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摘 要： 我国正处于生育配套政策的转型完善期，韩国的相关经验教训可以引为借鉴。韩国政府制定了涵盖税收优惠、现金补贴、生育产假、托育照料、就业支持、医疗保健等方面的鼓励政策，以求提升韩国的生育率。然而从目前的状况来看，这些生育配套政策远未达到韩国政府的预期目标。究其原因，一方面在于生育率具有下滑到一定程度后难以扭转的客观规律，另一方面则在于这些鼓励生育的配套政策激励与民众的政策需求并未有效相容。韩国生育政策“激励—相容”失灵的教训给予中国的启示是，积极促进经济社会政策与生育政策配套衔接，注重政策供给与政策需求之间的契合，构建一套以人民为中心的生育政策配套体系是解决当前中国人口困局的必由之路。
关键词： 生育配套政策；鼓励生育；激励相容；韩国
中图分类号：C913.15 文献标识码：A 文章编号：1000-4149（2019）03-0048-14
DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2019.03.004
Abstract： China’ s fertility policy is undergoing a major transformation， and it is necessary to analyze and learn the ineffectual lessons from South Korea’ s policy associated with birth support. To cope with the increasingly difficult situation of low fertility rate， the government of South Korea has formulated incentive policies covering tax incentives， cash subsidies， maternity leave， child care， employment support and medical care. However， these encouraging fertility policies is far from reaching governmental garget. The reasons can be displayed as follow： On the one hand， in the fact that the fertility rate has the objective law which cannot be reversed after falling to a certain degree. On the other hand， there is a certain disconnection between the supply of supporting policies to encourage fertility and the policy demand of the public. The inspiration from the failed experience of encouraging birth in South Korea to China is that the only way to solve China’ s population dilemma would be the promotion of convergence between socioeconomic development and birth strategy； the combination between the policy supply and the policy demand. Meanwhile， it is necessary to build a family planning policy system centered on the people.
Keywords： the supporting system of fertility policies； encouraging fertility policy； incentive compatibility； South Korea
十九大報告强调“促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接”，标志着中国生育政策的调整转型进一步向深度化和体系化方向发展。2018年6月以来，辽宁、陕西、新疆石河子、湖北咸宁和安徽宣城等纷纷出台生育二孩的激励政策，内容大都涉及孕产服务、产假福利和学前教育等，部分地市甚至推出购房买车等方面的优惠或补贴。在地方层面鼓励二孩的实践工作之外，关于中国未来如何刺激生育的社会讨论更是层出不穷，成为当前新闻舆论的热点话题。与此同时，学术界也在密切关注着生育政策调整[1-2]与鼓励生育[3-4]这一研究主题。然而，出台生育鼓励政策就能解决当前中国人口出生率下滑问题吗？一些国家的政策实践过程给出了否定的回答，鼓励生育的政策激励与民众需求不匹配或不相容导致了政策失灵。中国在面临人口生育政策深度调整之际，要正视宏观政策与微观决策激励相容问题的存在，系统考察其他国家的经验教训，确保生育政策与个体选择之间形成协调相容的关系形态。
近邻韩国是生育政策与个人决策两者激励不相容的典型。韩国在人口问题上面临的挑战与中国极其相似，两国的总和生育率都在几十年时间内快速下降到人口更替水平之下（见图1），少子化与老龄化成为两国共同面对的严峻社会问题。为消除国家人口安全上的隐患，韩国政府借鉴OECD国家的做法，制定了一系列支持和鼓励生育的政策，但数据显示这些生育配套政策截至目前尚未能取得预期的成效[5]。中国当前正处于生育政策调整的窗口期，促进经济社会政策与生育政策配套衔接已经提上了议事日程。甚至在某种意义上，是否能够建构一套行之有效的生育政策配套体系已经成为中国人口政策调整成败的决定性因素。有鉴于此，从公共行政的激励相容理论（Incentive Compatibility Theory）出发，对韩国政策教训进行总结分析，对于下一阶段中国构建以人民为中心的生育政策配套体系有着重要的启示意义。 一、 问题的提出
生育政策的目标在于解决人口问题，促进人口发展，确保人口系统与经济社会环境的可持续运行[6]。西方发达国家对待生育政策的态度与人口再生产类型密切相关，干预生育的作用方向从限制人口增殖逐渐发展为鼓励人口增长，并尝试通过家庭政策、国际移民和税收改革等措施与生育政策配套实行[7-8]，以应对超低生育率的人口风险。在人口转变的百余年中，学术界对生育政策的探索积累了丰富的成果，对生育政策的发展阶段、作用途径与机制、改革方向与前景等问题都进行了较为系统的研究。国内生育政策的研究源于“世界第一”的人口国情，以及开展计划生育工作的现实需要[9]。继单独二孩、全面两孩之后，“生育政策与相关经济社会政策配套衔接”的适时提出，标志着我国进入了人口形势与社会经济协调发展的重大转折时期，也迎来了对人口发展战略，特别是对鼓励生育的政策环境、政策目标与政策措施[10-11]的再次关注和热议。
关于生育政策的过程、结果和效度的讨论是当前行政管理、公共政策、人口社会学共同关注的热点。一个新兴的视角是从激励相容理论对生育政策进行模型分析。激励相容理论最早由美国诺贝尔经济学奖获得者维客里（Vickrey）和米尔利斯（Mirrlees）提出，早期该理论主要考查经济现象中在信息不对称情况下委托代理之间的激励问题[12-13]。之后激励相容的概念与思路被逐渐扩展，涉及范围不仅包括“理性”的个人，还包括组织、集体、政策等社会单位。罗彻斯特大学国际经济研究中心的佩尔松（Persson）和斯文森（Svensson）两位教授将激励相容机制运用于分析财政投入与公共消费的博弈，回答为什么顽固的保守派会出现赤字[14]。此后大量公共政策研究以激励相容理论为研究视角考查某一类型的具体政策或政策工具的执行缺陷[15-16]。
生育政策与民众响应之间存在激励相容问题。生育政策的制定与发展总是嵌入于特定的人口发展形势之中，政策是否能实现预期目标除了受到人口规律的客观约束之外，还会受到更为现实且广泛的公众支持的影响。若政策激励的宏观机制和人们关注的微观需求相互吻合，将促进民众生育意愿的提升；如若政策内容与群体需要之间无法有效配合与相容，将可能长期遭遇低生育的人口危机。在本研究中的激励相容，具体指的是社会成员生育选择目标下的需求效用与生育政策目标保持一致的状态。这个定义就暗含了可能出现激励不相容的状态，即政策失效。從实践中看，处于生育政策激励相容状态之下的国家当属瑞典、芬兰和丹麦等北欧国家[17]。这些国家中社会性别意识平等，国家福利覆盖程度高，女性兼顾生育和就业的意愿强烈，这些双薪型生育政策的激励做法与生育友好的生态环境相辅相成，鼓励父亲参与、强有力的机构托育，以及相对丰足的育儿津贴等政策激励既保障了母亲的工作家庭平衡，又缓解了双职工家庭在经济和时间上的压力[18]。北欧国家的实践历程证明了生育政策的成功执行有赖于政策设计及执行方案所提供激励机制与公众需求之间的强相容。与之形成鲜明对比的是韩国。自2005年韩国政府颁布“低生育行动框架与人口政策”，全面启动《低生育与老龄化社会基本计划》（以下简称《基本计划》）以来，十余年间政府投入153万亿韩元，并出台生育鼓励措施达百余项[19]。然而韩国鼓励生育政策收效甚微，近年来全国生育率持续下降。韩国统计局数据显示，韩国2017年总和生育率由前一年的1.17降至1.05。2018年1至6月，韩国出生新生儿总数17.16万名，比2017年同期减少了1.65万名，跌幅为8.8% 数据来源：王露露.韩国生育率创新低[EB/OL]. [2018-09-05].http：//www.cankaoxiaoxi.com/world/20180905/2321230.shtml。若生育率持续下滑趋势得不到有效扭转，韩国将面临“人口断崖”的危机[20]。从激励相容视角出发，韩国鼓励生育政策成效不彰可能部分源于政策供给与民众需求的不相匹配。
