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摘 要：2003年，民政部制订并通过了《家庭寄养管理暂行办法》，首次确立了家庭寄养制度。但是在之后实践的10多年期间，我国社会不断发展，随之而来的家庭寄养的新情况、新问题不断产生。因此，民政部于2014年9月14日出台了《家庭寄养管理办法》。杭州市应该结合地方特殊情况，对《家庭寄养管理办法》做进一步细化，并借鉴其他城市的特点，最终建立属于自身的“杭州模式”。
关键词：家庭寄养；残障儿童；杭州模式
中图分类号：C913.69；C916 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）02-0288-02
一、杭州市家庭寄养制度概况
在寄养补助方面，目前杭州市民政部门给予每个寄养家庭的寄养费用补助与福利机构养育每名孤残儿童的标准基本一致，维持在平均每月1 850元。民政部门会根据每个孩子的身体情况，如残障程度等稍作调整，也会根据孩子生长阶段的不同予以适当增加，如学龄阶段就会比幼儿阶段补助多。但是，总体水平维持在1 850元左右，最低也不会低于1 450元。在杭州市，目前最低工资标准为每月1 470元，而市区、农村居民最低生活保障标准分别由每人每月525元、450元统一调整为每人每月588元。可见，目前杭州市寄养费用的补助完全超过杭州市最低生活保障和最低工资标准，补助费用符合杭州市个人生活基本所需。目前的财政补助可以基本填补寄养家庭的支出。
在寄养家庭选择方面，杭州市民政局以及福利院遵从2003年《暂行办法》，对每个寄养家庭的资质都经过了严格筛选，评定指标众多，诸如所在地的常住户口数、是否有固定住所和收入、家庭成员人均收入水平、家庭成员有无犯罪记录、有无不良生活嗜好、与邻里关系是否融洽、是否具有照料儿童的经验等。在寄养家庭被选定之后，也不是直接开始安排寄养事宜，而是要先对该家庭进行相关情况的备案，以方便日后审查。
二、存在的问题
杭州市福利院自2000年开始实行家庭寄养，经过十几年的实践，虽然取得了良好的社会效益，但随着社会物质经济、文化的不断发展，很多现实问题也不断暴露出来。
首先，目前基本上所有孤残儿童都寄养在农村（主要在杭州市余杭区瓶窑镇）家庭里，虽然杭州市范围内的所有行政村都基本配置了农村社区卫生服务中心，但是农村的医疗卫生水平远远不如福利院自身，更何况较于城市的省市级医院。再加上农村寄养家长的文化水平、素质相对较低，而且杭州市农村不及并且所寄养的儿童均属孤残，一旦发生重大疾病，儿童很有可能因寄养家长的疏忽以及当地医疗水平限制而错过最佳治疗时间，从而引起部分残障儿童不能及时获得治疗而发生危险。
其次，由于监护权未能完全有效地下放给寄养家庭家长，使得寄养家庭对寄养儿童某些责任承担存在争议，严重时时常导致寄养家长在争议领域直接不愿意承担监护责任。对于这些灰色地带，他们认为承担责任的主体应该是福利院，而其在这些方面最多只是作为福利院工作的辅助人员。
最后，也是最尖锐的问题就是动机不纯。由于每个寄养家庭都会获得政府的财政补助，这就使得社会上部分人员利用寄养政策，打着寄养的幌子向政府、社会敛财，以满足一己私欲。这种以爱心之名行贪欲之实的行为，对国家和社会都会造成不良影响。这是各个地区实践中都会存在的问题，但这个问题本身很难被解决或者几乎不可能被完全杜绝。
三、家庭寄养社会反馈概况
通过网络调查显示，社会上很多人都会认为家庭寄养制度的出现是为解决社会中某些家庭的“伪”亲情需求。
