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摘 要 维护教职工的合法权益是高校工会的基本职责。工会组织法律地位不独立、法律抗辩权受到限制、集体合同制度、教职工代表大会制度以及人事争议救济制度不健全是导致目前高校工会职权虚化的主要法律原因。有必要改革工会组织体制、加快集体合同立法、健全教代会制度及完善人事争议救济制度，为高校工会维权职能的有效实现提供制度保障。
关键词 高校工会 法律地位 维权机制
基金项目：本文为湖南商学院工会理论课题《法律视角下高校工会维权机制建设研究》的阶段性成果。
作者简介：胡艳香，湖南商学院法学院副教授。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）06-171-03
《工会法》第6条明确规定，维护职工合法权益是工会的基本职责。对高校工会而言，有效维护教职工的正当权益，切实保障其主人翁地位，引导和帮助广大教职工投身教育事业以实现“科教兴国”战略，在高等教育深化改革的关键时期更具重要意义。遗憾的是，传统体制下的高校工会尽管在多年的工作实践中建立了一系列维权机制，但面对高等教育的快速发展和高校内部改革的不断深入，其优势和作用未能得到充分发挥，甚至存在严重的职能缺位现象。作为教职工合法利益的代表者和维护者，高校工会如何抓住教职工权益内涵发展的新动向和新特点，创新有效的维权机制以充分实现其维权职责，成为高校工会维权的新课题。基于此，本文针对新时期高校工会维权过程中出现的诸多困境，从法律层面深入分析主要成因，进而提出创新高校工会维权机制的对策。
一、高校工会维权的现实困境
（一）高校工会行政化倾向严重
高校工会是在高校党委和上级教育工会领导下依法成立的教职工群众组织，维护教职工权益或代表教职工利益是高校工会的本质所在，也是高校工会存在和发展的根本。但目前来看，高校工会行政化趋向严重，其维权的本质职能难以显现。首先，高校工会的组织结构呈现科层化。在多数高校，工会下设不同层级的部门，如办公室、文体工作部、女工部等，整个高校工会成为一个等级森严的科层体系。组织结构的科层化，助长了高校工会的官僚主义风气并降低了工作效率。其次，高校工会的组织人员趋于官员化。在许多高校，工会干部与高校其他干部一样纳入高校行政系统。而且，很多工会干部把自己当作官员与普通教职工相区别，形成一种官与民的等级关系。再次，高校工会的日常工作机关化。工会实际上成为高校的一个行政部门，其活动在相当程度上受到高校党委和行政的控制和制约，多数情况下按照行政领导人的意志办事，而不能根据教职工的意愿独立自主的开展各项工作。高校工会的行政化，使高校工会干部容易脱离职工群众，产生干群隔阂；使工会组织不能有效维护职工合法权益，加剧劳资矛盾。
（二）教代会职权虚化现象突出
自1979年在部分高校试点开始，高校教代会制度逐渐成为教职工参与学校民主管理和民主监督的一项基本组织形式，也是实现和维护广大教职工合法权益的基本制度。鉴于此，作为教代会的专门工作机构和党联系教师群众的重要桥梁，高校工会应当组织教职工通过教代会参加学校的民主管理和监督、维护自己的合法权益并为学校的建设和发展献计献策。遗憾的是，实践中许多高校的教代会基本上跟着学校行政的指挥棒行动。尤其是随着高校各项改革的深入，与教职工利益密切相关的教学和科研活动、干部人事制度改革方案、教职工的聘任和职称评定以及发展资源分配等事项远未进入教代会的讨论与决策范围，教代会的职能行使基本流于形式。
（三）维权范围狭窄及维权途径缺乏针对性
