论文部分内容阅读
摘要：行政复议调解是我国多元纠纷解决机制中的一种新的方法和手段。但是，由于认识上的差异和经验上的不足，《实施条例》关于复议调解的范围、程序等的规定还不尽完善。从现有的法律规范看，我国行政复议调解制度也还存在一定的缺陷。本文通过归纳分析域外ADR尤其是调解在行政程序领域实践经验，以及分析我国现行行政复议调解制度的缺陷，进而提出了对完善我国行政复议调解制度的思考。
关键词：行政复议； 调解； 多元化； 纠纷解决机制
本文为广西民族大学2012年研究生教育创新计划项目，项目编号：gxun-chx2012014项目名称：论行政复议中的调解机制。
一、行政复议调解制度概述
（一）我国行政复议调解制度的发展
在我国，对于行政复议调解制度的确立，经历了一个漫长的过程。调解，作为解决纠纷的一种方式，在公法域内，我国立法一直对行政复议制度纳入调解持否定态度。1990年国务院颁布《行政复议条例》第八条明确规定：“复议机关审理复议案件，不适用调解。”同时，也对行政复议不适用调解的原则作了基本规定。随着社会的发展，行政相对人与行政机关之间的纠纷与日俱增，传统的纠纷解决机制已经不能完全解决行政复议争议案件。因此，1999年颁布的《行政复议法》中没有将“复议机关审理复议案件，不适用调解”列入其中，以适应社会的发展，时代的需求。但是，对于行政复议案件是否适用和解与调解都没有做出明确的规定。
2007年颁布的《行政复议法实施条例》第50条明确规定了行政复议案件可以适用和解与调解。同时规定了行政复议调解的适用范围、调解协议的效力、调解书的生效时间等内容。这一规定为行政复议调解作为多元纠纷解决机制中的一种有效手段提供了更为切实的制度性条件。在行政复议程序中建立调解制度，是《条例》“思想性优越”的集中体现。
（二）行政复议调解的概念及特征
对于行政复议调解的相关概念，《条例》以及法律法规并没有对其进行明确规定，学界对其概念的界定并不统一。笔者认为，行政复议调解是指在在行政复议程序过程中，行政复议机关的主持下，以法律、法规、规章以及有关社会公德为依据，在查明案件事实的基础上，促使双方当事人遵循自愿合法的原则对行政纠纷达成合意的活动。
行政复议调解的特征主要表现为，它是一种纠纷解决方式，即是解决行政争议的一种，通过调解的方式促使双方当事人达成合意，以实现行政复议的目的；行政复议调解的主体具有特定性，行政复议申请人和被申请人必须遵循自愿平等的原则达成合意，且调解过程中以行政复议机关中立主持，查明案件事实，其他任何机关、组织、个人都不得干预调解；调解过程为灵活性与强制性相统一，调解是否开始、是否达成相关协议以及调解形式均由双方当事人来灵活决定，但是调解协议经双方当事人同意签字并经行政复议机关审查后具有法律效力，由此双方当事人的行为均受到协议内容制约。
二、行政复议调解制度的局限性
（一）行政复议调解适用范围过于狭窄
作为行政纠纷解决方式之一的行政复议调解在立法中并没有一套严谨的规范性制度，其操作的依据仅仅出现在《条例》第50条。因此，关于行政复议调解的范围当然也没有明确具体的规定，该条关于行政复议调解的范围的规定是“......自由裁量所作出的具体行政行为不服而申请的行政复议和行政赔偿及行政补偿纠纷两大类”。从宏观上来看，可以把行政复议调解的范围直接概括为“对于行政机关依据法律、法规规定的自由裁量所作出的具体行政行为不服而申请的行政复议”一点就行，因为对于行政赔偿和行政补偿案件，行政机关基本上都具有一定的自由裁量权，所以，该条关于行政复议调解的范围的规定其实质上就只有一大类，而且也并不是所有行政机关行使自由裁量的行政行为都能够进行复议调解，因为行政机关的自由裁量行为既要合法也要合理，只有合法不合理的的自由裁量行为才有行政复议调解的可能性。因此，该条关于行政复议调解的适用范围的规定过于狭窄。