但笔者认为，所谓“亲情需求”并非制订该制度的首要目的，社会人士之所以会有这样的理解，主要是因为其对家庭寄养制度了解不够，将“家庭寄养”与“领养”、“收养”的内容混淆了起来。首先，杭州市福利院寄养出去的多是身负残疾或患有先天性生理缺陷的，不会被正常家庭所优先选择收养的孩子，而那些身体健全，智力完整的孩子多半走的是领养或收养的程序，不必再另行安排家庭寄养。其次，寄养制度以福利机构和民政部门为主动方，其本质是为了解决福利机构与机构内部未成年儿童的实际问题。福利院需要通过这样一个弹性平台来减轻本院的负担，而孩子需要借助这样一个弹性平台来感受一下正常家庭所具有的爱的氛围，使之能够像正常家庭的孩子一样在一个充满亲情的环境下成长，而不是以寄养家庭为出发点，满足其亲情需求。部分家庭若真有这方面的需求，完全可以通过收养一些身体健康，智力健全的儿童来满足。
四、“杭州模式”建立之建议
1.城市寄养为主，农村寄养为辅
在全国知名的家庭寄养“北京模式”和“昆明模式”中，寄养都集中在农村中，但北京市所设置的寄养点都是经济条件好、交通便利的农村，而昆明市的农村寄养点由乡镇府、村政府、村民小组共同监督，自我监管力度强。虽然杭州市范围内的所有行政村都基本配置了农村社区卫生服务中心，但是杭州市城乡差距比北京市大，杭州市农村的自我监督程度比昆明低，不适合将寄养点主要放于农村。
基于杭州市的总体经济水平，建构杭州市孤残儿童家庭寄养模式应当以城市寄养为主、农村寄养为辅。一般城市家庭具有比农村家庭优越的寄养条件，在孤残儿童这一特殊的社会群体下，寄养于城市，在这里他们可以受到更好的医疗保障和较好的教育条件，可以使孤残儿童得到更好的发展。这就存在划定指定区域寄养和全市申请寄养两种方式的选择。现阶段，杭州市虽然未限定区域，但最主要就是向余杭瓶窑镇输出寄养儿童的方式，但这瓶窑镇毕竟不是综合条件最好的地区，还有其他条件更好的地区可以供福利机构选择，也更适合孤残儿童生长、生活。因此，我们认为依据杭州市现在的经济状况，完全可以放开寄养申请，开放全市申请寄养制度，只要符合《办法》规定的条件就可以将其列入寄养列表。当然，当出现如农村环境更适合某些残障儿童养病或生活、城市寄养饱和等，就可以考虑农村家庭寄养，形成城市与农村寄养模式的有机结合。 2.职业化寄养为主，非职业化寄养为辅
既然寄养动机本身很难界定，倒不如直接将家庭寄养推向职业化，以保证寄养家庭的职业道德和专业水准。在家庭寄养现有的制度下，家长是孩子的直接服务者，福利院可以通过与符合条件的寄养家庭家长达成协议，若能固定为福利院提供寄养服务，就可以在正常补贴费用以外另行给予一定工资或者保险，这样的措施会提高他们的积极性，使部分寄养家庭转入职业化，更好地照顾孩子。当然，不是认为非职业化寄养不好，我们并不认为社会没有真正出于爱心原因而加入家庭寄养制度的家庭，只是寄养本身就是建立在协议即合意的基础之上的，不见得每个家庭会出于真挚的爱心来接受这些寄养儿童，毕竟这是孤残而非正常儿童。因此，笔者认为，应把家庭寄养作为一种职业，寄养家长充当从业者，这样能保证家长的积极性，会更加有利于孤残儿童的成长。当然，某些特殊情况下，如果寄养家庭的本意是源于感情需求，可以采取非职业化的寄养方式进行寄养。
3.强制执行为主，意思自治为辅
由于寄养协议属于民事合同，其没有强制力的保障，并且，在实际操作的过程中，也存在着诸多寄养协议期限未届满就提前终止寄养协议的情况。因此，杭州市相关部门应当有效地处理好因寄养协议约定的期限提前终止，寄养儿童与寄养家庭提前分离，防止对寄养儿童造成二次伤害。
对此，应订立相关的规定，在最大程度上减少寄养关系中断情况的发生，并将由此可能产生的对儿童心理的二次伤害降到最低。因此，可以在家庭寄养期间，不定期让儿童回到福利院，让其感受福利院的氛围，以便其更好地回归福利院，若因为儿童身体原因，不易经常回福利院的，可指派专门人员，定期进行家庭访问，维系儿童与福利院工作人员或与福利院的情感联系。另外，应该强化寄养协议的效力，虽然其性质在法律层面依然为民事合同，但由于其具有公益性质，不可随意撤销，可以制订相关惩戒措施，规定若非由法律规定的事项或不可归责与寄养家庭的事项造成寄养协议提前中断，可责令相关寄养家庭退还部分寄养补贴，并根据主观错误附加一定民事违约赔偿责任。