本研究作为一项探索性研究，尝试在激励相容理论框架下，对韩国鼓励生育的政策供给与民众需求之间的契合程度问题进行系统分析，并在此基础上思考如何避免中国的鼓励生育政策步入类似误区。本研究的实践贡献在于，将韩国作为个案进行系统深入分析，可以为中国生育政策与经济社会政策配套衔接提供政策借鉴与启示。本研究的理论贡献主要体现在将激励相容理论引入对中国生育政策的分析中来，并将原先经济领域研究中代理人“做”或“不做”的二选一讨论转向政策效度的连续统分析。我们认为，鼓励生育政策改变了个体生育选择的制度因素，政策影响与生育选择之间不可能存在完全重合的激励相容，或完全相反的激励不相容。本文分析的是一种趋向状态，将“正相关”方向发展视为激励相容，若是“负相关”或“不相关”则认定为激励不相容。
二、韩国生育配套的政策激励
为应对不同时期的人口问题，韩国生育政策历经多次重大改革：从20世纪60年代为控制人口过快增长而实施避孕普及和计划生育宣传相关的政策；到70年代至90年代加大生育控制的二孩政策和独生子女政策，以及解决出生性别比失调的政策；再到21世纪前后至今以解决超低生育率困境为目标采取系列鼓励生育的政策[21]。2005年韩国政府颁布《低生育行动框架和人口政策》，自此韩国生育配套政策从温和中立到积极鼓励发生了历史性转折，并自2006年起连续出台三个应对低生育与老龄化社会的五年计划[22]。接下来我们将从制度设计和具体措施两个维度重点分析韩国促进生育相关的配套政策激励。
1.韩国生育政策激励机制的制度设计
首先，《基本计划》作为韩国宏观生育政策的总纲要，全面展现了国家在生育政策配套体系上的整体思路.第三次低生育高龄社会基本计划（2016—2000）[EB/OL].[2018-08-12].http：//kiss.kstudy.com.libproxy.snu.ac.kr/thesis/thesisview.asp？key=3443758。第一层面的宏观目标在于积极迎接低生育率和老龄化社会，奠定良好的经济社会结构基础，促进国家可持续发展。第二层面的操作目标分为三个阶段：第一阶段（2006—2010年）的目标是布局鼓励生育的政策框架，营造有利于生育的社会舆论和社会环境；第二阶段（2011—2015年）的目标在于丰富政策内容，实现生育率逐渐提升；第三阶段（2016—2020年）的政策目标是建设幸福社会，将生育率恢复到OECD国家平均水平。 其次，法律设计为生育政策配套体系奠定制度支撑。在韩国与生育相关的法律主要有三个：第一是《劳动基准法》（1953年实施、最新于2018年修改实施），该法从第五章第70到75条集中规定了关于就业女性生育权利的内容，包括产后女性加班的规定、女性不得从事的行业，以及带薪产假等生育相关的家庭福祉。第二是《男女雇佣平等法》（1988年实施、2007年改名为《男女雇佣平等与支持工作家庭平衡法》），此法主旨在激发父亲参与育儿和企业支持母亲兼顾工作与家庭。最后是关于儿童福利发展和权利保护的《婴幼儿保育法》（1991年实施、最新于2015年修改实施），这部法律针对保育设置、教职工的师资，以及保育费用承担等方面做出细致规定。这些法律为国家和雇佣单位共同分担家庭生育成本和妇女生育代价提供制度保障。
最后，韩国中央政府的部门设置为生育政策配套体系得以施行提供了行政保障。韩国保健福祉部和女性部是制定、监督管理并落实生育相关政策的主要政府机构。虽然两个部门在功能上有一定的重合性，但是保健福祉部因统合能力强和历史根基深，在保障韩国生育政策配套体系上更具重要作用。保健福祉部在其人口政策局下设立“儿童政策处”和“保育政策处”：前者负责《基本计划》的起草与落实，以及鼓励家庭生育相关事务；后者负责婴幼儿相关的保育政策、保育预算和保育工作。
2.韩国生育政策激励机制的具体内容
面对日益严峻的低生育率困境，韩国政府自2006年启动《基本计划》以来，密集出台百余项生育配套政策。以2018年7月5日最新公布的综合政策“工作育儿幸福家庭课题”为例，韩国政策将着眼细节，修改多项政策以强化国家对生育的支持，如：非婚生子的生育补贴、1岁以下的婴儿医疗费减免和新婚夫妇购买首套房减税等亚洲经济中文网. 韩国出台综合对策 打造育儿幸福国家[EB/OL]. [2018-07-10]. http：//korea.people.com.cn/n1/2018/0710/c407864-30137919.html。总结而言，韩国生育政策配套体系可以归纳为下以下几方面的主要内容。
第一，以降低家庭育儿成本为核心的经济激励机制。这一类政策主要分为直接提供资助和间接减少支出两个类型。前者针对养育子女的家庭施以普惠性或特惠性的现金支援，后者主要是兴建国立保育设施、补贴保育员工工资和开设父母培训项目。韩国政府多次调整普惠性经济支持力度，在具体实施上主要通过现金补贴和减免税收两种方式：①现金补贴形式多针对低收入家庭，補贴力度随孩子年龄增长而减弱。此外，为鼓励机构抚育模式，韩国政府对家庭抚育和机构抚育的补贴差距较大 以2018年韩国保育补贴标准为例，幼儿园全托幼儿家庭每月获补助分别为87.8万韩元（满0.5周岁）、62.6万韩元（满1.5周岁）、48.2万韩元（满2.5周岁）。但在家育儿0—10个月婴儿家庭每月仅可获得20万韩元补助，满1岁15万韩元，2—6岁10万韩元。。②韩国政府对子女数量不同的家庭征税力度不同，生孩子越多，可享受的税收优惠越大。另外，政府对育儿相关的教育费用和医疗费用等部分抵税退税。特惠性资助主要针对特殊困难家庭，如残疾儿童家庭、青少年单亲家庭，及多子女家庭等，以及为不孕不育家庭和难产家庭等提供医疗费用补贴、.关于针对低生育高龄社会的儿童补贴制度的研究（韩国保健社会研究院研究报告书2017）[EB/OL].[2018-08-12].https：//www.kihasa.re.kr/web/publication/research/view.do？menuId=44&tid=71&bid=12&division=001&keyField=writer&searchStat=2017&key=%EA%B3%A0%EC%A0%9C%EC%9D%B4&ano=2268。
第二，针对男女双方的孕产育历程的休假激励机制。一是女性生育前后的休假，即产假。韩国政府给予产妇的带薪产假为初育90天，多胞胎或者二胎以上的产假为120天。根据劳动法，用人单位在生育前后休假期间的前60天支付全额工资，后30天政府补贴每个月上限135万韩币。二是配偶的陪产假。韩国自2007年起尝试实行配偶陪产假，时间为3—5天，前三日是带薪休假。早期这一政策只针对大企业，从2013年起适用于所有用人单位，且将时长固定为5天。三是育儿假。在子女未满6周岁前，双职工夫妇可各自随时申请一年的育儿假（可分期使用），即对一个孩子父母可有两年休假权利。早期育儿假与收入无关，固定每月支付50万韩币。经多次调整，政策规定先休假的一方（多为女方）在100万韩元范围内最多可领取1年的标准工资，后休假的一方（多为男方）则可在250万韩元范围内最多领取三个月的标准工资。
第三，以协助家庭儿童照料为重点的托育激励机制。韩国政府以双职工家庭为对象，提供儿童照料服务，以减轻父母的养育负担。具体的政策内容历经多次修改完善：政策初期，该服务只针对低收入家庭且针对0—2岁的婴儿；如今扩大到全体家庭，并将接受服务的儿童年龄逐渐扩大。2018年韩国政府的儿童照料服务主要分为两种：一是对不满3岁的婴幼儿提供全日制服务；二是为12周岁以下儿童提供小时制服务。如表1所示，韩国政府针对不同收入的家庭设计了多类型多层次的托育政策 女性家庭部. 2018年儿童保育服务支援业务向导[EB/OL].[2018-08-12].www.mogef.go.kr（文档登录号：11-1383000-000229-10）。。
第四，以减少女性工作家庭冲突和就业中断为目标的就业激励机制。韩国一方面依据劳动法等保障已育女性就业权利，制裁企业开除已育女性的行为，另一方面重点尝试弹性工作制和生育再就业政策，以实现职场母亲的工作家庭平衡，并减少因生育造成的女性就业中断。在弹性工作方面，韩国政府规定子女年龄8岁以下的父母每天可以缩短1小时的工作时间，必要时每天仅需工作5个小时，最长可以持续2年，工资照常发放。此外，政府在工作时间、工作方法、工作服装和工作地点四个方面进行了详细规定，保障已育女性就业便利。在预防就业中断方面，韩国中央政府设置近200个支持女性生育再就业的“新就业中心”，地方政府也因地制宜运营区域性协助就业机构，如首尔和天安的“职场妈妈中心”，以及京畿道的“女性劳动者服务中心”和“健康家庭支援中心”，，.职业经历中断女性就业援助服务传达体系改编方向： 以预防职业中断为中心（韩国女性政策研究院）[EB/OL]. [2018-08-12].http：//scholar.dkyobobook.co.kr.libproxy.snu.ac.kr/searchDetail.laf？barcode=4010025844240。 第五，以母婴幼为主体的医疗保健激励机制。一是孕产医疗费全免。韩国在《国家发展蓝图2030健康投资战略》中规定，自2008年起将由政府负责孕妇从怀孕到分娩整个过程中所发生的医疗费用，以鼓励生育。二是婴幼儿医疗费部分减免。近日修改的“工作育儿幸福家庭课题”政策将实现1岁以下幼儿的医疗费在实际上全免：门诊费中个人承担费用将比现在减免66%，余下金额将从国家一次性发放给母亲的“国民幸福卡”中抵消。
三、韩国民众生育选择的政策需求
关于政策效果评估的既往研究多聚焦于政策内容、政策力度或政策执行等政策自身层面，忽视了民众需求是政策认可的起点、政策制定的前提和政策评估的基础。本研究尝试将政策供给与民众需求之间的激励相容程度作为分析切入点，因此在上一节概括介绍韩国生育政策激励机制之后，本小节依据一项大规模微观调查数据展现韩国民众在生育问题上的政策需求。具体我们以2014年韩国社会综合调查数据（KGSS）作为了解韩国民众生育状态及影响因素的基础资料，构建夫妻样本，选取共同居住的男女双方（包括已婚或同居）且正处于生育年龄的样本（1517人）进入统计分析，并设置二分类Logistic回归模型以探究韩国夫妻“是否生育”的影响因素。