（二）行政复议调解缺乏可操作性的程序
“程序是法律的生命形式，离开了程序就没有法律制度可言”。行政复议调解制度也应当如此。法律只是规定了在一些情况下可以选择行政复议调解，但是并没有详细具体地规定这样行政复议调解该怎样进行，这就导致了我国不同地方的行政复议调解机构出现了不同的调解程序，行政复议调解机构滥用调解权利，这无疑是法律制度的漏洞之处。行政机关相对于行政相对人来说无疑处于强势的地位，没有了法定程序的保障行政机关就也就必然会为了自己的利益而伤害到参与调解的行政相对人的利益，这与设置行政复议调解制度的初衷是相违背的。因此，为了保正国家行政复议调解权力的正确实施，保障行政相对人的合法权利就必须有与行政复议调解相配套的程序设计。
（三） 行政复议调解缺乏监督机制及救济途径
关于行政复议调解书的效力问题，在《条例》第50条第2款有所提及“......行政复议调解书经双方当事人签字具有法律效力。”但是如何使这纸上的法得以在现实生活中得到具体实施，比如该调解书的法律效力如何体现、具有何种程度的法律效力、对生效的调解书不服能否起诉、生效调解书由谁来执行、执行错误由谁来监督以及通过什么途径进行救济等等都没有在法律中有明确的规定，立法的不明确必然导致各个地方乃至同一地方的不同部门在实践中千差万别，这会直接影响行政复议调解制度作用的发挥和行政复议当事人申请行政复议调解积极性的。
三、行政复议调解制度的完善
通过对比国外行政复议调解制度及认清我国行政复议调解制度的局限性，可以从如下几个方面对我国行政复议调解制度进行完善：
（一）适度拓宽行政复议调解的适用范围
笔者认为，我国的行政复议调解还处于起步探索阶段，相关配套立法还没同步跟上，我们不宜盲目扩大行政复议的调解范围，但是，我们应该在现有的理论基础和实践中应该对行政复议调解的范围进行分类式的列举，行政复议调解的案件类型主要有一下几大类： 一是行政主体行使自由裁量权的案件。
该类案件在《条例》50条已经有规定，但是笔者需要强调的是，并非所有自由裁量的案件都可以进行调解，自由裁量行为不但要合法，也要合理。对于适用行政复议调解的案件只能是合法而不合理的自由裁量行为，因为只有不在合法的范围内而不合理的行政行为才有可以调解的余地，而不合法的行政行为是要直接撤销的而不能通过调解来予以合法化。这不但是行政复议调解合法性原则的体现，也是依法行政的基本要求。
二是行政赔偿和行政补偿类案件
对此类案件，《行政诉讼法》有明确规定，但是，对这类案件的行政复议调解，我们应当特别注意，该类案件应当主要是因为行政行为的侵权和行政行为的违法而引起赔偿问题进行的行政复议调解，违法的行政行为必须已经处理完全之后才能对赔偿或补偿问题进行行政复议调解，以防行政主体因为证据不全等原因盲目进行调解而造成一个案件出现多次复议。
三是行政裁决案件
行政裁决案件是行政主体基于法律的授权，依照行政程序对平等主体之间的原告和第三人之间特定的（民事）纠纷而进行的裁决所形成的当事人与作出裁决的行政机关之间的行政法律关系。裁决是因为当事人之间协商不成才申请行政主体以国家的强制力进行的。如果当事人申请行政复议，在复议中申请人与第三人都享有完全的民事权利义务关系，都有充分的处分权能，行政复议机关进行复议也是围绕这该民事义务关系而定的。因此，如果申请人要求撤销裁决，其实质为当事人在处分其民事权利，此时，应该以所争议的民事纠纷进行调解，如果双方当事人达成调解协议，则为裁决书失去效力，行政复议机关只需对达成的协议制作调解书即可结案了事。