高校劳动关系的法律性质决定着高校教职工权益的内容和范围。长期以来，高校劳动具有关系稳定性、依赖性和复杂性等特点，但随着高校管理体制和办学机制改革的推进，高校的劳动关系由过去的行政化向市场化转变，其调节方式也逐渐趋向契约化和规范化。在新时期，高校工会维权机制应适用劳动关系的重大变化，在维护学校整体利益的同时，更好得维护广大教职工的经济、政治、文化和社会权益。然而，从目前来看，高校工会对新时期教职工的正当权益缺乏全面认识，仍将维权职能停留在局部的、具体的物质利益和精神文化利益上，忽视了教职工参与学校中长期发展战略方针制定的民主权利，以及教学科研平台发展、绩效工资改革、奖金福利分配等长远利益和根本利益。在维权途径上，绝大多数高校工会停留在事后诉求维权上，面对教职工合法权益受到侵害，高校工会只能予以反映、建议、寄予同情，维权效果不明显。
二、高校工会维权困境产生的法律原因
高校工会维权之所以存在如此多的问题，直接根源于我国社会转型的历史背景。但从法律制度层面看，高校工会的法律地位不独立、法律抗辩权不完整、教职工代表大会制度和人事争议救济制度不完善，是导致其维权职能虚化的主要原因。
（一）高校工会的法律地位不独立
《工会法》第2条明确规定：“工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织。”同时，该法第14条规定：“基层工会组织具备民法通则规定的法人条件的，依法取得社会团体法人资格。”如果工会组织符合《民法通则》第37条规定的条件，即“依法成立；有必要的财产或者经费；有自己的名称、组织机构和场所；能够独立承担民事责任”，那么在法律上就具有法人资格，依法独立享有民事权利和承担民事义务。在维护好自身权利的同时，作为职工最高利益代言人，其主要职责就是为职工维权。在实体权利方面，工会不仅拥有建议权、协助权，而且具有参与权和决策权。然而，高校工会的设置方式使其法律地位独立性不强，基本成为高校党委和行政的附庸，严重阻碍了工会维权职能的有效行使。具体而言，一方面，由于工会主要按单位建会，高校工会的人财物基本不能独立：工会领导由学校任免，工会干部的职务调整、工资晋升、福利津贴、退休离职等都掌握在学校党委和行政领导手中，而且工会的办公场所及所需资金也受制于学校。另一方面，由于《高等教育法》明确高校实行的是党委领导下的校长负责制，工会维权的大量常规性工作针对的就是高校行政管理部门及党委作出的忽视或损害教职工合法权益的决定或行为。试想，既然工会组织的人财物只有依靠高校党委和行政才能得到充分保障，而这些本是工会行使权利和承担义务的基础；那么直指学校党委和行政的工会维权就存在极大风险。在工会干部职业保障权缺乏、“钱袋子”控制在学校领导的现实背景下，工会干部习惯于根据领导和上级的布置而不是根据教职工的意愿开展工作，工会工作机关化、行政化倾向严重，工会组织在教职工维权过程中很难真正发挥作用。 （二）高校工会的法律抗辩权受到限制
根据《工会法》和《民法通则》，工会在理论上是独立的民事主体，除具有独立的实体权利外，还必须享有独立的诉权。很难想象当诉权被剥夺或限制时，民事主体的实体权利能够得以正常行使。但在现有法律规定下，高校工会组织的法律抗辩权受到了严重限制。具体而言，一方面，法律赋予高校工会组织的诉权不完整。尽管《工会法》规定高校工会在程序上享有集体合同主体诉权、职工行使诉讼权时给予帮助的辅助权以及行政复议权，但这些诉权对于高校工会组织未免过于单薄，与其应享有的权利不对称。以第21条为例，虽然法律明确在职工申请劳动争议仲裁或者向人民法院提起诉讼时工会应当给予支持和帮助，但从法律人格上讲，这并非高校工会组织独立享有的一项权利，而仅仅是一种援助权，充其量相当于一种强制性的代理权。根据第22条，在高校违反劳动法律、法规而侵犯教职工劳动权益情形，工会应当代表职工与单位交涉，要求单位采取措施予以改正；单位拒不改正的，工会可以请求当地人民政府依法作出处理。但是，当职工的权益受到侵害而其在一定时间内无力主张时，法律并未赋予工会代位权而可以径行起诉。