研究的被解释变量是生育结果，即夫妻是否生育1个及以上的孩子；研究的解释变量为影响生育结果的因素，我们结合文献讨论与数据支持，将家庭社会经济特征、夫妻的婚育态度，以及国家责任等方面变量纳入模型 统计模型中还加入其他控制变量：夫妻年龄段、妻子的工作单位、丈夫的工作和教育的信息、家庭主观地位和以及关于婚姻的态度等。篇幅限制，表2中只将与鼓励生育政策最为相关的代表性变量列出，如需其他变量结果，可与作者联系。。如表2所示，除家庭收入设置为连续变量之外，我们将主要解释变量都设置为二分类变量。每一类别的变量与其参照组共同构成百分百的样本构成；并在表格第三列中给出该类变量对是否生育的影响结果。
首先看因变量生育结果的构成比例，受访者中未生育占32%，生育一个孩子的占35%，生育二个及以上的只占33%。韩国民众实际生育子女的情况与生育意愿具有较大差异，在理想生育数量上，人们期待拥有2个及以上孩子的比例高达94%。可见，韩国民众在生育意愿上较为饱满，然而生育结果却未能实现原本的預期。其次通过模型结果来讨论影响生育选择的主要原因，初步看有以下几个方面的因素可能导致了理想与现实的出入。
首先，对国家大局的整体信念显著影响民众生育结果，而非单纯增加福利的理念，或是期待国家更多承担照料儿童的责任。数据结果发现韩国育龄群众对国家行政充满信心的只有不到3%，这一变量对是否生育具有正向的显著作用，关于国家行政的信心将在p<0.05的概率水平上影响了他们的是否生育的结果。虽然有近四分之一的民众认为国家应该继续增加福利，以及约三分之一的受访者不再认为养育孩子是家庭责任，而是将儿童照料的主要责任人定位在政府身上，但是这两个变量都不会显著影响人们的生育行为。另外值得注意的是这两个变量的作用方向，儿童照料责任归为政府，以及主张国家追加福利的社会态度对生育结果具有负面作用。
其次，父亲负责赚钱养家，母亲负责持家育儿的传统家庭分工态度是鼓励人们生育孩子的重要影响因素。正处于生育年龄的韩国年轻人越来越多地主张性别平等，支持男主外女主内的传统分工模式的韩国年轻夫妻已经不到25%，支持男女共同赚钱的双薪制家庭分工的达到三分之二左右。然而“生育”这项传宗接代的选择仍受到东亚传统文化的影响，支持传统制家庭分工的夫妻更多选择生育孩子，而支持双薪制的家庭理念对生育结果却具有负面作用。
再次，在关于孩子的态度上，育儿经济压力是影响生育的主要因素。从表2中可以看出，当前韩国社会中近六成的家庭认为孩子是一种经济负担，并且会限制父母的就业。虽然这两种社会态度都会对人们生育行为造成负面作用，但是只有经济上的压力才会构成显著影响，就业上的限制对夫妻生育未能产生显著作用。
最后，家庭社会经济状况的影响作用上，一是家庭收入对生育选择具有显著的正面作用，家庭收入越高，选择生育的可能性也越大。二是妻子的受教育程度对生育选择具有非常显著的负面影响。数据显示有54%的韩国育龄期女性接受了高等教育。相比未接受高等教育的女性，接受过高等教育的女性选择生育的概率降低了84%（exp（-1.82）=0.16）。另外韩国政府大力推行女性可兼职就业，力推就业率和生育率的双丰收，然而数据分析发现工作形式是全职还是兼职都不会对生育结果造成显著影响。
四、 韩国生育政策激励不相容的原因分析
作为积极应对低生育和老龄化长期战略目标的制度保障，近年来韩国构建了兼具经济激励、休假激励、托育激励、就业激励和医保激励的生育配套政策体系，努力为民众提供多方位的生育养育服务。但政策供给与民众需求的层次不统一使韩国政府应对低生育危机的道路充满艰辛。当前韩国政府提供的补贴减税、产育假、托育服务、弹性工作与再就业，以及孕产婴幼医疗等基础性的生育配套服务只能满足较低层次的基本生存需求，未能解决韩国深层次的社会问题，如对国家大局缺乏信心、社会转型中传统家庭分工的维系等。接下来我们将回到政策讨论中来，遵循政策工具分析的一般过程，从政策根基、政策理念、政策设计、政策执行、政策力度和政策重点这几个方面解释政策供给与政策需求激励不相容的主要原因，详见图2。
一是在政策根基上呈现出一种“包办治理”的干预模式，在民众对国家大局缺乏信心的形势下势必影响生育政策的实施效果。韩国在鼓励生育上国家层面频繁修订配套政策，并未认识到鼓励生育是一个系统工程，不可能出现立竿见影的政策效用[22]。虽然20世纪60年代到90年代韩国在控制生育上取得了显著政策效果，但是鼓励生育与控制生育具有本质差异：控制生育顺应经济社会的发展趋势，且限制民众生育在政策执行上相对简单[23]。生育决策具有复杂性，政策的影响只是其中一个很小的组成部分，涉及育龄人群的内部差异也极大，加之社会思潮的不稳定性，要想维持生育率向高发展，一方面必须实行“简约即美”的顶层设计，另一方面更需要加强民众对国家与民族的信心。 二是在政策理念上过多借鉴OECD国家双薪制的政策立意，缺乏来自韩国本土和社会民意的政策自主。不可否认，北欧等国家经历了从传统制生育配套政策向双薪制生育配套政策的转型，成功实现了男女共同就业、共同育儿的事实平等，创造了国家在生育率与就业率上的双赢局面。韩国快速现代化实现了经济腾飞，但是在文化理念上并未全盘西化，通过韩国民众在家庭分工的意愿分析可知，韩国并未具备普遍推行双薪制生育配套政策的政策土壤，仍有相当比例的家庭支持男主外女主内的传统分工，并且也正是这部分持有传统思想的民众更可能生育。再具体从生育成本的主要承担者女性的视角来看，数据结果显示接受过高等教育的女性生育的概率远低于未接受高等教育的女性。依据是否接受过高等教育对全体女性做一个简单的二元划分——现代女性和传统女性，现代女性更追求自我与事业发展，传统女性偏重相夫教子的家庭观念。当前韩国政府着重构建的双薪制生育制度缺乏社会性别敏感性，对两种女性的生育选择都有不利之处。按照韩国主力推行机构育儿和促进女性育后工作家庭平衡的政策设计，一方面对具有强烈生育意愿的传统女性而言，由于当前政府不主张传统制家庭分工，对家庭育儿和不工作女性的福利补贴都更低，她们必须选择在生育后继续工作以维持家庭收入，无法实现只生养孩子不工作的理想模式，势必削弱她们的生育意愿；另一方面对于没有较强生育意愿的现代女性而言，国家愈是强调对育后女性的就业保护和就业照顾，愈是造成了事实上的两性就业不平等，在高昂的生育机会成本的压力下，这部分女性更可能选择不育，甚至不婚[24]。此外，北欧国家打造了高社会福利的整体氛围，与韩国政府仅仅针对生育家庭施行政策福利也有着根本差异。
三是在政策制定上缺乏民意基础，在生育需求和政策制定之间未实现关联分析、趋势预警和决策支持的大数据驱动决策模式。生育危机是当前韩国政府密切关注的社会问题，生育配套政策的修改与完善是每一届政策的重要任务。然而政策修订与民意需求之间缺乏实质关联性，未能形成公众民意影响政府决策的良性运行机制，，.低生育对策的效果评价（韩国保健社会研究院研究报告书2016）[EB/OL].[2018-08-12].https：//www.kihasa.re.kr/web/publication/research/view.do？menuId=44&tid=71&bid=12&division=001&keyField=writer&searchStat=2017&key=%EC%9D%B4%EC%83%81%ED%98%91&ano=2161。一方面缺乏在全国范围内的关于生育意愿、态度与行为的跟踪调查，以反映民众在生育选择与抚育难题上的现实意见。另一方面生育政策作为重要公共政策，其制定与完善的行政过程中公民参与尤显不足，这对韩国生育政策高效化、民主化与科学化的推进形成重大挑战。
四是在政策执行上暴露出启动偏晚，因涉及多个部门存在主体冲突与目标偏离的风险。首先韩国生育配套政策的变革明显滞后于人口发展规律。自1984年生育率降至更替水平，到1990年生育率继续下跌到1.57，韩国政府才开始讨论生育政策的转向，直至2005年生育率低至1.08，才开始实施真正意义上的鼓励生育政策。韩国政府对曾经的高生育率过于恐慌，从观望到行动足足犹豫了20余年，错过了提升生育率的最佳时机[25]。其次，韩国生育配套政策存在多头主体与执行冲突的执行风险。虽然韩国中央政府为应对人口结构难题，建立总统直属的低生育老龄社会委员会，并计划在委员会下新设“人口政策改善规划团”，但是在政策执行过程涉及保健福祉部、女性家庭部教育部和雇佣劳动部等多部门，极有可能出现政策之间的背道而驰。例如2015年韩国新所得税法结算方式变化，导致越生孩子缴税越多，这与国家鼓励生育方针相悖。
五是政策力度有待加强，以解决韩国深层次的生育危机。虽然韩国三次《基本计划》和诸多生育配套政策在保障婚育上提出了诸多支持性做法，但是总体上看（如表3所示），韩国政府在供给家庭的财政投入上不如法国、瑞典等其他OECD国家。当前韩国大力推行双薪制政策，但是并未创造良好的性别平等社会氛围。与丹麦和德国等相比，韩国两性收入和就业差距明显较大。此外，虽然韩国总统文在寅提出“工作育儿两不误的幸福韩国”的政策思路，但是韩国民众的主观幸福评价仍有较大进步空间。
六是在政策重点上缺乏战略定位，政策类目繁多，呈现碎片化格局。《基本计划》是韩国生育政策配套体系的宏观指南，然而《基本计划》的方向性不明和目标设定过高，导致十多年来三次《基本计划》都未能解决韩国生育难题，反而将生育配套政策的发展引向细枝末节的多次修正之中[26]。如配偶陪產假从3天到5天的修改，但政策只提供前3天的带薪休假；又如托育服务上，相关政策在架设摄像头、添加夜间服务和扩大政策人群等方面屡次更改，但至今未实现全面免费服务；再如对生育医疗费用的支持上，政策配套同样经历只针对早产儿、有先天疾病婴儿或针对不孕治疗等有限内容到逐渐扩大并细化的过程。必须坦言，细致入微的政策修订充分体现了韩国政府在保障生育上的积极姿态，但是缺乏重点的鼓励生育政策不仅起效太慢，也较难将政策效果落到实处。
五、 对中国生育配套体系构建的现实启示
当前我国处于建构生育政策配套体系的关键时期。近五年内从“单独二孩”到“全面两孩”；再到十九大报告强调“促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，加强人口发展战略研究”；直到2018年3月国务院机构改革中取消了“计划生育”的部门名称，新组建的国家卫生健康委员会其主要职责也删除了“为更好地坚持计划生育的基本国策”的说法；以及2018年8月国务院办公厅出台计划生育扶助保障相关的改革方案，这充分表明中国正在进行生育政策的重大调整，不仅在逐渐放开生育数量上的限制，更是在积极建设生育友好型社会。