四是行政合同案件
因为调解的原则就是公平、自愿、合法。而行政合同也是在双方意思自治平等协商的基础上达成的协议，所以，基于行政合同的订立、履行及效力等发生的争议，在不违法法律及自愿的前提下当然可以进行调解，另外就是合同当事人对合同所争议的事项本来也享有充分的处分权，当事人完全可以相互协商一致从而解决合同争议。所以在行政合同类案件里有很大的调解空间，完全可以依法进行调解。
五是行政机关不作为案件
行政机关不作为情形主要有四种，即行政机关拒绝履行法定义务、延迟履行法定义务、不正当履行法定义务和逾期不予答复。对这类案件的复议主要是指在进行行政复议时，被申请人如果在一定的期限内履行了相应的义务，同时也达到了复议申请人的复议目的，但是有违背行政高效原则。如果在证据充分的前提下，行政复议机关主动进行调解而被申请人主动的履行了职责，申请人的权利不但能够及时得到救济，被申请人的行政行为也避免了被撤销。因此，在此类案件中完全可以适用调解来解决纠纷。
（二）细化行政复议调解程序
任何制度没有一套严谨的程序都是不完整的，对于行政复议调解来讲程序显得尤为重要，因为通俗地所行政复议本来就是“父亲”对“儿子”的裁判，复议调解亦是如此，如果没有严谨的法律程序的规制势必会导致复议机关“强调”、“乱调”。基于此，也有学者对行政复议调解的程序作了完美的构想，认为主要包括“调解启动程序、调解审查程序、调解协商程序、调解协议确定和制作程序、调解协议执行程序等五个环节。对此种观点笔者基本赞同，但也有不同观点，主要体现在“调解启动程序、调解审查程序和调解协议执行程序”中，以下稍作展开：
一是调解启动程序
关于调解的启动程序，学者大多都赞同以下两种情形，由申请人或被申请人的申请和启动行政复议调解，或者行政复议机关依职权启动调解，笔者对此有不同观点，我认为行政复议调解只需行政复议机关依职权启动即可（行政复议机关进行复议之前必须依法审查该案件能否进行调解），理由主要有两点：第一，不管是由申请人还是由被申请人申请启动调解都需要先同过行政复议机关的审查，看该案件有无调解的可能性，然后才征得双方当事人的认可才能进行调解，就像前文也说了目前关于行政复议调解案件的适用范围还非常不明确，如果必须要申请人自己申请调解复议机关才调解这必然会降低调解的适用次数，影响复议调解的作用。再说与其行政复议机关要等申请人或被申请人的申请调解才去审查能否调解，还不如直接就进行审查看是否具有调解的可能性从而告知双方当事人可以进行调解，这样行政效率会大大提高。第二，在实践中，由行政复议机关依职权进行调解结案的也居多。调解本来就是在和气的氛围内进行的，但是双方当事人既然会有纠纷，很多情况都是由于互不相让才产生的，这个时候哪一方如果先提出调解，必然是因为自己有所理亏，也必然会有承担失败的风险，基于此，双方其中的一方只要不是太觉得理亏，想必都不会主动提出调解的。如果这时，行政机关依职权提出调解方案，不但让本想提出调解的一方欣然接受，也会提高行政纠纷结案效率、减少官民对立情绪。简言之，行政复议调解的启动程序就是当案件确定受理后，复议机关首先审查是否能够进行调解，然后征询双方意见，征得双方同意后即可马上进行调解。
二是调解审查程序
如果调解启动程序中可以由申请人或被申请人申请启动的话，复议机关必须得审查当事人是否是基于自愿而提出的申请，这主要是为了防止复议调解被申请人利用其强势地位压迫申请人提出调解申请或者同意接受调解。如果删去申请人或被申请人启动调解程序的话同时也省去了复议机关的在这个环节中的审查，这样的话行政复议机关受理案件后就只需审申请人接受复议调解是否自愿及案件是否属于法律规定的行政复议调解的范围之内即可，大大节省了审查时间。