更为重要的是，工会的诉权局限于职工劳动权益被侵犯的情形，对于民主权利、精神文化权益、社会权益受到单位侵害时，法律没有明确规定高校工会的相应的法律抗辩权。另一方面，高校工会的诉权因配套制度缺失而难以实现。目前，我国工会法与劳动法关系不清晰、工会起诉适用的程序法存在问题、集体合同至今没有立法，这些都严重影响高校工会诉讼权利的实现。具体而言，我国工会法涉及的参政议政、民主监督等问题超出了劳动法范畴；工会法对诉讼权利适用何种诉讼法没有具体规定，《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》也未涉及工会诉讼权问题；集体合同立法的缺失导致许多问题无法理清，如集体合同与劳动纪律的关系等。
（三）高校工会维权的法律制度不健全
从现有相关法律看，高校工会维权机制据以建立的基本法律制度诸如集体协商制度、集体合同制度、教职工代表大会制度以及人事争议救济制度等都不甚健全，导致其维权执行力软弱、效率低下。首先，集体协商和集体合同制度缺乏具体可操作性。虽然《工会法》第6条规定工会通过平等协商和集体合同制度，协调劳动关系，维护企业职工劳动权益。但《劳动合同法》第6条关于工会应当与用人单位建立集体协商机制的规定，充其量只是一个价值不大的形式条款；该法第五章第51条、第52条规定高校工会代表职工可以与学校订立集体合同，但“可以”的表述在法律执行中不具有强制性。尤其是具体到高校，实践中签订的多为单个劳动合同或人事合同，几乎没有代表全体教职工的集体合同存在。试想，皮之不存毛将焉附？其次，高校教代会的法律性质和职能定位相矛盾。《学校教职工代表大会规定》第5条规定教代会的性质是“教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式”。第7条详细列举了教职工代表大会的八项基本职权：“（1）听取学校章程草案的制定和修订情况报告，提出修改意见和建议；（2）听取学校发展规划、教职工队伍建设、教育教学改革、校园建设以及其他重大改革和重大问题解决方案的报告，提出意见和建议；（3）听取学校年度工作、财务工作、工会工作报告以及其他专项工作报告，提出意见和建议；（4）讨论通过学校提出的与教职工利益直接相关的福利、校内分配实施方案以及相应的教职工聘任、考核、奖惩办法；（5）审议学校上一届（次）教职工代表大会提案的办理情况报告；（6）按照有关工作规定和安排评议学校领导干部；（7）通过多种方式对学校工作提出意见和建议，监督学校章程、规章制度和决策的落实，提出整改意见和建议；（8）讨论法律法规规章规定的以及学校与学校工会商定的其他事项。”在现代大学制度建设视野下，教职工代表大会应该是学校的权力机构。虽然上述规定没有明确这一法律地位，但将其作为一种参政议政和民主监督的“基本形式”，发挥教职工参与学校事务和民主监督的主渠道作用。而第7条中多次出现“提出意见和建议”却仅有一个“讨论通过”的措辞则意味着我国高校并未将教代会作为职工参与学校的管理体系，仅仅将教代会定位在发扬民主、听取意见的一种途径。高校教代会性质和职能的矛盾性规定必然导致其功能无法充分显现。再次，高校人事争议救济制度存在严重不足。依据《劳动合同法》，基于劳动关系产生的劳动纠纷，高校教职工可以通过校内调解、劳动仲裁和民事诉讼等途径加以解决。但涉及年度考核、职务任免、职称评审等权益的纠纷解决，目前只有人事政策、部门规章和规范性文件作参考，没有具体的法律依据。而且，在处理上述争议时，除了申诉之外并未赋予当事人其他的救济手段，这无疑将影响高校工会维权职能的充分发挥。
三、创新高校工会维权机制的法律对策
（一）明确高校工会独立的法律地位
