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钢铁产业是工业之母,是国民经济重要支柱产业,涉及面广、关联度高、消费拉动大。1996年,我国钢产量首次超过1亿吨大关,跃居世界第一位。进入21世纪以来,国内钢铁生产连续7年高速增长。2008年粗钢产量达到5亿吨,占全球产量的38%,国内粗钢表观消费量4.53亿吨,直接出口折合粗钢6000万吨,占世界钢铁贸易量的15%。经过不断地发展,我国已成为当之无愧的钢铁大国。去年以来,美国的金融危机导致的全球经济危机对我国钢铁工业产生了巨大的冲击。我国政府应对金融危机,迅速出台了十大产业调整和振兴规划。钢铁产业的调整和振兴进展如何?这是我们十分关注的一个问题。
《钢铁产业调整和振兴规划》出台的背景
金融危机下我国钢铁产业陷入全行业亏损。去年下半年以来,美国次贷危机引发的全球性经济金融危机愈演愈烈,并快速向实体经济蔓延,导致经济增长明显放缓、市场需求不足和对经济增长悲观预期,钢铁下游行业的下游产业如汽车、造船、房地产等严重萎缩,市场低迷,进而导致钢材需求急剧萎缩,钢材产品价格大幅下滑。国内钢铁市场去年下半年特别是8月份以后市场情况发生突变,钢材市场出现价格“跳水”。中国钢铁工业协会的报告显示,中国钢铁业出现企业大面积减产、全行业出现亏损、库存大量增加、成本与价格出现倒挂等四大困难。
为了应对金融危机,解决我国经济面临的突出问题,国务院迅速、相继出台了十大产业调整和振兴规划。2009年1月14日,国务院常务会议审议出台了《钢铁产业调整和振兴规划》(以下简称《规划》)。《规划》对于推进钢铁产业结构优化升级,增强企业素质和国际竞争力,促进相关产业和国民经济平稳较快发展,都具有重要意义。《规划》分析了我国钢铁产业现状及面临的形势,提出了我国钢铁产业存在的问题,剑指我国钢铁产业存在的五大问题:一是我国钢铁产业产能过剩问题。二是我国钢铁产业集中度低问题。三是我国铁矿资源对外依存度高问题。四是我国钢铁产业结构不合理问题。五是我国钢铁产业存在高污染、高能耗、高排放问题。
《规划》根据我国钢铁产业存在的问题,提出了我国钢铁产业调整和振兴的目标,力争在2009年遏制钢铁产业下滑势头,保持总体稳定。到2011年,钢铁产业粗放发展方式得到明显转变,技术水平、创新能力再上新台阶,综合竞争力显著提高,支柱产业地位得到巩固和加强,步入良性发展的轨道。为此,部署开展八个方面的重点工作。(一)保持国内市场稳定,改善出口环境。(二)严格控制钢铁总量,加快淘汰落后。(三)促进企业重组,提高产业集中度。(四)加大技术改造力度,推动技术进步。(五)优化钢铁产业布局,统筹协调发展。(六)调整钢材品种结构,提高产品质量。(七)保持进口铁矿石资源稳定,整顿市场秩序。(八)开发国内外两种资源,保障产业安全。
《规划》出台近一年的进展情况。
一是拉动钢材消费初见成效,实现“总量恢复到合理水平”调控目标出现困难。
从去年4季度国家提出扩大内需的政策开始,中央和地方各级政府陆续出台了具体扩大内需政策,铁路、地铁、城镇基础设施建设、加快中西部、环渤海经济基础建设,拉动内需政策对钢铁产业产生了显著的刺激拉动作用。上半年汽车产销同比增长率分别达到15.10%和17.7%,自3月起我国汽车产销量已连续四个月双双超过100万辆;民用钢质船舶产量累计1884.23万载重吨,同比增速36%,增速比一季度回升了5.9个百分点。1～5月份,城镇固定资产投资累计达到53520.3亿元,同比增长32.9%。房地产开发投资回升,上半年房地产业累计完成开发投资14505.33亿元,同比增长9.9%。国内经济在一系列刺激政策下出现企稳回暖迹象,并对钢材消费需求产生一定拉动作用。
钢材生产总体呈回升趋势。2009年上半年,我国钢铁产量也呈现回升趋势。上半年我国累计生产粗钢26658.29万吨,同比增长1.2%。粗钢日产量继去年10月份探底反弹后,6月份粗钢日产量达到164.75万吨,处于历史最高水平。如果按照上半年粗钢日产量折算,全年粗钢产量可达5.36亿吨,与《钢铁产业调整和振兴规划》中2009年粗钢产量控制目标(4.6亿吨)相比,将高出16.6%左右,这意味着今年“总量恢复到合理水平”的产业调控目标将面临较大挑战。上半年我国累计生产钢材31648.24万吨,同比增长5.7%,增速同比回落6.8个百分点,但比一季度提高了2.9个百分点。