三是调解协议执行程序
有学者称，关于行政复议调解协议的执行可以依照《行政复议法》的第32条、33条对不履行行政复议调解协议进行强制执行，笔者对此看法略有不同，那就是当行政复议申请人不履行调解协议时，行政主体可以申请行政复议机关依法强制执行或者申请人民法院强制执行，这里主要对由行政主体申请行政复议机关依法强制执行稍作解释，因为在行政复议调解中，由复议机关充当调解角色，也就是说复议机关从始至终都是保持这中立的态度，复议申请人既然选择了调解结案的方式就必然是完全信任复议机关，而即便纠纷是以调解解决的，行政主体和行政相对人都还是有一定的对立情绪，互相都会为了自己的利益而保留给予对方的信任，这样的情绪必然会延伸到协议的执行，因此，为了保证调解协议书能顺利得到执行，杜绝行政主体在自己依法强制执行中对行政相对人的打击报复情形，由始终保持中立状态的行政复议机关来依法强制执行调解协议会得到更好的效果。 （三）完善行政复议调解监督机制及救济途径
由于我国行政复议调解制度还建立不久，相关立法更是不够完善，所以在实践中，经常出现行政复议人员与行政纠纷双方当事人串通损害公共利益或者第三人合法利益、或者复议机关、行政机关利用其强势地位压迫行政相对人接受不平等条款，因此，对于相对灵活自由的行政复议调解更应该加强监督机制及救济途径。笔者主要通过借鉴国外的行政复议调解模式来构造我国的行政复议调解监督机制及救济途径。
一是设立行政复议调解委员会
为了保证行政复议机关在调解过程中能始终保持中立、保障调解能依法顺利进行，可以在行政复议调解组织里专门设立一个行政复议调解委员会来对整个复议调解全过程进行监督，实行“调审分离”，也就是说由行政复议机关专门的调解人员在双方当事人之间斡旋、沟通，而最终由调解委员会来进行审理裁决、作出调解协议。从是否属于调解范围、调解程序是否合法到调解协议的制作、执行情况等等事项，调解委员会都应该进行审查监督。
二是明确行政复议调解的救济途径
要研究行政复议调解制度的救济，我们首先要弄清楚行政复议调解协议的效力问题，笔者认为，行政复议调解协议是在行政复议机关的主持下行政主体和行政相对人行使其各自的处分权的结果，它不仅体现着私益，也体现着公益，同时还有国家公权力的干预，因此，通过上述分析和《条例》关于调解协议的规定，笔者认为行政复议调解协议是具有强制执行力的行政契约，但是并不是所有生效的调解协议都一定是合法的，都应该去强制执行的，因为我国在行政复议调解制度并的设计还不完善，难免在调解的过程中会出现一些不合法的行为或者合法而不合理的行为从而侵害到当事人或者第三人利益（公共利益），对此，笔者有两点建议：第一，积极发挥调解委员会在整个调解过程中的监督作用，如果发现从事调解的人员在调解过程中有违法行为而损害当事一方的，在征求该当事方的同意下可以由调解委员会进行第二次调解，该调解协议在双方当事人签字后生效且不得进行上诉，但是，当事人能够有证据证明其接受调解或者调解协议内容违背其真实意愿的，可以提前行政诉讼；第二，如果调解人员同当事方串通而损害了第三方利益（公共利益）的，该调解协议无效并由人民法院依法撤销，复议机关重新启动复议程序且不得再进行调解。总之，要正确发挥调解委员会的监督作用和司法的最终性原则，以保护行政复议参加人和其他人的合法权益。
参考文献：
[1]孟鸿志.我国行政复议制度的功能定位与重构——基于法律文本的分析[J].载《法学论坛》
[2]《应松年文集》，中国法制出版社。2006，第764页
[3]卢护锋、王欢，论行政纠纷的调解解决——以<行政复议法实施条例>第50条为例『J』.载《理论一与现代化》，2008年第1期.
