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【摘要】随着经济的迅速发展，各类建设用地需求与日俱增，使原有不可再生的土地资源越来越显得匮乏。严格土地管理，科学规划，合理布局，节约集约用地显得极端重要。结合农村工作实际，对节约集约用地谈几点看法。
【关键词】节约集约用地；制度创新；土地管理
一、概念：节约集约利用土地，是指通过规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活利用等手段，达到节约土地、减量用地、提升用地强度、促进低效废弃地再利用、优化土地利用结构和布局、提高土地利用效率的各项行为与活动。
节约集约用地主要有三层意思：一是节约用地，就是各项建设都要尽量节省用地，千方百计地不占或少占耕地；二是集约用地，每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度；三是通过整合、置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率.
二、土地利用现状及背景：
随着经济的迅速发展，各类建设用地需求与日俱增，使原有不可再生的土地资源越来越显得匮乏。严格土地管理，科学规划，合理布局，节约集约用地显得极端重要。近几年以来，国家实行宏观调控，特别提出紧缩地根，就是为引导土地利用方式由粗放型向集约型转变。推进节约集约用地，促进经济结构调整，走节约集约利用土地的内涵挖潜式路子，已成为“解难题，保发展”，缓解土地供需矛盾的必然选择。
2008年，国务院《关于促进节约集约用地的通知》明确要求，切实保护耕地，大力促进节约集约用地：一要按照节约集约用地原则，审查调整各类相关规划和用地标准。二要充分利用现有建设用地，大力提高建设用地利用效率。三要充分发挥市场配置土地资源基础性作用，健全节约集约用地长效机制。四要强化农村土地管理，稳步推进农村集体建设用地节约集约利用。五要加强监督检查，全面落实节约集约用地责任。
2014年3月27日国土资源部审议通过《节约集约利用土地规定》，贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，提升土地资源对经济社会发展的承载能力，促进生态文明建设。土地管理和利用应当遵循：（一）坚持节约优先的原则，各项建设少占地、不占或者少占耕地，珍惜和合理利用每一寸土地；（二）坚持合理使用的原则，盘活存量土地资源，构建符合资源国情的城乡土地利用新格局；（三）坚持市场配置的原则，妥善处理好政府与市场的关系，充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用；（四）坚持改革创新的原则，探索土地管理新机制，创新节约集约用地新模式。
三、当前土地利用中存在的问题
（一）对具体项目土地节约集约利用水平很难核定。项目投资规模的考核仅仅停留在书面上，虽然地块上市时对投资强度作了明确要求，但项目建成后，注册资金和投资规模是否全部到位很难核定。
（二）闲置土地认定难、处置难，收回难。有些项目，国土部门虽多次督促其尽快开工，但仍迟迟不动工，投资未到位，造成土地闲置。而在闲置土地认定、处置上往往由于受到乡镇政府的约束，政府职能的作用得不到正常的发挥。原本土地取得价格低，而低效利用土地的经济成本不高，从根本上导致土地集约利用程度难以提高。
（三）违法用地对土地节约集约利用产生严重冲击。相对于土地粗放浪费行为，违法用地投资明显低于合法用地手续费用，违法成本低，危害大，对土地节约集约利用造成了强烈的冲击。粗放浪费土地的违法用地，特别是占用耕地的违法用地行为，则对土地节约集约利用提出了更为严峻的挑战。
（四）土地资源市场化配置的程度不高。特别是工业用地市场化程度不高，虽然挂牌出让的工业项目出现过竞争场面，但是大部分项目还是政府通过招商引资并签订了意向协议的，目前的考核体系对用地单位的后续开发缺少约束，导致了一部分用地单位的投机行为，土地利用效率很低。
四、土地节约集约利用的几点思考
随着经济的高速发展，节约集约用地是可持续发展的客观要求。应从加快供地节奏，促进土地有序利用，严把土地供应闸门，加大项目的集约化程度，强化批后监管，加大闲置土地清理处置力度，做细地籍调查，加大存量土地的盘活力度，不断推进土地利用方式的转变，提高土地利用率等多方面缓解建设用地紧张的状况。