针对高校工会法律地位模糊不清的现状，我们应当在理性分析工会与学校之间现实关系的基础上寻找赋予高校工会独立地位的应然进路。为避免过多地受制于学校党委以解除高校工会独立维权的后顾之忧，必须进一步完善工会组织体制：将现行的双重领导改为直属上级工会单头领导；工会主席、副主席人选经职工代表大会民主选举后，由上级工会任命；当选的工会主席、副主席对全体工会会员负责，接受会员监督；其工资、津贴及福利待遇由上级工会从学校日常经费中支付；任期届满后由上级工会调派或安排工作；其他工作人员由工会委员会负责聘任。工会在与学校的行政关系上处于独立对等的地位。
（二）扫除高校工会行使诉权的法律障碍
针对高校工会诉权实现过程中存在的配套法律缺失问题，我国应尽快立法或出台司法解释，明确工会法与劳动法之间的关系；对涉及劳动争议、人事争议而《劳动法》和《工会法》又没有具体规定的问题，明确在何种情形下适用民法和民事诉讼法，何种情形下适用行政法和行政诉讼法，以解决维权案件中高校工会的诉讼权问题。如此既可避免法律适用不当和无法可依的问题，也有利于学校、教职工和工会三方协商机制的有效运行。另外，针对《工会法》第21条出台司法解释：工会组织有承担仲裁和诉讼费用的义务；否则，职工有权针对工会组织的不作为提起民事诉讼。这样便可以解决高校工会组织出于节省开支而拒绝为教职工诉讼的问题，从工会组织内部解除其诉讼权利实现的障碍。最后，应当尽快制定集体合同法，明确集体合同在什么范围内签、如何签以及不签订集体合同相关人员应当承担的法律责任。这样一来，高校工会代表教职工就工资待遇、工作时间和工作职责的要求，以及学校聘用、晋升、解聘教师的正当程序，劳动安全、社会福利、进修提高等与学校管理层平等协商，通过集体合同协调劳动关系、维护教职工合法权益便具有实际意义。 （三）完善高校教职工代表大会制度
针对高校教职工代表大会制度效率低下、民主管理式微的状况，尽快通过立法赋予教职工代表大会实质权限，明确其高校内部权力机构的法律地位，强化其参政议政、民主管理和民主监督的职能，凡涉及学校重大事项和教职工根本利益的制度都必须提交教代会讨论、审议、通过。另外，鉴于教职工代表大会制度不是某一单项的制度安排，而是一个制度体系。其有效运作不仅依赖于国家法律法规的支持，而且依赖于高校内部细化的运作规范。因此，需要高校教职工代表大会的组织机构积极承担教代会的建章立制工作，通过良好的内部制度来规范教代会，细化教代会各环节运作规范，落实好教代会的各项职权，如建立和完善会议组织制度、巡视检查制度、质询与通报制度、提案工作制度、管理问责制度、民主评议领导干部制度等；明确教代会审议内容，将事关教职工根本利益的、事关学校改革与发展的重大事项纳入到教代会中，建立教代会主题遴选与议题商定制度。只有这样，高校工会通过教职工代表大会制衡高校行政权力、实现维权职能才不至于沦为空谈。
（四）健全高校人事争议救济制度
针对高校人事争议救济制度严重不足的现状，国家立法机关应认真梳理现行关于人事争议处理的规范性和非规范性法律文件，在《人事争议处理规定》、《劳动人事争议仲裁组织规则》以及《劳动人事争议仲裁办案规则》等基础上，修订实体法和程序法依据，提升人事争议处理法律制度的效力层级，消除相关法律之间的冲突，确保法律规范条理清晰内容明确，提高具体人事争议法律救济制度的可操作性。对高校工会而言，应当依据《工会法》和相关法律规定建立人事争议调解委员会，加大工会协调人事争议的力度，不断完善人事争议协调的手段；在校内调解不成的情况下，由高校工会出面向上级工会或仲裁部门提出请求以维护教职工合法权益不受侵犯；在教职工无力主张其合法权益时，工会依据修订的人事争议实体法和程序法代替教职工径行起诉。同时，高校工会要发挥监督职能，对校内劳动法规、人事制度执行情况进行经常性和全方位的监督，及时纠正侵犯教职工权益的现象和问题，切实维护教职工的合法权益。
参考文献：
[1]陈晓宁.高校劳动关系转型与工会维权模式.创新南京审计学院学报.2010（4）.