另外，针对部分由非寄养家庭主观恶意原因被迫造成的寄养协议提前终止，如果为寄养家庭主动提出，应尊重其选择，若由福利院提出而造成寄养家庭情绪波动的，福利院应提前一周的时间通知寄养家庭有关事项，让其有一个对自己情绪进行处理的时间。
4.政府主导为主，社会参与为辅
目前国内的寄养服务一般都是政府出面，很少有或基本没有非政府组织提供的寄养服务体系，使得该政策脱离大众层面，都是由政府出面，民间团体、社会组织游离之外，减少了社会的关注度和认知度。政府是最有力的财政支持者和服务保障者，应当保证其在家庭寄养中的主导作用，统筹和监督寄养工作的进行。但与此同时应允许让更多符合资质的非政府组织也提供相应的寄养服务，利用自身资源，参与其中，既节约一部分财政经费，充分调用社会资源，也使得家庭寄养逐步深入到社会层面，让更多人了解该制度。
5.移转监护权为主，保留监护权为辅
目前，开展家庭寄养的孤残儿童监护权仍旧保留在福利院中，不利于家庭寄养模式的良好发展。要实现儿童福利事业的改革，就必须进行监护权的移转。在收养模式下，被收养人的监护权由收养人行使。在家庭寄养的模式下，被寄养儿童的监护权也应当由寄养家庭来行使。监护权是基于亲权或委托产生的一种权利和义务兼有的复合性权利，要使寄养父母尽到像对待自己亲生子女一样的义务和承担寄养儿童损害他人的民事责任，就必须把监护权移转。但是，对于特殊的残疾儿童，监护权的移转应征得寄养家庭的同意，毕竟对残疾儿童的监护责任比一般正常儿童的监护责任大的多。
参考文献：
[1] 李迎生.一种有特色的社会救助模式——昆明“孤残儿童家庭寄养模式”评价[J].云南社会科学，2003，（5）：60-62.
[2] 张薇.社会转型时期我国儿童福利问题研究[D].西安：西北大学，2008.
[3] 吴鲁平，韩小雷.孤残儿童家庭寄养政策研究[J].中国青年研究，2006，（1）：30-35.
[4] 尚晓援，伍晓明，万婷婷.从传统到现代：从大同经验看中国孤残儿童福利的制度选择[J].中国青年研究，2004，（7）：9-18.
[5] 陶隽，蒋技科，陈源茂，江秀娜.构建孤残儿童家庭寄养评估体系[J].社会福利，2009，（11）：50-51.
[6] 杜勇，桑果果.政府视野下孤残儿童家庭寄养模式研究——以宁夏为例[J].宁夏社会科学，2014，（4）：66-72.
[责任编辑 仲 琪]
关键词：家庭寄养；残障儿童；杭州模式
中图分类号：C913.69；C916 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）02-0288-02
一、杭州市家庭寄养制度概况
在寄养补助方面，目前杭州市民政部门给予每个寄养家庭的寄养费用补助与福利机构养育每名孤残儿童的标准基本一致，维持在平均每月1 850元。民政部门会根据每个孩子的身体情况，如残障程度等稍作调整，也会根据孩子生长阶段的不同予以适当增加，如学龄阶段就会比幼儿阶段补助多。但是，总体水平维持在1 850元左右，最低也不会低于1 450元。在杭州市，目前最低工资标准为每月1 470元，而市区、农村居民最低生活保障标准分别由每人每月525元、450元统一调整为每人每月588元。可见，目前杭州市寄养费用的补助完全超过杭州市最低生活保障和最低工资标准，补助费用符合杭州市个人生活基本所需。目前的财政补助可以基本填补寄养家庭的支出。
在寄养家庭选择方面，杭州市民政局以及福利院遵从2003年《暂行办法》，对每个寄养家庭的资质都经过了严格筛选，评定指标众多，诸如所在地的常住户口数、是否有固定住所和收入、家庭成员人均收入水平、家庭成员有无犯罪记录、有无不良生活嗜好、与邻里关系是否融洽、是否具有照料儿童的经验等。在寄养家庭被选定之后，也不是直接开始安排寄养事宜，而是要先对该家庭进行相关情况的备案，以方便日后审查。
二、存在的问题
杭州市福利院自2000年开始实行家庭寄养，经过十几年的实践，虽然取得了良好的社会效益，但随着社会物质经济、文化的不断发展，很多现实问题也不断暴露出来。