（一）科学规划，合理产业布局，积极构建政府、部门、社会三方联动，“政府主导、部门协作、社会参与”全员参与构建国土资源节约集约利用新格局。
市、县、镇三级政府要对城镇布局、产业布局、功能分区、基础设施配置进行科学安排，合理确定城镇用地规模，严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，控制建设用地规模和土地供应总量。逐步调整镇、村结构，引导农民向城镇、社区或中心村集中，进行美丽乡村建设；合理控制城镇基础设施、社会各项事业建设和行政办公用地规模；适度提高建筑密度和容积率；改变分散布局工业区的模式，引导工业项目向开发区（工业集中区）集中；倡导和强化企业根据行业特点建设多层标准厂房，形成向空中发展，以“集中”促“集约”的格局。
（二）以规范的制度来强化用地意识，以优惠政策促集约。
加强土地管理、推进集约用地、提高土地投资强度、依法规范用地行为，对合理节约、集约利用土地作出明确要求，严格执行各项政策，以更高的标准来规范节约集约用地。建立低效退出机制，促企业转型提升。实施“腾笼换鸟”，对投资密度达不到要求，闲置土地面积大，单位产值不高，税收贡献率低的企业，自行选择退出、转型、提升三种方式，力促提升土地利用效率，提高投入产出强度，以优惠政策来鼓励节约集约，以市场手段来强化节约集约。要从严坚持“公开、公平、公正”的原则，要通过规范的土地市场化运作，促使用地者自我约束，自觉地精打细算，切实利用、经营好每寸土地。
（三）拓宽盘活存量的途径，加大挖潜力度，内涵挖潜是节约集约用地之本。
盘活用好现有的存量土地资源，是当前保障建设和发展的最主要途径。一要盘活批而未用的闲置土地。二要盘活企事业单位关停并转后的闲置土地。三要盘活多占少用的闲置土地。四要旧城旧村改造，腾出用地空间。对占多用少的工矿企业用地，鼓励企业将闲置多余和开工不足的土地通过转让、入股及租赁等方式，提供给新上项目用地；鼓励零星、分散的农村居民点撤并后向中心村、集镇集中，将多余的建设用地调整使用。
（四）严格土地审批，强化集约利用指标管理
严格批前审查、事中监督、供后监管。严格按照土地利用总体规划、国家产业政策等规定，对项目用地的各項指标进行提前审查，加强建设用地定额管理，严控新增用地总量，制止浪费土地、粗放用地的行为。加大日常批后监管力度，督促用地单位按集约用地规定开发利用土地，对批多用少、占而不用的土地，坚决依法收回，重新配置，以确保地尽其用，防止土地资源浪费。
【关键词】节约集约用地；制度创新；土地管理
一、概念：节约集约利用土地，是指通过规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活利用等手段，达到节约土地、减量用地、提升用地强度、促进低效废弃地再利用、优化土地利用结构和布局、提高土地利用效率的各项行为与活动。
节约集约用地主要有三层意思：一是节约用地，就是各项建设都要尽量节省用地，千方百计地不占或少占耕地；二是集约用地，每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度；三是通过整合、置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率.
二、土地利用现状及背景：
随着经济的迅速发展，各类建设用地需求与日俱增，使原有不可再生的土地资源越来越显得匮乏。严格土地管理，科学规划，合理布局，节约集约用地显得极端重要。近几年以来，国家实行宏观调控，特别提出紧缩地根，就是为引导土地利用方式由粗放型向集约型转变。推进节约集约用地，促进经济结构调整，走节约集约利用土地的内涵挖潜式路子，已成为“解难题，保发展”，缓解土地供需矛盾的必然选择。
2008年，国务院《关于促进节约集约用地的通知》明确要求，切实保护耕地，大力促进节约集约用地：一要按照节约集约用地原则，审查调整各类相关规划和用地标准。二要充分利用现有建设用地，大力提高建设用地利用效率。三要充分发挥市场配置土地资源基础性作用，健全节约集约用地长效机制。四要强化农村土地管理，稳步推进农村集体建设用地节约集约利用。五要加强监督检查，全面落实节约集约用地责任。