[2]欧阳庆芳，何伟纲.法律视角下高校工会维权的困境与突破.工会论坛.2010（5）.
[3]阎武从.《工会法》看高校工会依法维权的途径.科教导刊.2010（7）.
关键词 高校工会 法律地位 维权机制
基金项目：本文为湖南商学院工会理论课题《法律视角下高校工会维权机制建设研究》的阶段性成果。
作者简介：胡艳香，湖南商学院法学院副教授。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）06-171-03
《工会法》第6条明确规定，维护职工合法权益是工会的基本职责。对高校工会而言，有效维护教职工的正当权益，切实保障其主人翁地位，引导和帮助广大教职工投身教育事业以实现“科教兴国”战略，在高等教育深化改革的关键时期更具重要意义。遗憾的是，传统体制下的高校工会尽管在多年的工作实践中建立了一系列维权机制，但面对高等教育的快速发展和高校内部改革的不断深入，其优势和作用未能得到充分发挥，甚至存在严重的职能缺位现象。作为教职工合法利益的代表者和维护者，高校工会如何抓住教职工权益内涵发展的新动向和新特点，创新有效的维权机制以充分实现其维权职责，成为高校工会维权的新课题。基于此，本文针对新时期高校工会维权过程中出现的诸多困境，从法律层面深入分析主要成因，进而提出创新高校工会维权机制的对策。
一、高校工会维权的现实困境
（一）高校工会行政化倾向严重
高校工会是在高校党委和上级教育工会领导下依法成立的教职工群众组织，维护教职工权益或代表教职工利益是高校工会的本质所在，也是高校工会存在和发展的根本。但目前来看，高校工会行政化趋向严重，其维权的本质职能难以显现。首先，高校工会的组织结构呈现科层化。在多数高校，工会下设不同层级的部门，如办公室、文体工作部、女工部等，整个高校工会成为一个等级森严的科层体系。组织结构的科层化，助长了高校工会的官僚主义风气并降低了工作效率。其次，高校工会的组织人员趋于官员化。在许多高校，工会干部与高校其他干部一样纳入高校行政系统。而且，很多工会干部把自己当作官员与普通教职工相区别，形成一种官与民的等级关系。再次，高校工会的日常工作机关化。工会实际上成为高校的一个行政部门，其活动在相当程度上受到高校党委和行政的控制和制约，多数情况下按照行政领导人的意志办事，而不能根据教职工的意愿独立自主的开展各项工作。高校工会的行政化，使高校工会干部容易脱离职工群众，产生干群隔阂；使工会组织不能有效维护职工合法权益，加剧劳资矛盾。
（二）教代会职权虚化现象突出
自1979年在部分高校试点开始，高校教代会制度逐渐成为教职工参与学校民主管理和民主监督的一项基本组织形式，也是实现和维护广大教职工合法权益的基本制度。鉴于此，作为教代会的专门工作机构和党联系教师群众的重要桥梁，高校工会应当组织教职工通过教代会参加学校的民主管理和监督、维护自己的合法权益并为学校的建设和发展献计献策。遗憾的是，实践中许多高校的教代会基本上跟着学校行政的指挥棒行动。尤其是随着高校各项改革的深入，与教职工利益密切相关的教学和科研活动、干部人事制度改革方案、教职工的聘任和职称评定以及发展资源分配等事项远未进入教代会的讨论与决策范围，教代会的职能行使基本流于形式。
（三）维权范围狭窄及维权途径缺乏针对性
高校劳动关系的法律性质决定着高校教职工权益的内容和范围。长期以来，高校劳动具有关系稳定性、依赖性和复杂性等特点，但随着高校管理体制和办学机制改革的推进，高校的劳动关系由过去的行政化向市场化转变，其调节方式也逐渐趋向契约化和规范化。在新时期，高校工会维权机制应适用劳动关系的重大变化，在维护学校整体利益的同时，更好得维护广大教职工的经济、政治、文化和社会权益。然而，从目前来看，高校工会对新时期教职工的正当权益缺乏全面认识，仍将维权职能停留在局部的、具体的物质利益和精神文化利益上，忽视了教职工参与学校中长期发展战略方针制定的民主权利，以及教学科研平台发展、绩效工资改革、奖金福利分配等长远利益和根本利益。在维权途径上，绝大多数高校工会停留在事后诉求维权上，面对教职工合法权益受到侵害，高校工会只能予以反映、建议、寄予同情，维权效果不明显。