中韩两国在生育变动过程中有着极为相似的历程，都在20世纪经历了较为严格且长期的生育控制阶段，加之两国共处东亚儒家文化圈，居民观念和生育态度较为趋同。如今韩国在鼓励生育的配套政策实施上已经积累了相对丰富的经验，也形成了较为完备的政策框架与内容做法[27]，为当前中国“促进生育政策与相关经济社会政策配套衔接”的政策设计提供了有益的参考。此外，韩国生育配套政策与民众生育需求之间的激励不相容原因也值得中国认真反思。 第一，在政策根基上始终保持民众对国家信心的原动力，生育不仅是“家事”，更是“国事”[28]。反观韩国三次《基本计划》在生育政策配套的内容和过程上都作出了相当详细的规定，且从生育问题的事后解决（帮助已育家庭解决现实困难）逐渐过渡到事前预防（减少不婚或不育的发生），然而政策并不如预期。根本原因在于近些年韩国经济衰退与政局不安交织，这些对国家大局的负面判断深刻影响着韩国民众在生育上的立场选择。十九大以来，中国步入全面建成小康社会的新时代，人民群众对国家发展充满信心。国家顶层设计谋划生育事业新举措，积极营造有利于生育的健康友好环境，逐渐消除高工作压力、高教育成本和高社会风险。在生育配套的具体做法上由地方因地制宜，构建“国家指导、地方自主、社会参与”的生育政策配套体系。
第二，在政策理念上立足群众需要，创新中国特色，做到政策心态平稳不极端，政策思路不拘泥于传统制或双薪制的二元对立。构建中国生育政策配套体系首先要保持良好的政策心态，认识到低生育率现象是长期积累下来的社会环境、经济体制、家庭形态、文化思想等互相影响下的产物，也是世界上许多国家共同面临的难题，匆忙上马的政策改革必然失败。顺应人口惯性的自然规律，既无须恐慌中国出现人口报复性增长的局面，也勿对低生育过度担忧，生硬设置恢复生育率的时间表。生育政策的改革不可能一蹴而就，必然经历一个不断走向成熟的过程。因此，在中国生育政策进行重大转向与调整的关键点上，应首先开展应对低生育率的国家战略研究课题，借鉴国际经验，把握中国现实，开创具有中国特色的生育配套政策体系。
第三，在政策制定上坚持以人民为中心的发展思想，将生育政策配套衔接相关经济社会政策，把生育工作嵌入于各项民生事业之中。韩国在过去十多年间为恢复出生率而努力，但仍未摆脱超低生育现象，比起政策本身缺乏民众互动与监督反馈等表面原因，更深层应归结于民生保障不到位而不愿意生育的社会压力.低生育高龄化政策的现状和评价[EB/OL].[2018-08-12].http：//kiss.kstudy.com.libproxy.snu.ac.kr/thesis/thesisview.asp？key=3540327。因此首先在中国生育配套政策体系的总体框架上不应只局限于与生养孩子的直接相关部分，更要重视对生育文化相关的间接社会环境。正如十九大报告所指，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，生育这项民生大计才有可能破题重建。其次可结合中国的实际情况充分借鉴韩国第三次基本计划中四个维度及其细化做法，在政策重点上把握几个主要方面：一是破解导致推迟或放弃结合的社会经济难题；二是国家承担更多有关孕产和母婴保健的责任；三是健全孩子的照料和教育的社会系统；四是完善工作与家庭的平衡政策。当前构建中国生育配套政策体系的重点在于儿童养育和保障母职两个方面。
第四，在政策执行上明确构建中国生育政策配套体系隶属基本国策，并以“组织保障、法律完善、服务精准”为政策配套提供强有力支撑。构建中国生育政策配套体系是一项全方位、大规模的长期行动计划，在生育政策与相关经济社会政策配套衔接过程中，必须以完善生育政策作为牵引，带动民生改革全局。在构建中国生育政策配套体系具体进程中，一是加强组织保障，建议国务院成立生育政策配套领导小组，以此机构加强生育政策与经济社会政策的统筹协调力度，主要是厘清中央各有关部门在生育政策配套的建设、管理、运行和监督等方面的职责职能，尽量避免部门间的职责重叠和各政策的冲突交叉。二是强化法律完善，生育配套政策涉及家庭福利、儿童权益、女性就业等多个方面，推动这些工作深入有序发展，必须在法规保障上作出相应的调整与安排。三是确保服务精准，探索中国特色生育配套服务模式，建立全国生育服务需求的数据平台，开创大数据驱动决策的生育配套信息化局面，充分考虑人群和地区的分层差异和多元需求，切实提高生育相关的服务能力和服务水平。
第五，在政策力度上因势而动，密切关注生育率变化形势，确定政府在构建生育配套政策体系上的主体地位。人口问题事关全局，有必要密切关注国家总和生育率变化趋势和育龄群众的生育意愿，尽快在不同经济发展水平和不同生育基础的地区开展力度各异的鼓励生育试点工作，谨慎布局，分类施策，扎实推进。明确政府的主体地位，而不是市场或企业等其他主体。政府有责任帮助每一个养育孩子的家庭解决后顾之忧。在平衡双职工生育与就业冲突问题上必须妥善处理好政府与企业的关系，在发展托育照料的育兒服务上处理好国家福利与市场作用的关系。
第六，在政策重点上以增进民生福祉的战略定位予以规划，具体手段上淡化直接经济补贴的做法，强化应对低生育率的公共措施和社会福利。从韩国十几年的托育照料的政策实践[29]来看，保育津贴的公平与效率问题备受争议 韩国保育政策引发诸多争论： 如生育补贴是一种针对低收入困难群众的托底救助，还是全民共享的普惠政策？是应该只提供给就业母亲，还是所有家庭都可以受惠？对机构托育和家庭养育是否应该有差别化对待？针对儿童的津贴补助与支持国办设施建设，哪种方式更有政策效果？等等。。普惠小额的补贴模式使得有限资源被高度分散，既无法集中应对公共性难题，也无法做到绝对公平，往往不能实现政策预期。应对低生育率的政策措施绝不仅停留在减免孕产费用、加大生育补贴力度或增设托育机构等层面上，构建生育政策配套体系应当以提高生命历程全阶段的幸福感和满意度为最终目标，实现人口与经济增长及社会发展之间的良性循环。
虽然从韩国经验来看鼓励生育具有相当的困难，且当前我国对鼓励生育的呼声较为热烈，但是始终不可忽视中国仍面临极大的人口、资源与环境的压力。中国是世界大国，号称“省可抵国” 如中国的江苏、浙江等省份面积与韩国相当，这些省份的人口数量却多于韩国人口总数。2017年江苏和浙江的人口数量分别为8029万和5657万，多于韩国的5142万。，若盲目鼓励生育，很可能对人口与经济社会、资源环境的协调发展造成难以估量的负面影响。因此在构建中国生育配套体系进程中，必须坚持以人民为中心，立足战略统筹，综合施策，促进人口长期均衡发展。 参考文献：
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[责任编辑 方 志 ]
关键词： 生育配套政策；鼓励生育；激励相容；韩国
中图分类号：C913.15 文献标识码：A 文章编号：1000-4149（2019）03-0048-14
DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2019.03.004
Abstract： China’ s fertility policy is undergoing a major transformation， and it is necessary to analyze and learn the ineffectual lessons from South Korea’ s policy associated with birth support. To cope with the increasingly difficult situation of low fertility rate， the government of South Korea has formulated incentive policies covering tax incentives， cash subsidies， maternity leave， child care， employment support and medical care. However， these encouraging fertility policies is far from reaching governmental garget. The reasons can be displayed as follow： On the one hand， in the fact that the fertility rate has the objective law which cannot be reversed after falling to a certain degree. On the other hand， there is a certain disconnection between the supply of supporting policies to encourage fertility and the policy demand of the public. The inspiration from the failed experience of encouraging birth in South Korea to China is that the only way to solve China’ s population dilemma would be the promotion of convergence between socioeconomic development and birth strategy； the combination between the policy supply and the policy demand. Meanwhile， it is necessary to build a family planning policy system centered on the people.