作者简介：黄捷，女，广西南宁人，广西民族大学法学院诉讼法，硕士，研究方向：行政诉讼法；沈源水，男，湖南衡阳人，广西民族大学法学院诉讼法，硕士，研究方向：行政诉讼法。
关键词：行政复议； 调解； 多元化； 纠纷解决机制
本文为广西民族大学2012年研究生教育创新计划项目，项目编号：gxun-chx2012014项目名称：论行政复议中的调解机制。
一、行政复议调解制度概述
（一）我国行政复议调解制度的发展
在我国，对于行政复议调解制度的确立，经历了一个漫长的过程。调解，作为解决纠纷的一种方式，在公法域内，我国立法一直对行政复议制度纳入调解持否定态度。1990年国务院颁布《行政复议条例》第八条明确规定：“复议机关审理复议案件，不适用调解。”同时，也对行政复议不适用调解的原则作了基本规定。随着社会的发展，行政相对人与行政机关之间的纠纷与日俱增，传统的纠纷解决机制已经不能完全解决行政复议争议案件。因此，1999年颁布的《行政复议法》中没有将“复议机关审理复议案件，不适用调解”列入其中，以适应社会的发展，时代的需求。但是，对于行政复议案件是否适用和解与调解都没有做出明确的规定。
2007年颁布的《行政复议法实施条例》第50条明确规定了行政复议案件可以适用和解与调解。同时规定了行政复议调解的适用范围、调解协议的效力、调解书的生效时间等内容。这一规定为行政复议调解作为多元纠纷解决机制中的一种有效手段提供了更为切实的制度性条件。在行政复议程序中建立调解制度，是《条例》“思想性优越”的集中体现。
（二）行政复议调解的概念及特征
对于行政复议调解的相关概念，《条例》以及法律法规并没有对其进行明确规定，学界对其概念的界定并不统一。笔者认为，行政复议调解是指在在行政复议程序过程中，行政复议机关的主持下，以法律、法规、规章以及有关社会公德为依据，在查明案件事实的基础上，促使双方当事人遵循自愿合法的原则对行政纠纷达成合意的活动。
行政复议调解的特征主要表现为，它是一种纠纷解决方式，即是解决行政争议的一种，通过调解的方式促使双方当事人达成合意，以实现行政复议的目的；行政复议调解的主体具有特定性，行政复议申请人和被申请人必须遵循自愿平等的原则达成合意，且调解过程中以行政复议机关中立主持，查明案件事实，其他任何机关、组织、个人都不得干预调解；调解过程为灵活性与强制性相统一，调解是否开始、是否达成相关协议以及调解形式均由双方当事人来灵活决定，但是调解协议经双方当事人同意签字并经行政复议机关审查后具有法律效力，由此双方当事人的行为均受到协议内容制约。
二、行政复议调解制度的局限性
（一）行政复议调解适用范围过于狭窄
作为行政纠纷解决方式之一的行政复议调解在立法中并没有一套严谨的规范性制度，其操作的依据仅仅出现在《条例》第50条。因此，关于行政复议调解的范围当然也没有明确具体的规定，该条关于行政复议调解的范围的规定是“......自由裁量所作出的具体行政行为不服而申请的行政复议和行政赔偿及行政补偿纠纷两大类”。从宏观上来看，可以把行政复议调解的范围直接概括为“对于行政机关依据法律、法规规定的自由裁量所作出的具体行政行为不服而申请的行政复议”一点就行，因为对于行政赔偿和行政补偿案件，行政机关基本上都具有一定的自由裁量权，所以，该条关于行政复议调解的范围的规定其实质上就只有一大类，而且也并不是所有行政机关行使自由裁量的行政行为都能够进行复议调解，因为行政机关的自由裁量行为既要合法也要合理，只有合法不合理的的自由裁量行为才有行政复议调解的可能性。因此，该条关于行政复议调解的适用范围的规定过于狭窄。
（二）行政复议调解缺乏可操作性的程序