二、高校工会维权困境产生的法律原因
高校工会维权之所以存在如此多的问题，直接根源于我国社会转型的历史背景。但从法律制度层面看，高校工会的法律地位不独立、法律抗辩权不完整、教职工代表大会制度和人事争议救济制度不完善，是导致其维权职能虚化的主要原因。
（一）高校工会的法律地位不独立
《工会法》第2条明确规定：“工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织。”同时，该法第14条规定：“基层工会组织具备民法通则规定的法人条件的，依法取得社会团体法人资格。”如果工会组织符合《民法通则》第37条规定的条件，即“依法成立；有必要的财产或者经费；有自己的名称、组织机构和场所；能够独立承担民事责任”，那么在法律上就具有法人资格，依法独立享有民事权利和承担民事义务。在维护好自身权利的同时，作为职工最高利益代言人，其主要职责就是为职工维权。在实体权利方面，工会不仅拥有建议权、协助权，而且具有参与权和决策权。然而，高校工会的设置方式使其法律地位独立性不强，基本成为高校党委和行政的附庸，严重阻碍了工会维权职能的有效行使。具体而言，一方面，由于工会主要按单位建会，高校工会的人财物基本不能独立：工会领导由学校任免，工会干部的职务调整、工资晋升、福利津贴、退休离职等都掌握在学校党委和行政领导手中，而且工会的办公场所及所需资金也受制于学校。另一方面，由于《高等教育法》明确高校实行的是党委领导下的校长负责制，工会维权的大量常规性工作针对的就是高校行政管理部门及党委作出的忽视或损害教职工合法权益的决定或行为。试想，既然工会组织的人财物只有依靠高校党委和行政才能得到充分保障，而这些本是工会行使权利和承担义务的基础；那么直指学校党委和行政的工会维权就存在极大风险。在工会干部职业保障权缺乏、“钱袋子”控制在学校领导的现实背景下，工会干部习惯于根据领导和上级的布置而不是根据教职工的意愿开展工作，工会工作机关化、行政化倾向严重，工会组织在教职工维权过程中很难真正发挥作用。 （二）高校工会的法律抗辩权受到限制
根据《工会法》和《民法通则》，工会在理论上是独立的民事主体，除具有独立的实体权利外，还必须享有独立的诉权。很难想象当诉权被剥夺或限制时，民事主体的实体权利能够得以正常行使。但在现有法律规定下，高校工会组织的法律抗辩权受到了严重限制。具体而言，一方面，法律赋予高校工会组织的诉权不完整。尽管《工会法》规定高校工会在程序上享有集体合同主体诉权、职工行使诉讼权时给予帮助的辅助权以及行政复议权，但这些诉权对于高校工会组织未免过于单薄，与其应享有的权利不对称。以第21条为例，虽然法律明确在职工申请劳动争议仲裁或者向人民法院提起诉讼时工会应当给予支持和帮助，但从法律人格上讲，这并非高校工会组织独立享有的一项权利，而仅仅是一种援助权，充其量相当于一种强制性的代理权。根据第22条，在高校违反劳动法律、法规而侵犯教职工劳动权益情形，工会应当代表职工与单位交涉，要求单位采取措施予以改正；单位拒不改正的，工会可以请求当地人民政府依法作出处理。但是，当职工的权益受到侵害而其在一定时间内无力主张时，法律并未赋予工会代位权而可以径行起诉。更为重要的是，工会的诉权局限于职工劳动权益被侵犯的情形，对于民主权利、精神文化权益、社会权益受到单位侵害时，法律没有明确规定高校工会的相应的法律抗辩权。另一方面，高校工会的诉权因配套制度缺失而难以实现。目前，我国工会法与劳动法关系不清晰、工会起诉适用的程序法存在问题、集体合同至今没有立法，这些都严重影响高校工会诉讼权利的实现。具体而言，我国工会法涉及的参政议政、民主监督等问题超出了劳动法范畴；工会法对诉讼权利适用何种诉讼法没有具体规定，《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》也未涉及工会诉讼权问题；集体合同立法的缺失导致许多问题无法理清，如集体合同与劳动纪律的关系等。