Keywords： the supporting system of fertility policies； encouraging fertility policy； incentive compatibility； South Korea
十九大報告强调“促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接”，标志着中国生育政策的调整转型进一步向深度化和体系化方向发展。2018年6月以来，辽宁、陕西、新疆石河子、湖北咸宁和安徽宣城等纷纷出台生育二孩的激励政策，内容大都涉及孕产服务、产假福利和学前教育等，部分地市甚至推出购房买车等方面的优惠或补贴。在地方层面鼓励二孩的实践工作之外，关于中国未来如何刺激生育的社会讨论更是层出不穷，成为当前新闻舆论的热点话题。与此同时，学术界也在密切关注着生育政策调整[1-2]与鼓励生育[3-4]这一研究主题。然而，出台生育鼓励政策就能解决当前中国人口出生率下滑问题吗？一些国家的政策实践过程给出了否定的回答，鼓励生育的政策激励与民众需求不匹配或不相容导致了政策失灵。中国在面临人口生育政策深度调整之际，要正视宏观政策与微观决策激励相容问题的存在，系统考察其他国家的经验教训，确保生育政策与个体选择之间形成协调相容的关系形态。
近邻韩国是生育政策与个人决策两者激励不相容的典型。韩国在人口问题上面临的挑战与中国极其相似，两国的总和生育率都在几十年时间内快速下降到人口更替水平之下（见图1），少子化与老龄化成为两国共同面对的严峻社会问题。为消除国家人口安全上的隐患，韩国政府借鉴OECD国家的做法，制定了一系列支持和鼓励生育的政策，但数据显示这些生育配套政策截至目前尚未能取得预期的成效[5]。中国当前正处于生育政策调整的窗口期，促进经济社会政策与生育政策配套衔接已经提上了议事日程。甚至在某种意义上，是否能够建构一套行之有效的生育政策配套体系已经成为中国人口政策调整成败的决定性因素。有鉴于此，从公共行政的激励相容理论（Incentive Compatibility Theory）出发，对韩国政策教训进行总结分析，对于下一阶段中国构建以人民为中心的生育政策配套体系有着重要的启示意义。 一、 问题的提出
生育政策的目标在于解决人口问题，促进人口发展，确保人口系统与经济社会环境的可持续运行[6]。西方发达国家对待生育政策的态度与人口再生产类型密切相关，干预生育的作用方向从限制人口增殖逐渐发展为鼓励人口增长，并尝试通过家庭政策、国际移民和税收改革等措施与生育政策配套实行[7-8]，以应对超低生育率的人口风险。在人口转变的百余年中，学术界对生育政策的探索积累了丰富的成果，对生育政策的发展阶段、作用途径与机制、改革方向与前景等问题都进行了较为系统的研究。国内生育政策的研究源于“世界第一”的人口国情，以及开展计划生育工作的现实需要[9]。继单独二孩、全面两孩之后，“生育政策与相关经济社会政策配套衔接”的适时提出，标志着我国进入了人口形势与社会经济协调发展的重大转折时期，也迎来了对人口发展战略，特别是对鼓励生育的政策环境、政策目标与政策措施[10-11]的再次关注和热议。
关于生育政策的过程、结果和效度的讨论是当前行政管理、公共政策、人口社会学共同关注的热点。一个新兴的视角是从激励相容理论对生育政策进行模型分析。激励相容理论最早由美国诺贝尔经济学奖获得者维客里（Vickrey）和米尔利斯（Mirrlees）提出，早期该理论主要考查经济现象中在信息不对称情况下委托代理之间的激励问题[12-13]。之后激励相容的概念与思路被逐渐扩展，涉及范围不仅包括“理性”的个人，还包括组织、集体、政策等社会单位。罗彻斯特大学国际经济研究中心的佩尔松（Persson）和斯文森（Svensson）两位教授将激励相容机制运用于分析财政投入与公共消费的博弈，回答为什么顽固的保守派会出现赤字[14]。此后大量公共政策研究以激励相容理论为研究视角考查某一类型的具体政策或政策工具的执行缺陷[15-16]。
生育政策与民众响应之间存在激励相容问题。生育政策的制定与发展总是嵌入于特定的人口发展形势之中，政策是否能实现预期目标除了受到人口规律的客观约束之外，还会受到更为现实且广泛的公众支持的影响。若政策激励的宏观机制和人们关注的微观需求相互吻合，将促进民众生育意愿的提升；如若政策内容与群体需要之间无法有效配合与相容，将可能长期遭遇低生育的人口危机。在本研究中的激励相容，具体指的是社会成员生育选择目标下的需求效用与生育政策目标保持一致的状态。这个定义就暗含了可能出现激励不相容的状态，即政策失效。從实践中看，处于生育政策激励相容状态之下的国家当属瑞典、芬兰和丹麦等北欧国家[17]。这些国家中社会性别意识平等，国家福利覆盖程度高，女性兼顾生育和就业的意愿强烈，这些双薪型生育政策的激励做法与生育友好的生态环境相辅相成，鼓励父亲参与、强有力的机构托育，以及相对丰足的育儿津贴等政策激励既保障了母亲的工作家庭平衡，又缓解了双职工家庭在经济和时间上的压力[18]。北欧国家的实践历程证明了生育政策的成功执行有赖于政策设计及执行方案所提供激励机制与公众需求之间的强相容。与之形成鲜明对比的是韩国。自2005年韩国政府颁布“低生育行动框架与人口政策”，全面启动《低生育与老龄化社会基本计划》（以下简称《基本计划》）以来，十余年间政府投入153万亿韩元，并出台生育鼓励措施达百余项[19]。然而韩国鼓励生育政策收效甚微，近年来全国生育率持续下降。韩国统计局数据显示，韩国2017年总和生育率由前一年的1.17降至1.05。2018年1至6月，韩国出生新生儿总数17.16万名，比2017年同期减少了1.65万名，跌幅为8.8% 数据来源：王露露.韩国生育率创新低[EB/OL]. [2018-09-05].http：//www.cankaoxiaoxi.com/world/20180905/2321230.shtml。若生育率持续下滑趋势得不到有效扭转，韩国将面临“人口断崖”的危机[20]。从激励相容视角出发，韩国鼓励生育政策成效不彰可能部分源于政策供给与民众需求的不相匹配。
本研究作为一项探索性研究，尝试在激励相容理论框架下，对韩国鼓励生育的政策供给与民众需求之间的契合程度问题进行系统分析，并在此基础上思考如何避免中国的鼓励生育政策步入类似误区。本研究的实践贡献在于，将韩国作为个案进行系统深入分析，可以为中国生育政策与经济社会政策配套衔接提供政策借鉴与启示。本研究的理论贡献主要体现在将激励相容理论引入对中国生育政策的分析中来，并将原先经济领域研究中代理人“做”或“不做”的二选一讨论转向政策效度的连续统分析。我们认为，鼓励生育政策改变了个体生育选择的制度因素，政策影响与生育选择之间不可能存在完全重合的激励相容，或完全相反的激励不相容。本文分析的是一种趋向状态，将“正相关”方向发展视为激励相容，若是“负相关”或“不相关”则认定为激励不相容。
二、韩国生育配套的政策激励
为应对不同时期的人口问题，韩国生育政策历经多次重大改革：从20世纪60年代为控制人口过快增长而实施避孕普及和计划生育宣传相关的政策；到70年代至90年代加大生育控制的二孩政策和独生子女政策，以及解决出生性别比失调的政策；再到21世纪前后至今以解决超低生育率困境为目标采取系列鼓励生育的政策[21]。2005年韩国政府颁布《低生育行动框架和人口政策》，自此韩国生育配套政策从温和中立到积极鼓励发生了历史性转折，并自2006年起连续出台三个应对低生育与老龄化社会的五年计划[22]。接下来我们将从制度设计和具体措施两个维度重点分析韩国促进生育相关的配套政策激励。
1.韩国生育政策激励机制的制度设计
