》要求落实权利义务和责任，采取约束措施，实现高效流转。总之，要鼓励农民采取多种行之有效的方式优化农村土地资源配置，增加农民收入。
课题负责人：易强
课题组成员：张帮祝、朱毅、潘仲海、莫申容、顾伟新