（三）高校工会维权的法律制度不健全
从现有相关法律看，高校工会维权机制据以建立的基本法律制度诸如集体协商制度、集体合同制度、教职工代表大会制度以及人事争议救济制度等都不甚健全，导致其维权执行力软弱、效率低下。首先，集体协商和集体合同制度缺乏具体可操作性。虽然《工会法》第6条规定工会通过平等协商和集体合同制度，协调劳动关系，维护企业职工劳动权益。但《劳动合同法》第6条关于工会应当与用人单位建立集体协商机制的规定，充其量只是一个价值不大的形式条款；该法第五章第51条、第52条规定高校工会代表职工可以与学校订立集体合同，但“可以”的表述在法律执行中不具有强制性。尤其是具体到高校，实践中签订的多为单个劳动合同或人事合同，几乎没有代表全体教职工的集体合同存在。试想，皮之不存毛将焉附？其次，高校教代会的法律性质和职能定位相矛盾。《学校教职工代表大会规定》第5条规定教代会的性质是“教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式”。第7条详细列举了教职工代表大会的八项基本职权：“（1）听取学校章程草案的制定和修订情况报告，提出修改意见和建议；（2）听取学校发展规划、教职工队伍建设、教育教学改革、校园建设以及其他重大改革和重大问题解决方案的报告，提出意见和建议；（3）听取学校年度工作、财务工作、工会工作报告以及其他专项工作报告，提出意见和建议；（4）讨论通过学校提出的与教职工利益直接相关的福利、校内分配实施方案以及相应的教职工聘任、考核、奖惩办法；（5）审议学校上一届（次）教职工代表大会提案的办理情况报告；（6）按照有关工作规定和安排评议学校领导干部；（7）通过多种方式对学校工作提出意见和建议，监督学校章程、规章制度和决策的落实，提出整改意见和建议；（8）讨论法律法规规章规定的以及学校与学校工会商定的其他事项。”在现代大学制度建设视野下，教职工代表大会应该是学校的权力机构。虽然上述规定没有明确这一法律地位，但将其作为一种参政议政和民主监督的“基本形式”，发挥教职工参与学校事务和民主监督的主渠道作用。而第7条中多次出现“提出意见和建议”却仅有一个“讨论通过”的措辞则意味着我国高校并未将教代会作为职工参与学校的管理体系，仅仅将教代会定位在发扬民主、听取意见的一种途径。高校教代会性质和职能的矛盾性规定必然导致其功能无法充分显现。再次，高校人事争议救济制度存在严重不足。依据《劳动合同法》，基于劳动关系产生的劳动纠纷，高校教职工可以通过校内调解、劳动仲裁和民事诉讼等途径加以解决。但涉及年度考核、职务任免、职称评审等权益的纠纷解决，目前只有人事政策、部门规章和规范性文件作参考，没有具体的法律依据。而且，在处理上述争议时，除了申诉之外并未赋予当事人其他的救济手段，这无疑将影响高校工会维权职能的充分发挥。
三、创新高校工会维权机制的法律对策
（一）明确高校工会独立的法律地位
针对高校工会法律地位模糊不清的现状，我们应当在理性分析工会与学校之间现实关系的基础上寻找赋予高校工会独立地位的应然进路。为避免过多地受制于学校党委以解除高校工会独立维权的后顾之忧，必须进一步完善工会组织体制：将现行的双重领导改为直属上级工会单头领导；工会主席、副主席人选经职工代表大会民主选举后，由上级工会任命；当选的工会主席、副主席对全体工会会员负责，接受会员监督；其工资、津贴及福利待遇由上级工会从学校日常经费中支付；任期届满后由上级工会调派或安排工作；其他工作人员由工会委员会负责聘任。工会在与学校的行政关系上处于独立对等的地位。