首先，《基本计划》作为韩国宏观生育政策的总纲要，全面展现了国家在生育政策配套体系上的整体思路.第三次低生育高龄社会基本计划（2016—2000）[EB/OL].[2018-08-12].http：//kiss.kstudy.com.libproxy.snu.ac.kr/thesis/thesisview.asp？key=3443758。第一层面的宏观目标在于积极迎接低生育率和老龄化社会，奠定良好的经济社会结构基础，促进国家可持续发展。第二层面的操作目标分为三个阶段：第一阶段（2006—2010年）的目标是布局鼓励生育的政策框架，营造有利于生育的社会舆论和社会环境；第二阶段（2011—2015年）的目标在于丰富政策内容，实现生育率逐渐提升；第三阶段（2016—2020年）的政策目标是建设幸福社会，将生育率恢复到OECD国家平均水平。 其次，法律设计为生育政策配套体系奠定制度支撑。在韩国与生育相关的法律主要有三个：第一是《劳动基准法》（1953年实施、最新于2018年修改实施），该法从第五章第70到75条集中规定了关于就业女性生育权利的内容，包括产后女性加班的规定、女性不得从事的行业，以及带薪产假等生育相关的家庭福祉。第二是《男女雇佣平等法》（1988年实施、2007年改名为《男女雇佣平等与支持工作家庭平衡法》），此法主旨在激发父亲参与育儿和企业支持母亲兼顾工作与家庭。最后是关于儿童福利发展和权利保护的《婴幼儿保育法》（1991年实施、最新于2015年修改实施），这部法律针对保育设置、教职工的师资，以及保育费用承担等方面做出细致规定。这些法律为国家和雇佣单位共同分担家庭生育成本和妇女生育代价提供制度保障。
最后，韩国中央政府的部门设置为生育政策配套体系得以施行提供了行政保障。韩国保健福祉部和女性部是制定、监督管理并落实生育相关政策的主要政府机构。虽然两个部门在功能上有一定的重合性，但是保健福祉部因统合能力强和历史根基深，在保障韩国生育政策配套体系上更具重要作用。保健福祉部在其人口政策局下设立“儿童政策处”和“保育政策处”：前者负责《基本计划》的起草与落实，以及鼓励家庭生育相关事务；后者负责婴幼儿相关的保育政策、保育预算和保育工作。
2.韩国生育政策激励机制的具体内容
面对日益严峻的低生育率困境，韩国政府自2006年启动《基本计划》以来，密集出台百余项生育配套政策。以2018年7月5日最新公布的综合政策“工作育儿幸福家庭课题”为例，韩国政策将着眼细节，修改多项政策以强化国家对生育的支持，如：非婚生子的生育补贴、1岁以下的婴儿医疗费减免和新婚夫妇购买首套房减税等亚洲经济中文网. 韩国出台综合对策 打造育儿幸福国家[EB/OL]. [2018-07-10]. http：//korea.people.com.cn/n1/2018/0710/c407864-30137919.html。总结而言，韩国生育政策配套体系可以归纳为下以下几方面的主要内容。
第一，以降低家庭育儿成本为核心的经济激励机制。这一类政策主要分为直接提供资助和间接减少支出两个类型。前者针对养育子女的家庭施以普惠性或特惠性的现金支援，后者主要是兴建国立保育设施、补贴保育员工工资和开设父母培训项目。韩国政府多次调整普惠性经济支持力度，在具体实施上主要通过现金补贴和减免税收两种方式：①现金补贴形式多针对低收入家庭，補贴力度随孩子年龄增长而减弱。此外，为鼓励机构抚育模式，韩国政府对家庭抚育和机构抚育的补贴差距较大 以2018年韩国保育补贴标准为例，幼儿园全托幼儿家庭每月获补助分别为87.8万韩元（满0.5周岁）、62.6万韩元（满1.5周岁）、48.2万韩元（满2.5周岁）。但在家育儿0—10个月婴儿家庭每月仅可获得20万韩元补助，满1岁15万韩元，2—6岁10万韩元。。②韩国政府对子女数量不同的家庭征税力度不同，生孩子越多，可享受的税收优惠越大。另外，政府对育儿相关的教育费用和医疗费用等部分抵税退税。特惠性资助主要针对特殊困难家庭，如残疾儿童家庭、青少年单亲家庭，及多子女家庭等，以及为不孕不育家庭和难产家庭等提供医疗费用补贴、.关于针对低生育高龄社会的儿童补贴制度的研究（韩国保健社会研究院研究报告书2017）[EB/OL].[2018-08-12].https：//www.kihasa.re.kr/web/publication/research/view.do？menuId=44&tid=71&bid=12&division=001&keyField=writer&searchStat=2017&key=%EA%B3%A0%EC%A0%9C%EC%9D%B4&ano=2268。
第二，针对男女双方的孕产育历程的休假激励机制。一是女性生育前后的休假，即产假。韩国政府给予产妇的带薪产假为初育90天，多胞胎或者二胎以上的产假为120天。根据劳动法，用人单位在生育前后休假期间的前60天支付全额工资，后30天政府补贴每个月上限135万韩币。二是配偶的陪产假。韩国自2007年起尝试实行配偶陪产假，时间为3—5天，前三日是带薪休假。早期这一政策只针对大企业，从2013年起适用于所有用人单位，且将时长固定为5天。三是育儿假。在子女未满6周岁前，双职工夫妇可各自随时申请一年的育儿假（可分期使用），即对一个孩子父母可有两年休假权利。早期育儿假与收入无关，固定每月支付50万韩币。经多次调整，政策规定先休假的一方（多为女方）在100万韩元范围内最多可领取1年的标准工资，后休假的一方（多为男方）则可在250万韩元范围内最多领取三个月的标准工资。
第三，以协助家庭儿童照料为重点的托育激励机制。韩国政府以双职工家庭为对象，提供儿童照料服务，以减轻父母的养育负担。具体的政策内容历经多次修改完善：政策初期，该服务只针对低收入家庭且针对0—2岁的婴儿；如今扩大到全体家庭，并将接受服务的儿童年龄逐渐扩大。2018年韩国政府的儿童照料服务主要分为两种：一是对不满3岁的婴幼儿提供全日制服务；二是为12周岁以下儿童提供小时制服务。如表1所示，韩国政府针对不同收入的家庭设计了多类型多层次的托育政策 女性家庭部. 2018年儿童保育服务支援业务向导[EB/OL].[2018-08-12].www.mogef.go.kr（文档登录号：11-1383000-000229-10）。。
第四，以减少女性工作家庭冲突和就业中断为目标的就业激励机制。韩国一方面依据劳动法等保障已育女性就业权利，制裁企业开除已育女性的行为，另一方面重点尝试弹性工作制和生育再就业政策，以实现职场母亲的工作家庭平衡，并减少因生育造成的女性就业中断。在弹性工作方面，韩国政府规定子女年龄8岁以下的父母每天可以缩短1小时的工作时间，必要时每天仅需工作5个小时，最长可以持续2年，工资照常发放。此外，政府在工作时间、工作方法、工作服装和工作地点四个方面进行了详细规定，保障已育女性就业便利。在预防就业中断方面，韩国中央政府设置近200个支持女性生育再就业的“新就业中心”，地方政府也因地制宜运营区域性协助就业机构，如首尔和天安的“职场妈妈中心”，以及京畿道的“女性劳动者服务中心”和“健康家庭支援中心”，，.职业经历中断女性就业援助服务传达体系改编方向： 以预防职业中断为中心（韩国女性政策研究院）[EB/OL]. [2018-08-12].http：//scholar.dkyobobook.co.kr.libproxy.snu.ac.kr/searchDetail.laf？barcode=4010025844240。 第五，以母婴幼为主体的医疗保健激励机制。一是孕产医疗费全免。韩国在《国家发展蓝图2030健康投资战略》中规定，自2008年起将由政府负责孕妇从怀孕到分娩整个过程中所发生的医疗费用，以鼓励生育。二是婴幼儿医疗费部分减免。近日修改的“工作育儿幸福家庭课题”政策将实现1岁以下幼儿的医疗费在实际上全免：门诊费中个人承担费用将比现在减免66%，余下金额将从国家一次性发放给母亲的“国民幸福卡”中抵消。
三、韩国民众生育选择的政策需求
关于政策效果评估的既往研究多聚焦于政策内容、政策力度或政策执行等政策自身层面，忽视了民众需求是政策认可的起点、政策制定的前提和政策评估的基础。本研究尝试将政策供给与民众需求之间的激励相容程度作为分析切入点，因此在上一节概括介绍韩国生育政策激励机制之后，本小节依据一项大规模微观调查数据展现韩国民众在生育问题上的政策需求。具体我们以2014年韩国社会综合调查数据（KGSS）作为了解韩国民众生育状态及影响因素的基础资料，构建夫妻样本，选取共同居住的男女双方（包括已婚或同居）且正处于生育年龄的样本（1517人）进入统计分析，并设置二分类Logistic回归模型以探究韩国夫妻“是否生育”的影响因素。
研究的被解释变量是生育结果，即夫妻是否生育1个及以上的孩子；研究的解释变量为影响生育结果的因素，我们结合文献讨论与数据支持，将家庭社会经济特征、夫妻的婚育态度，以及国家责任等方面变量纳入模型 统计模型中还加入其他控制变量：夫妻年龄段、妻子的工作单位、丈夫的工作和教育的信息、家庭主观地位和以及关于婚姻的态度等。篇幅限制，表2中只将与鼓励生育政策最为相关的代表性变量列出，如需其他变量结果，可与作者联系。。如表2所示，除家庭收入设置为连续变量之外，我们将主要解释变量都设置为二分类变量。每一类别的变量与其参照组共同构成百分百的样本构成；并在表格第三列中给出该类变量对是否生育的影响结果。