2014年3月27日国土资源部审议通过《节约集约利用土地规定》，贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，提升土地资源对经济社会发展的承载能力，促进生态文明建设。土地管理和利用应当遵循：（一）坚持节约优先的原则，各项建设少占地、不占或者少占耕地，珍惜和合理利用每一寸土地；（二）坚持合理使用的原则，盘活存量土地资源，构建符合资源国情的城乡土地利用新格局；（三）坚持市场配置的原则，妥善处理好政府与市场的关系，充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用；（四）坚持改革创新的原则，探索土地管理新机制，创新节约集约用地新模式。
三、当前土地利用中存在的问题
（一）对具体项目土地节约集约利用水平很难核定。项目投资规模的考核仅仅停留在书面上，虽然地块上市时对投资强度作了明确要求，但项目建成后，注册资金和投资规模是否全部到位很难核定。
（二）闲置土地认定难、处置难，收回难。有些项目，国土部门虽多次督促其尽快开工，但仍迟迟不动工，投资未到位，造成土地闲置。而在闲置土地认定、处置上往往由于受到乡镇政府的约束，政府职能的作用得不到正常的发挥。原本土地取得价格低，而低效利用土地的经济成本不高，从根本上导致土地集约利用程度难以提高。
（三）违法用地对土地节约集约利用产生严重冲击。相对于土地粗放浪费行为，违法用地投资明显低于合法用地手续费用，违法成本低，危害大，对土地节约集约利用造成了强烈的冲击。粗放浪费土地的违法用地，特别是占用耕地的违法用地行为，则对土地节约集约利用提出了更为严峻的挑战。
（四）土地资源市场化配置的程度不高。特别是工业用地市场化程度不高，虽然挂牌出让的工业项目出现过竞争场面，但是大部分项目还是政府通过招商引资并签订了意向协议的，目前的考核体系对用地单位的后续开发缺少约束，导致了一部分用地单位的投机行为，土地利用效率很低。
四、土地节约集约利用的几点思考
随着经济的高速发展，节约集约用地是可持续发展的客观要求。应从加快供地节奏，促进土地有序利用，严把土地供应闸门，加大项目的集约化程度，强化批后监管，加大闲置土地清理处置力度，做细地籍调查，加大存量土地的盘活力度，不断推进土地利用方式的转变，提高土地利用率等多方面缓解建设用地紧张的状况。
（一）科学规划，合理产业布局，积极构建政府、部门、社会三方联动，“政府主导、部门协作、社会参与”全员参与构建国土资源节约集约利用新格局。
市、县、镇三级政府要对城镇布局、产业布局、功能分区、基础设施配置进行科学安排，合理确定城镇用地规模，严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，控制建设用地规模和土地供应总量。逐步调整镇、村结构，引导农民向城镇、社区或中心村集中，进行美丽乡村建设；合理控制城镇基础设施、社会各项事业建设和行政办公用地规模；适度提高建筑密度和容积率；改变分散布局工业区的模式，引导工业项目向开发区（工业集中区）集中；倡导和强化企业根据行业特点建设多层标准厂房，形成向空中发展，以“集中”促“集约”的格局。
（二）以规范的制度来强化用地意识，以优惠政策促集约。
加强土地管理、推进集约用地、提高土地投资强度、依法规范用地行为，对合理节约、集约利用土地作出明确要求，严格执行各项政策，以更高的标准来规范节约集约用地。建立低效退出机制，促企业转型提升。实施“腾笼换鸟”，对投资密度达不到要求，闲置土地面积大，单位产值不高，税收贡献率低的企业，自行选择退出、转型、提升三种方式，力促提升土地利用效率，提高投入产出强度，以优惠政策来鼓励节约集约，以市场手段来强化节约集约。要从严坚持“公开、公平、公正”的原则，要通过规范的土地市场化运作，促使用地者自我约束，自觉地精打细算，切实利用、经营好每寸土地。
（三）拓宽盘活存量的途径，加大挖潜力度，内涵挖潜是节约集约用地之本。
盘活用好现有的存量土地资源，是当前保障建设和发展的最主要途径。一要盘活批而未用的闲置土地。二要盘活企事业单位关停并转后的闲置土地。三要盘活多占少用的闲置土地。四要旧城旧村改造，腾出用地空间。对占多用少的工矿企业用地，鼓励企业将闲置多余和开工不足的土地通过转让、入股及租赁等方式，提供给新上项目用地；鼓励零星、分散的农村居民点撤并后向中心村、集镇集中，将多余的建设用地调整使用。
（四）严格土地审批，强化集约利用指标管理
严格批前审查、事中监督、供后监管。严格按照土地利用总体规划、国家产业政策等规定，对项目用地的各項指标进行提前审查，加强建设用地定额管理，严控新增用地总量，制止浪费土地、粗放用地的行为。加大日常批后监管力度，督促用地单位按集约用地规定开发利用土地，对批多用少、占而不用的土地，坚决依法收回，重新配置，以确保地尽其用，防止土地资源浪费。