（二）扫除高校工会行使诉权的法律障碍
针对高校工会诉权实现过程中存在的配套法律缺失问题，我国应尽快立法或出台司法解释，明确工会法与劳动法之间的关系；对涉及劳动争议、人事争议而《劳动法》和《工会法》又没有具体规定的问题，明确在何种情形下适用民法和民事诉讼法，何种情形下适用行政法和行政诉讼法，以解决维权案件中高校工会的诉讼权问题。如此既可避免法律适用不当和无法可依的问题，也有利于学校、教职工和工会三方协商机制的有效运行。另外，针对《工会法》第21条出台司法解释：工会组织有承担仲裁和诉讼费用的义务；否则，职工有权针对工会组织的不作为提起民事诉讼。这样便可以解决高校工会组织出于节省开支而拒绝为教职工诉讼的问题，从工会组织内部解除其诉讼权利实现的障碍。最后，应当尽快制定集体合同法，明确集体合同在什么范围内签、如何签以及不签订集体合同相关人员应当承担的法律责任。这样一来，高校工会代表教职工就工资待遇、工作时间和工作职责的要求，以及学校聘用、晋升、解聘教师的正当程序，劳动安全、社会福利、进修提高等与学校管理层平等协商，通过集体合同协调劳动关系、维护教职工合法权益便具有实际意义。 （三）完善高校教职工代表大会制度
针对高校教职工代表大会制度效率低下、民主管理式微的状况，尽快通过立法赋予教职工代表大会实质权限，明确其高校内部权力机构的法律地位，强化其参政议政、民主管理和民主监督的职能，凡涉及学校重大事项和教职工根本利益的制度都必须提交教代会讨论、审议、通过。另外，鉴于教职工代表大会制度不是某一单项的制度安排，而是一个制度体系。其有效运作不仅依赖于国家法律法规的支持，而且依赖于高校内部细化的运作规范。因此，需要高校教职工代表大会的组织机构积极承担教代会的建章立制工作，通过良好的内部制度来规范教代会，细化教代会各环节运作规范，落实好教代会的各项职权，如建立和完善会议组织制度、巡视检查制度、质询与通报制度、提案工作制度、管理问责制度、民主评议领导干部制度等；明确教代会审议内容，将事关教职工根本利益的、事关学校改革与发展的重大事项纳入到教代会中，建立教代会主题遴选与议题商定制度。只有这样，高校工会通过教职工代表大会制衡高校行政权力、实现维权职能才不至于沦为空谈。
（四）健全高校人事争议救济制度
针对高校人事争议救济制度严重不足的现状，国家立法机关应认真梳理现行关于人事争议处理的规范性和非规范性法律文件，在《人事争议处理规定》、《劳动人事争议仲裁组织规则》以及《劳动人事争议仲裁办案规则》等基础上，修订实体法和程序法依据，提升人事争议处理法律制度的效力层级，消除相关法律之间的冲突，确保法律规范条理清晰内容明确，提高具体人事争议法律救济制度的可操作性。对高校工会而言，应当依据《工会法》和相关法律规定建立人事争议调解委员会，加大工会协调人事争议的力度，不断完善人事争议协调的手段；在校内调解不成的情况下，由高校工会出面向上级工会或仲裁部门提出请求以维护教职工合法权益不受侵犯；在教职工无力主张其合法权益时，工会依据修订的人事争议实体法和程序法代替教职工径行起诉。同时，高校工会要发挥监督职能，对校内劳动法规、人事制度执行情况进行经常性和全方位的监督，及时纠正侵犯教职工权益的现象和问题，切实维护教职工的合法权益。
参考文献：
[1]陈晓宁.高校劳动关系转型与工会维权模式.创新南京审计学院学报.2010（4）.
[2]欧阳庆芳，何伟纲.法律视角下高校工会维权的困境与突破.工会论坛.2010（5）.
[3]阎武从.《工会法》看高校工会依法维权的途径.科教导刊.2010（7）.