首先看因变量生育结果的构成比例，受访者中未生育占32%，生育一个孩子的占35%，生育二个及以上的只占33%。韩国民众实际生育子女的情况与生育意愿具有较大差异，在理想生育数量上，人们期待拥有2个及以上孩子的比例高达94%。可见，韩国民众在生育意愿上较为饱满，然而生育结果却未能实现原本的預期。其次通过模型结果来讨论影响生育选择的主要原因，初步看有以下几个方面的因素可能导致了理想与现实的出入。
首先，对国家大局的整体信念显著影响民众生育结果，而非单纯增加福利的理念，或是期待国家更多承担照料儿童的责任。数据结果发现韩国育龄群众对国家行政充满信心的只有不到3%，这一变量对是否生育具有正向的显著作用，关于国家行政的信心将在p<0.05的概率水平上影响了他们的是否生育的结果。虽然有近四分之一的民众认为国家应该继续增加福利，以及约三分之一的受访者不再认为养育孩子是家庭责任，而是将儿童照料的主要责任人定位在政府身上，但是这两个变量都不会显著影响人们的生育行为。另外值得注意的是这两个变量的作用方向，儿童照料责任归为政府，以及主张国家追加福利的社会态度对生育结果具有负面作用。
其次，父亲负责赚钱养家，母亲负责持家育儿的传统家庭分工态度是鼓励人们生育孩子的重要影响因素。正处于生育年龄的韩国年轻人越来越多地主张性别平等，支持男主外女主内的传统分工模式的韩国年轻夫妻已经不到25%，支持男女共同赚钱的双薪制家庭分工的达到三分之二左右。然而“生育”这项传宗接代的选择仍受到东亚传统文化的影响，支持传统制家庭分工的夫妻更多选择生育孩子，而支持双薪制的家庭理念对生育结果却具有负面作用。
再次，在关于孩子的态度上，育儿经济压力是影响生育的主要因素。从表2中可以看出，当前韩国社会中近六成的家庭认为孩子是一种经济负担，并且会限制父母的就业。虽然这两种社会态度都会对人们生育行为造成负面作用，但是只有经济上的压力才会构成显著影响，就业上的限制对夫妻生育未能产生显著作用。
最后，家庭社会经济状况的影响作用上，一是家庭收入对生育选择具有显著的正面作用，家庭收入越高，选择生育的可能性也越大。二是妻子的受教育程度对生育选择具有非常显著的负面影响。数据显示有54%的韩国育龄期女性接受了高等教育。相比未接受高等教育的女性，接受过高等教育的女性选择生育的概率降低了84%（exp（-1.82）=0.16）。另外韩国政府大力推行女性可兼职就业，力推就业率和生育率的双丰收，然而数据分析发现工作形式是全职还是兼职都不会对生育结果造成显著影响。
四、 韩国生育政策激励不相容的原因分析
作为积极应对低生育和老龄化长期战略目标的制度保障，近年来韩国构建了兼具经济激励、休假激励、托育激励、就业激励和医保激励的生育配套政策体系，努力为民众提供多方位的生育养育服务。但政策供给与民众需求的层次不统一使韩国政府应对低生育危机的道路充满艰辛。当前韩国政府提供的补贴减税、产育假、托育服务、弹性工作与再就业，以及孕产婴幼医疗等基础性的生育配套服务只能满足较低层次的基本生存需求，未能解决韩国深层次的社会问题，如对国家大局缺乏信心、社会转型中传统家庭分工的维系等。接下来我们将回到政策讨论中来，遵循政策工具分析的一般过程，从政策根基、政策理念、政策设计、政策执行、政策力度和政策重点这几个方面解释政策供给与政策需求激励不相容的主要原因，详见图2。
一是在政策根基上呈现出一种“包办治理”的干预模式，在民众对国家大局缺乏信心的形势下势必影响生育政策的实施效果。韩国在鼓励生育上国家层面频繁修订配套政策，并未认识到鼓励生育是一个系统工程，不可能出现立竿见影的政策效用[22]。虽然20世纪60年代到90年代韩国在控制生育上取得了显著政策效果，但是鼓励生育与控制生育具有本质差异：控制生育顺应经济社会的发展趋势，且限制民众生育在政策执行上相对简单[23]。生育决策具有复杂性，政策的影响只是其中一个很小的组成部分，涉及育龄人群的内部差异也极大，加之社会思潮的不稳定性，要想维持生育率向高发展，一方面必须实行“简约即美”的顶层设计，另一方面更需要加强民众对国家与民族的信心。 二是在政策理念上过多借鉴OECD国家双薪制的政策立意，缺乏来自韩国本土和社会民意的政策自主。不可否认，北欧等国家经历了从传统制生育配套政策向双薪制生育配套政策的转型，成功实现了男女共同就业、共同育儿的事实平等，创造了国家在生育率与就业率上的双赢局面。韩国快速现代化实现了经济腾飞，但是在文化理念上并未全盘西化，通过韩国民众在家庭分工的意愿分析可知，韩国并未具备普遍推行双薪制生育配套政策的政策土壤，仍有相当比例的家庭支持男主外女主内的传统分工，并且也正是这部分持有传统思想的民众更可能生育。再具体从生育成本的主要承担者女性的视角来看，数据结果显示接受过高等教育的女性生育的概率远低于未接受高等教育的女性。依据是否接受过高等教育对全体女性做一个简单的二元划分——现代女性和传统女性，现代女性更追求自我与事业发展，传统女性偏重相夫教子的家庭观念。当前韩国政府着重构建的双薪制生育制度缺乏社会性别敏感性，对两种女性的生育选择都有不利之处。按照韩国主力推行机构育儿和促进女性育后工作家庭平衡的政策设计，一方面对具有强烈生育意愿的传统女性而言，由于当前政府不主张传统制家庭分工，对家庭育儿和不工作女性的福利补贴都更低，她们必须选择在生育后继续工作以维持家庭收入，无法实现只生养孩子不工作的理想模式，势必削弱她们的生育意愿；另一方面对于没有较强生育意愿的现代女性而言，国家愈是强调对育后女性的就业保护和就业照顾，愈是造成了事实上的两性就业不平等，在高昂的生育机会成本的压力下，这部分女性更可能选择不育，甚至不婚[24]。此外，北欧国家打造了高社会福利的整体氛围，与韩国政府仅仅针对生育家庭施行政策福利也有着根本差异。
三是在政策制定上缺乏民意基础，在生育需求和政策制定之间未实现关联分析、趋势预警和决策支持的大数据驱动决策模式。生育危机是当前韩国政府密切关注的社会问题，生育配套政策的修改与完善是每一届政策的重要任务。然而政策修订与民意需求之间缺乏实质关联性，未能形成公众民意影响政府决策的良性运行机制，，.低生育对策的效果评价（韩国保健社会研究院研究报告书2016）[EB/OL].[2018-08-12].https：//www.kihasa.re.kr/web/publication/research/view.do？menuId=44&tid=71&bid=12&division=001&keyField=writer&searchStat=2017&key=%EC%9D%B4%EC%83%81%ED%98%91&ano=2161。一方面缺乏在全国范围内的关于生育意愿、态度与行为的跟踪调查，以反映民众在生育选择与抚育难题上的现实意见。另一方面生育政策作为重要公共政策，其制定与完善的行政过程中公民参与尤显不足，这对韩国生育政策高效化、民主化与科学化的推进形成重大挑战。
四是在政策执行上暴露出启动偏晚，因涉及多个部门存在主体冲突与目标偏离的风险。首先韩国生育配套政策的变革明显滞后于人口发展规律。自1984年生育率降至更替水平，到1990年生育率继续下跌到1.57，韩国政府才开始讨论生育政策的转向，直至2005年生育率低至1.08，才开始实施真正意义上的鼓励生育政策。韩国政府对曾经的高生育率过于恐慌，从观望到行动足足犹豫了20余年，错过了提升生育率的最佳时机[25]。其次，韩国生育配套政策存在多头主体与执行冲突的执行风险。虽然韩国中央政府为应对人口结构难题，建立总统直属的低生育老龄社会委员会，并计划在委员会下新设“人口政策改善规划团”，但是在政策执行过程涉及保健福祉部、女性家庭部教育部和雇佣劳动部等多部门，极有可能出现政策之间的背道而驰。例如2015年韩国新所得税法结算方式变化，导致越生孩子缴税越多，这与国家鼓励生育方针相悖。
五是政策力度有待加强，以解决韩国深层次的生育危机。虽然韩国三次《基本计划》和诸多生育配套政策在保障婚育上提出了诸多支持性做法，但是总体上看（如表3所示），韩国政府在供给家庭的财政投入上不如法国、瑞典等其他OECD国家。当前韩国大力推行双薪制政策，但是并未创造良好的性别平等社会氛围。与丹麦和德国等相比，韩国两性收入和就业差距明显较大。此外，虽然韩国总统文在寅提出“工作育儿两不误的幸福韩国”的政策思路，但是韩国民众的主观幸福评价仍有较大进步空间。