首先，目前基本上所有孤残儿童都寄养在农村（主要在杭州市余杭区瓶窑镇）家庭里，虽然杭州市范围内的所有行政村都基本配置了农村社区卫生服务中心，但是农村的医疗卫生水平远远不如福利院自身，更何况较于城市的省市级医院。再加上农村寄养家长的文化水平、素质相对较低，而且杭州市农村不及并且所寄养的儿童均属孤残，一旦发生重大疾病，儿童很有可能因寄养家长的疏忽以及当地医疗水平限制而错过最佳治疗时间，从而引起部分残障儿童不能及时获得治疗而发生危险。
其次，由于监护权未能完全有效地下放给寄养家庭家长，使得寄养家庭对寄养儿童某些责任承担存在争议，严重时时常导致寄养家长在争议领域直接不愿意承担监护责任。对于这些灰色地带，他们认为承担责任的主体应该是福利院，而其在这些方面最多只是作为福利院工作的辅助人员。
最后，也是最尖锐的问题就是动机不纯。由于每个寄养家庭都会获得政府的财政补助，这就使得社会上部分人员利用寄养政策，打着寄养的幌子向政府、社会敛财，以满足一己私欲。这种以爱心之名行贪欲之实的行为，对国家和社会都会造成不良影响。这是各个地区实践中都会存在的问题，但这个问题本身很难被解决或者几乎不可能被完全杜绝。
三、家庭寄养社会反馈概况
通过网络调查显示，社会上很多人都会认为家庭寄养制度的出现是为解决社会中某些家庭的“伪”亲情需求。
但笔者认为，所谓“亲情需求”并非制订该制度的首要目的，社会人士之所以会有这样的理解，主要是因为其对家庭寄养制度了解不够，将“家庭寄养”与“领养”、“收养”的内容混淆了起来。首先，杭州市福利院寄养出去的多是身负残疾或患有先天性生理缺陷的，不会被正常家庭所优先选择收养的孩子，而那些身体健全，智力完整的孩子多半走的是领养或收养的程序，不必再另行安排家庭寄养。其次，寄养制度以福利机构和民政部门为主动方，其本质是为了解决福利机构与机构内部未成年儿童的实际问题。福利院需要通过这样一个弹性平台来减轻本院的负担，而孩子需要借助这样一个弹性平台来感受一下正常家庭所具有的爱的氛围，使之能够像正常家庭的孩子一样在一个充满亲情的环境下成长，而不是以寄养家庭为出发点，满足其亲情需求。部分家庭若真有这方面的需求，完全可以通过收养一些身体健康，智力健全的儿童来满足。
四、“杭州模式”建立之建议
1.城市寄养为主，农村寄养为辅
在全国知名的家庭寄养“北京模式”和“昆明模式”中，寄养都集中在农村中，但北京市所设置的寄养点都是经济条件好、交通便利的农村，而昆明市的农村寄养点由乡镇府、村政府、村民小组共同监督，自我监管力度强。虽然杭州市范围内的所有行政村都基本配置了农村社区卫生服务中心，但是杭州市城乡差距比北京市大，杭州市农村的自我监督程度比昆明低，不适合将寄养点主要放于农村。
基于杭州市的总体经济水平，建构杭州市孤残儿童家庭寄养模式应当以城市寄养为主、农村寄养为辅。一般城市家庭具有比农村家庭优越的寄养条件，在孤残儿童这一特殊的社会群体下，寄养于城市，在这里他们可以受到更好的医疗保障和较好的教育条件，可以使孤残儿童得到更好的发展。这就存在划定指定区域寄养和全市申请寄养两种方式的选择。现阶段，杭州市虽然未限定区域，但最主要就是向余杭瓶窑镇输出寄养儿童的方式，但这瓶窑镇毕竟不是综合条件最好的地区，还有其他条件更好的地区可以供福利机构选择，也更适合孤残儿童生长、生活。因此，我们认为依据杭州市现在的经济状况，完全可以放开寄养申请，开放全市申请寄养制度，只要符合《办法》规定的条件就可以将其列入寄养列表。当然，当出现如农村环境更适合某些残障儿童养病或生活、城市寄养饱和等，就可以考虑农村家庭寄养，形成城市与农村寄养模式的有机结合。 2.职业化寄养为主，非职业化寄养为辅