“程序是法律的生命形式，离开了程序就没有法律制度可言”。行政复议调解制度也应当如此。法律只是规定了在一些情况下可以选择行政复议调解，但是并没有详细具体地规定这样行政复议调解该怎样进行，这就导致了我国不同地方的行政复议调解机构出现了不同的调解程序，行政复议调解机构滥用调解权利，这无疑是法律制度的漏洞之处。行政机关相对于行政相对人来说无疑处于强势的地位，没有了法定程序的保障行政机关就也就必然会为了自己的利益而伤害到参与调解的行政相对人的利益，这与设置行政复议调解制度的初衷是相违背的。因此，为了保正国家行政复议调解权力的正确实施，保障行政相对人的合法权利就必须有与行政复议调解相配套的程序设计。
（三） 行政复议调解缺乏监督机制及救济途径
关于行政复议调解书的效力问题，在《条例》第50条第2款有所提及“......行政复议调解书经双方当事人签字具有法律效力。”但是如何使这纸上的法得以在现实生活中得到具体实施，比如该调解书的法律效力如何体现、具有何种程度的法律效力、对生效的调解书不服能否起诉、生效调解书由谁来执行、执行错误由谁来监督以及通过什么途径进行救济等等都没有在法律中有明确的规定，立法的不明确必然导致各个地方乃至同一地方的不同部门在实践中千差万别，这会直接影响行政复议调解制度作用的发挥和行政复议当事人申请行政复议调解积极性的。
三、行政复议调解制度的完善
通过对比国外行政复议调解制度及认清我国行政复议调解制度的局限性，可以从如下几个方面对我国行政复议调解制度进行完善：
（一）适度拓宽行政复议调解的适用范围
笔者认为，我国的行政复议调解还处于起步探索阶段，相关配套立法还没同步跟上，我们不宜盲目扩大行政复议的调解范围，但是，我们应该在现有的理论基础和实践中应该对行政复议调解的范围进行分类式的列举，行政复议调解的案件类型主要有一下几大类： 一是行政主体行使自由裁量权的案件。
该类案件在《条例》50条已经有规定，但是笔者需要强调的是，并非所有自由裁量的案件都可以进行调解，自由裁量行为不但要合法，也要合理。对于适用行政复议调解的案件只能是合法而不合理的自由裁量行为，因为只有不在合法的范围内而不合理的行政行为才有可以调解的余地，而不合法的行政行为是要直接撤销的而不能通过调解来予以合法化。这不但是行政复议调解合法性原则的体现，也是依法行政的基本要求。
二是行政赔偿和行政补偿类案件
对此类案件，《行政诉讼法》有明确规定，但是，对这类案件的行政复议调解，我们应当特别注意，该类案件应当主要是因为行政行为的侵权和行政行为的违法而引起赔偿问题进行的行政复议调解，违法的行政行为必须已经处理完全之后才能对赔偿或补偿问题进行行政复议调解，以防行政主体因为证据不全等原因盲目进行调解而造成一个案件出现多次复议。
三是行政裁决案件
行政裁决案件是行政主体基于法律的授权，依照行政程序对平等主体之间的原告和第三人之间特定的（民事）纠纷而进行的裁决所形成的当事人与作出裁决的行政机关之间的行政法律关系。裁决是因为当事人之间协商不成才申请行政主体以国家的强制力进行的。如果当事人申请行政复议，在复议中申请人与第三人都享有完全的民事权利义务关系，都有充分的处分权能，行政复议机关进行复议也是围绕这该民事义务关系而定的。因此，如果申请人要求撤销裁决，其实质为当事人在处分其民事权利，此时，应该以所争议的民事纠纷进行调解，如果双方当事人达成调解协议，则为裁决书失去效力，行政复议机关只需对达成的协议制作调解书即可结案了事。
四是行政合同案件