六是在政策重点上缺乏战略定位，政策类目繁多，呈现碎片化格局。《基本计划》是韩国生育政策配套体系的宏观指南，然而《基本计划》的方向性不明和目标设定过高，导致十多年来三次《基本计划》都未能解决韩国生育难题，反而将生育配套政策的发展引向细枝末节的多次修正之中[26]。如配偶陪產假从3天到5天的修改，但政策只提供前3天的带薪休假；又如托育服务上，相关政策在架设摄像头、添加夜间服务和扩大政策人群等方面屡次更改，但至今未实现全面免费服务；再如对生育医疗费用的支持上，政策配套同样经历只针对早产儿、有先天疾病婴儿或针对不孕治疗等有限内容到逐渐扩大并细化的过程。必须坦言，细致入微的政策修订充分体现了韩国政府在保障生育上的积极姿态，但是缺乏重点的鼓励生育政策不仅起效太慢，也较难将政策效果落到实处。
五、 对中国生育配套体系构建的现实启示
当前我国处于建构生育政策配套体系的关键时期。近五年内从“单独二孩”到“全面两孩”；再到十九大报告强调“促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，加强人口发展战略研究”；直到2018年3月国务院机构改革中取消了“计划生育”的部门名称，新组建的国家卫生健康委员会其主要职责也删除了“为更好地坚持计划生育的基本国策”的说法；以及2018年8月国务院办公厅出台计划生育扶助保障相关的改革方案，这充分表明中国正在进行生育政策的重大调整，不仅在逐渐放开生育数量上的限制，更是在积极建设生育友好型社会。
中韩两国在生育变动过程中有着极为相似的历程，都在20世纪经历了较为严格且长期的生育控制阶段，加之两国共处东亚儒家文化圈，居民观念和生育态度较为趋同。如今韩国在鼓励生育的配套政策实施上已经积累了相对丰富的经验，也形成了较为完备的政策框架与内容做法[27]，为当前中国“促进生育政策与相关经济社会政策配套衔接”的政策设计提供了有益的参考。此外，韩国生育配套政策与民众生育需求之间的激励不相容原因也值得中国认真反思。 第一，在政策根基上始终保持民众对国家信心的原动力，生育不仅是“家事”，更是“国事”[28]。反观韩国三次《基本计划》在生育政策配套的内容和过程上都作出了相当详细的规定，且从生育问题的事后解决（帮助已育家庭解决现实困难）逐渐过渡到事前预防（减少不婚或不育的发生），然而政策并不如预期。根本原因在于近些年韩国经济衰退与政局不安交织，这些对国家大局的负面判断深刻影响着韩国民众在生育上的立场选择。十九大以来，中国步入全面建成小康社会的新时代，人民群众对国家发展充满信心。国家顶层设计谋划生育事业新举措，积极营造有利于生育的健康友好环境，逐渐消除高工作压力、高教育成本和高社会风险。在生育配套的具体做法上由地方因地制宜，构建“国家指导、地方自主、社会参与”的生育政策配套体系。
第二，在政策理念上立足群众需要，创新中国特色，做到政策心态平稳不极端，政策思路不拘泥于传统制或双薪制的二元对立。构建中国生育政策配套体系首先要保持良好的政策心态，认识到低生育率现象是长期积累下来的社会环境、经济体制、家庭形态、文化思想等互相影响下的产物，也是世界上许多国家共同面临的难题，匆忙上马的政策改革必然失败。顺应人口惯性的自然规律，既无须恐慌中国出现人口报复性增长的局面，也勿对低生育过度担忧，生硬设置恢复生育率的时间表。生育政策的改革不可能一蹴而就，必然经历一个不断走向成熟的过程。因此，在中国生育政策进行重大转向与调整的关键点上，应首先开展应对低生育率的国家战略研究课题，借鉴国际经验，把握中国现实，开创具有中国特色的生育配套政策体系。
第三，在政策制定上坚持以人民为中心的发展思想，将生育政策配套衔接相关经济社会政策，把生育工作嵌入于各项民生事业之中。韩国在过去十多年间为恢复出生率而努力，但仍未摆脱超低生育现象，比起政策本身缺乏民众互动与监督反馈等表面原因，更深层应归结于民生保障不到位而不愿意生育的社会压力.低生育高龄化政策的现状和评价[EB/OL].[2018-08-12].http：//kiss.kstudy.com.libproxy.snu.ac.kr/thesis/thesisview.asp？key=3540327。因此首先在中国生育配套政策体系的总体框架上不应只局限于与生养孩子的直接相关部分，更要重视对生育文化相关的间接社会环境。正如十九大报告所指，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，生育这项民生大计才有可能破题重建。其次可结合中国的实际情况充分借鉴韩国第三次基本计划中四个维度及其细化做法，在政策重点上把握几个主要方面：一是破解导致推迟或放弃结合的社会经济难题；二是国家承担更多有关孕产和母婴保健的责任；三是健全孩子的照料和教育的社会系统；四是完善工作与家庭的平衡政策。当前构建中国生育配套政策体系的重点在于儿童养育和保障母职两个方面。
第四，在政策执行上明确构建中国生育政策配套体系隶属基本国策，并以“组织保障、法律完善、服务精准”为政策配套提供强有力支撑。构建中国生育政策配套体系是一项全方位、大规模的长期行动计划，在生育政策与相关经济社会政策配套衔接过程中，必须以完善生育政策作为牵引，带动民生改革全局。在构建中国生育政策配套体系具体进程中，一是加强组织保障，建议国务院成立生育政策配套领导小组，以此机构加强生育政策与经济社会政策的统筹协调力度，主要是厘清中央各有关部门在生育政策配套的建设、管理、运行和监督等方面的职责职能，尽量避免部门间的职责重叠和各政策的冲突交叉。二是强化法律完善，生育配套政策涉及家庭福利、儿童权益、女性就业等多个方面，推动这些工作深入有序发展，必须在法规保障上作出相应的调整与安排。三是确保服务精准，探索中国特色生育配套服务模式，建立全国生育服务需求的数据平台，开创大数据驱动决策的生育配套信息化局面，充分考虑人群和地区的分层差异和多元需求，切实提高生育相关的服务能力和服务水平。
第五，在政策力度上因势而动，密切关注生育率变化形势，确定政府在构建生育配套政策体系上的主体地位。人口问题事关全局，有必要密切关注国家总和生育率变化趋势和育龄群众的生育意愿，尽快在不同经济发展水平和不同生育基础的地区开展力度各异的鼓励生育试点工作，谨慎布局，分类施策，扎实推进。明确政府的主体地位，而不是市场或企业等其他主体。政府有责任帮助每一个养育孩子的家庭解决后顾之忧。在平衡双职工生育与就业冲突问题上必须妥善处理好政府与企业的关系，在发展托育照料的育兒服务上处理好国家福利与市场作用的关系。
第六，在政策重点上以增进民生福祉的战略定位予以规划，具体手段上淡化直接经济补贴的做法，强化应对低生育率的公共措施和社会福利。从韩国十几年的托育照料的政策实践[29]来看，保育津贴的公平与效率问题备受争议 韩国保育政策引发诸多争论： 如生育补贴是一种针对低收入困难群众的托底救助，还是全民共享的普惠政策？是应该只提供给就业母亲，还是所有家庭都可以受惠？对机构托育和家庭养育是否应该有差别化对待？针对儿童的津贴补助与支持国办设施建设，哪种方式更有政策效果？等等。。普惠小额的补贴模式使得有限资源被高度分散，既无法集中应对公共性难题，也无法做到绝对公平，往往不能实现政策预期。应对低生育率的政策措施绝不仅停留在减免孕产费用、加大生育补贴力度或增设托育机构等层面上，构建生育政策配套体系应当以提高生命历程全阶段的幸福感和满意度为最终目标，实现人口与经济增长及社会发展之间的良性循环。
虽然从韩国经验来看鼓励生育具有相当的困难，且当前我国对鼓励生育的呼声较为热烈，但是始终不可忽视中国仍面临极大的人口、资源与环境的压力。中国是世界大国，号称“省可抵国” 如中国的江苏、浙江等省份面积与韩国相当，这些省份的人口数量却多于韩国人口总数。2017年江苏和浙江的人口数量分别为8029万和5657万，多于韩国的5142万。，若盲目鼓励生育，很可能对人口与经济社会、资源环境的协调发展造成难以估量的负面影响。因此在构建中国生育配套体系进程中，必须坚持以人民为中心，立足战略统筹，综合施策，促进人口长期均衡发展。 参考文献：
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