既然寄养动机本身很难界定，倒不如直接将家庭寄养推向职业化，以保证寄养家庭的职业道德和专业水准。在家庭寄养现有的制度下，家长是孩子的直接服务者，福利院可以通过与符合条件的寄养家庭家长达成协议，若能固定为福利院提供寄养服务，就可以在正常补贴费用以外另行给予一定工资或者保险，这样的措施会提高他们的积极性，使部分寄养家庭转入职业化，更好地照顾孩子。当然，不是认为非职业化寄养不好，我们并不认为社会没有真正出于爱心原因而加入家庭寄养制度的家庭，只是寄养本身就是建立在协议即合意的基础之上的，不见得每个家庭会出于真挚的爱心来接受这些寄养儿童，毕竟这是孤残而非正常儿童。因此，笔者认为，应把家庭寄养作为一种职业，寄养家长充当从业者，这样能保证家长的积极性，会更加有利于孤残儿童的成长。当然，某些特殊情况下，如果寄养家庭的本意是源于感情需求，可以采取非职业化的寄养方式进行寄养。
3.强制执行为主，意思自治为辅
由于寄养协议属于民事合同，其没有强制力的保障，并且，在实际操作的过程中，也存在着诸多寄养协议期限未届满就提前终止寄养协议的情况。因此，杭州市相关部门应当有效地处理好因寄养协议约定的期限提前终止，寄养儿童与寄养家庭提前分离，防止对寄养儿童造成二次伤害。
对此，应订立相关的规定，在最大程度上减少寄养关系中断情况的发生，并将由此可能产生的对儿童心理的二次伤害降到最低。因此，可以在家庭寄养期间，不定期让儿童回到福利院，让其感受福利院的氛围，以便其更好地回归福利院，若因为儿童身体原因，不易经常回福利院的，可指派专门人员，定期进行家庭访问，维系儿童与福利院工作人员或与福利院的情感联系。另外，应该强化寄养协议的效力，虽然其性质在法律层面依然为民事合同，但由于其具有公益性质，不可随意撤销，可以制订相关惩戒措施，规定若非由法律规定的事项或不可归责与寄养家庭的事项造成寄养协议提前中断，可责令相关寄养家庭退还部分寄养补贴，并根据主观错误附加一定民事违约赔偿责任。
另外，针对部分由非寄养家庭主观恶意原因被迫造成的寄养协议提前终止，如果为寄养家庭主动提出，应尊重其选择，若由福利院提出而造成寄养家庭情绪波动的，福利院应提前一周的时间通知寄养家庭有关事项，让其有一个对自己情绪进行处理的时间。
4.政府主导为主，社会参与为辅
目前国内的寄养服务一般都是政府出面，很少有或基本没有非政府组织提供的寄养服务体系，使得该政策脱离大众层面，都是由政府出面，民间团体、社会组织游离之外，减少了社会的关注度和认知度。政府是最有力的财政支持者和服务保障者，应当保证其在家庭寄养中的主导作用，统筹和监督寄养工作的进行。但与此同时应允许让更多符合资质的非政府组织也提供相应的寄养服务，利用自身资源，参与其中，既节约一部分财政经费，充分调用社会资源，也使得家庭寄养逐步深入到社会层面，让更多人了解该制度。
5.移转监护权为主，保留监护权为辅
目前，开展家庭寄养的孤残儿童监护权仍旧保留在福利院中，不利于家庭寄养模式的良好发展。要实现儿童福利事业的改革，就必须进行监护权的移转。在收养模式下，被收养人的监护权由收养人行使。在家庭寄养的模式下，被寄养儿童的监护权也应当由寄养家庭来行使。监护权是基于亲权或委托产生的一种权利和义务兼有的复合性权利，要使寄养父母尽到像对待自己亲生子女一样的义务和承担寄养儿童损害他人的民事责任，就必须把监护权移转。但是，对于特殊的残疾儿童，监护权的移转应征得寄养家庭的同意，毕竟对残疾儿童的监护责任比一般正常儿童的监护责任大的多。
参考文献：
[1] 李迎生.一种有特色的社会救助模式——昆明“孤残儿童家庭寄养模式”评价[J].云南社会科学，2003，（5）：60-62.
[2] 张薇.社会转型时期我国儿童福利问题研究[D].西安：西北大学，2008.
[3] 吴鲁平，韩小雷.孤残儿童家庭寄养政策研究[J].中国青年研究，2006，（1）：30-35.
[4] 尚晓援，伍晓明，万婷婷.从传统到现代：从大同经验看中国孤残儿童福利的制度选择[J].中国青年研究，2004，（7）：9-18.
[5] 陶隽，蒋技科，陈源茂，江秀娜.构建孤残儿童家庭寄养评估体系[J].社会福利，2009，（11）：50-51.
[6] 杜勇，桑果果.政府视野下孤残儿童家庭寄养模式研究——以宁夏为例[J].宁夏社会科学，2014，（4）：66-72.
[责任编辑 仲 琪]