因为调解的原则就是公平、自愿、合法。而行政合同也是在双方意思自治平等协商的基础上达成的协议，所以，基于行政合同的订立、履行及效力等发生的争议，在不违法法律及自愿的前提下当然可以进行调解，另外就是合同当事人对合同所争议的事项本来也享有充分的处分权，当事人完全可以相互协商一致从而解决合同争议。所以在行政合同类案件里有很大的调解空间，完全可以依法进行调解。
五是行政机关不作为案件
行政机关不作为情形主要有四种，即行政机关拒绝履行法定义务、延迟履行法定义务、不正当履行法定义务和逾期不予答复。对这类案件的复议主要是指在进行行政复议时，被申请人如果在一定的期限内履行了相应的义务，同时也达到了复议申请人的复议目的，但是有违背行政高效原则。如果在证据充分的前提下，行政复议机关主动进行调解而被申请人主动的履行了职责，申请人的权利不但能够及时得到救济，被申请人的行政行为也避免了被撤销。因此，在此类案件中完全可以适用调解来解决纠纷。
（二）细化行政复议调解程序
任何制度没有一套严谨的程序都是不完整的，对于行政复议调解来讲程序显得尤为重要，因为通俗地所行政复议本来就是“父亲”对“儿子”的裁判，复议调解亦是如此，如果没有严谨的法律程序的规制势必会导致复议机关“强调”、“乱调”。基于此，也有学者对行政复议调解的程序作了完美的构想，认为主要包括“调解启动程序、调解审查程序、调解协商程序、调解协议确定和制作程序、调解协议执行程序等五个环节。对此种观点笔者基本赞同，但也有不同观点，主要体现在“调解启动程序、调解审查程序和调解协议执行程序”中，以下稍作展开：
一是调解启动程序
关于调解的启动程序，学者大多都赞同以下两种情形，由申请人或被申请人的申请和启动行政复议调解，或者行政复议机关依职权启动调解，笔者对此有不同观点，我认为行政复议调解只需行政复议机关依职权启动即可（行政复议机关进行复议之前必须依法审查该案件能否进行调解），理由主要有两点：第一，不管是由申请人还是由被申请人申请启动调解都需要先同过行政复议机关的审查，看该案件有无调解的可能性，然后才征得双方当事人的认可才能进行调解，就像前文也说了目前关于行政复议调解案件的适用范围还非常不明确，如果必须要申请人自己申请调解复议机关才调解这必然会降低调解的适用次数，影响复议调解的作用。再说与其行政复议机关要等申请人或被申请人的申请调解才去审查能否调解，还不如直接就进行审查看是否具有调解的可能性从而告知双方当事人可以进行调解，这样行政效率会大大提高。第二，在实践中，由行政复议机关依职权进行调解结案的也居多。调解本来就是在和气的氛围内进行的，但是双方当事人既然会有纠纷，很多情况都是由于互不相让才产生的，这个时候哪一方如果先提出调解，必然是因为自己有所理亏，也必然会有承担失败的风险，基于此，双方其中的一方只要不是太觉得理亏，想必都不会主动提出调解的。如果这时，行政机关依职权提出调解方案，不但让本想提出调解的一方欣然接受，也会提高行政纠纷结案效率、减少官民对立情绪。简言之，行政复议调解的启动程序就是当案件确定受理后，复议机关首先审查是否能够进行调解，然后征询双方意见，征得双方同意后即可马上进行调解。
二是调解审查程序
如果调解启动程序中可以由申请人或被申请人申请启动的话，复议机关必须得审查当事人是否是基于自愿而提出的申请，这主要是为了防止复议调解被申请人利用其强势地位压迫申请人提出调解申请或者同意接受调解。如果删去申请人或被申请人启动调解程序的话同时也省去了复议机关的在这个环节中的审查，这样的话行政复议机关受理案件后就只需审申请人接受复议调解是否自愿及案件是否属于法律规定的行政复议调解的范围之内即可，大大节省了审查时间。
三是调解协议执行程序
有学者称，关于行政复议调解协议的执行可以依照《行政复议法》的第32条、33条对不履行行政复议调解协议进行强制执行，笔者对此看法略有不同，那就是当行政复议申请人不履行调解协议时，行政主体可以申请行政复议机关依法强制执行或者申请人民法院强制执行，这里主要对由行政主体申请行政复议机关依法强制执行稍作解释，因为在行政复议调解中，由复议机关充当调解角色，也就是说复议机关从始至终都是保持这中立的态度，复议申请人既然选择了调解结案的方式就必然是完全信任复议机关，而即便纠纷是以调解解决的，行政主体和行政相对人都还是有一定的对立情绪，互相都会为了自己的利益而保留给予对方的信任，这样的情绪必然会延伸到协议的执行，因此，为了保证调解协议书能顺利得到执行，杜绝行政主体在自己依法强制执行中对行政相对人的打击报复情形，由始终保持中立状态的行政复议机关来依法强制执行调解协议会得到更好的效果。 （三）完善行政复议调解监督机制及救济途径
由于我国行政复议调解制度还建立不久，相关立法更是不够完善，所以在实践中，经常出现行政复议人员与行政纠纷双方当事人串通损害公共利益或者第三人合法利益、或者复议机关、行政机关利用其强势地位压迫行政相对人接受不平等条款，因此，对于相对灵活自由的行政复议调解更应该加强监督机制及救济途径。笔者主要通过借鉴国外的行政复议调解模式来构造我国的行政复议调解监督机制及救济途径。
一是设立行政复议调解委员会
为了保证行政复议机关在调解过程中能始终保持中立、保障调解能依法顺利进行，可以在行政复议调解组织里专门设立一个行政复议调解委员会来对整个复议调解全过程进行监督，实行“调审分离”，也就是说由行政复议机关专门的调解人员在双方当事人之间斡旋、沟通，而最终由调解委员会来进行审理裁决、作出调解协议。从是否属于调解范围、调解程序是否合法到调解协议的制作、执行情况等等事项，调解委员会都应该进行审查监督。
二是明确行政复议调解的救济途径
要研究行政复议调解制度的救济，我们首先要弄清楚行政复议调解协议的效力问题，笔者认为，行政复议调解协议是在行政复议机关的主持下行政主体和行政相对人行使其各自的处分权的结果，它不仅体现着私益，也体现着公益，同时还有国家公权力的干预，因此，通过上述分析和《条例》关于调解协议的规定，笔者认为行政复议调解协议是具有强制执行力的行政契约，但是并不是所有生效的调解协议都一定是合法的，都应该去强制执行的，因为我国在行政复议调解制度并的设计还不完善，难免在调解的过程中会出现一些不合法的行为或者合法而不合理的行为从而侵害到当事人或者第三人利益（公共利益），对此，笔者有两点建议：第一，积极发挥调解委员会在整个调解过程中的监督作用，如果发现从事调解的人员在调解过程中有违法行为而损害当事一方的，在征求该当事方的同意下可以由调解委员会进行第二次调解，该调解协议在双方当事人签字后生效且不得进行上诉，但是，当事人能够有证据证明其接受调解或者调解协议内容违背其真实意愿的，可以提前行政诉讼；第二，如果调解人员同当事方串通而损害了第三方利益（公共利益）的，该调解协议无效并由人民法院依法撤销，复议机关重新启动复议程序且不得再进行调解。总之，要正确发挥调解委员会的监督作用和司法的最终性原则，以保护行政复议参加人和其他人的合法权益。
参考文献：
[1]孟鸿志.我国行政复议制度的功能定位与重构——基于法律文本的分析[J].载《法学论坛》
[2]《应松年文集》，中国法制出版社。2006，第764页
[3]卢护锋、王欢，论行政纠纷的调解解决——以<行政复议法实施条例>第50条为例『J』.载《理论一与现代化》，2008年第1期.
作者简介：黄捷，女，广西南宁人，广西民族大学法学院诉讼法，硕士，研究方向：行政诉讼法；沈源水，男，湖南衡阳人，广西民族大学法学院诉讼法，硕士，研究方向：行政诉讼法。