国家4万亿投资计划主要集中于基础设施项目,因而钢筋、线材等长材产品产量保持同比增长,而板材等中高端产品产销量则大幅下降。1～5月份,国内长材产量12210.85万吨,同比增长10.7%,增速比一季度提高0.5个百分点。板材产量10669.33万吨,同比下降6.1%,降幅比一季度收窄1.6个百分点,板材比为41.9%,同比降低4.2个百分点。其中,同比增速较快的产品包括重轨、中小型型钢、钢筋、热轧薄板、焊接钢管,同比增速都在10%以上,这与国家加大公共基础设施以及房地产市场初步回暖有关。而同比负增长的产品包括轻轨、大型型钢、厚钢板、中板、涂层板、电工板等12个类型。这种情景导致中小型钢铁企业生产红火、产销两旺,而大型钢铁企业包括中央企业举步维艰。宝钢、鞍钢、武钢、攀钢等四家中央钢铁企业,今年1-8月,累计实现销售收入2563.5亿元,同比下降30.1%。
二是钢铁产业新项目得到有效控制,淘汰落后产能阻力重重。
2006年6月,国家发改委联合七部委发文要求到2010年淘汰300立方米及以下高炉,20吨及以下转炉和电炉装备。《规划》和近期颁布的《钢铁企业产业产能钢铁产业调整和振兴规划细则》要求,按期淘汰300立方米及以下高炉产能和20吨及以下转炉、电炉产能。提高淘汰落后产能的标准,力争三年内再淘汰落后炼铁能力7200万吨、炼钢能力2500万吨。在工信部主导下,停建钢铁新项目,在中央财政今年安排的200亿元技改贴息项目审批中,工信部明确坚决不批单纯扩大产能的钢铁项目。
“十一五”规划中提出,我国炼铁能力中有1亿吨是落后产能,炼钢能力中有5000万吨是落后的,现在淘汰的进度正在进行之中。这些落后产能高耗能、高污染、高排放,一般生产低端长材。目前中国在册的钢铁企业就有1200多家,前66位占总产能的80%左右,而1100多家钢铁企业的产能仅占总数的20%左右。而落后产能更多的集中在这1100多家中小企业之中。在线材需求旺盛驱动下,一些地方政府和中小钢厂以“保增长”为旗帜,不仅没有关停落后产能,反而以各种名目和手段扩大产能,关停落后产能的中小钢铁企业阻力巨大。
高端钢铁产品重复建设趋于严重。近几年,我国每年新增粗钢能力5000万吨左右,其中90%对应品种为板材。2008年底,我国热轧板带材产能达到2.68亿吨,产量1.95亿吨,产能过剩约7300万吨。国内很多大型钢铁企业上了基本无差异的高附加值产品生产线,导致一些厂家的轧钢生产线产能根本无法得到发挥,浪费现象严重。
三是钢铁企业重组取得新进展,提高市场集中度的任务还十分繁重。
《规划》提出要发挥大集团的带动作用,推进企业联合重组,培育具有国际竞争力的大型和特大型钢铁集团,优化产业布局,提高集中度。提高产业集中度是近年来国家一直倡导的钢铁企业的发展目标,但进展速度一直较慢。金融危机致使大批钢铁企业陷入亏损,为企业重组提供了更现实的动力。
国有钢铁企业重组、扩张取得一定进展。宝钢出资20亿元购买杭钢持有的宁波钢铁有限公司56.15%股权,成为国家钢铁产业调整振兴规划出台后钢铁企业首次跨区域联合重组;河北钢铁集团旗下3家上市公司股东大会通过了唐钢股份以换股方式吸收另两家上市公司的议案,从而实现上市公司钢铁主业的实质整合,首钢总公司重组山西长治钢铁有限公司,均取得了实质性进展。山东省钢铁企业重组进展最为显著。今年9月,山东钢铁集团有限公司与日照钢铁控股集团有限公司重组。民营的日照钢铁在金融危机前囤积了大量高价矿石导致现金流紧张,并且由于其之前部分工厂用地以租代征、部分项目未批先上以及环保等原因,存在很多不规范,重组在复杂的原因促动下完成。按照山东钢铁产业整合规划,山钢将对日钢、济钢、莱钢进行限产、淘汰落后产能,腾出2000万吨钢铁产能在日照投建精品钢铁基地,进而实现3000万吨大钢铁集团目标,进入全国钢铁行业三甲,一个新的地方钢铁“巨无霸”的企业巨头由此诞生。但是,整合后的调整、协同矛盾也开始显现,山东省为了构建山东大钢铁产业格局,由济南钢铁集团、莱钢集团、山东省冶金工业总公司组建了山东钢铁。成立一年多来,对济南钢铁和莱钢股份的协同能力,发挥得并不突出。由于管理体制不顺,山钢的集团化运作进展缓慢,资源与业务整合尚没有取得实质性进展,人财物产供销没有实质整合,怎样更好地深化国有企业改革、创新管理模式的考验才刚刚开始。
四是海外资源并购取得初步进展,铁矿石价格谈判话语权仍需提高。
经过多年发展,我国已经成为世界最大的钢铁生产国,也是世界上最大的铁矿石消费国。2008年我国进口铁矿石4.4亿吨,超过铁矿石消费总量的一半。但是我国铁矿石贸易形势严峻。根据吴之如的研究,1996年到2006年世界铁矿石储量从1500亿吨增长到1600亿吨,可以保证世界100年的用量,而实际储量还在不断增加。2001年到2006年世界钢铁产量增长47.1%(从8.5亿吨-12.5亿吨),而同期铁矿石产量却增长了59%(从9.32亿吨-14.82亿吨)。1996年到2006年世界铁矿石贸易量不过每年增长5.8%,世界钢铁需求近几年才达到7%的增长量,而世界铁矿石价格却从2002年的24.8美元/吨增长到2008年的170美元/吨,仅仅6年的时间就上涨7倍,这样的上涨速度是不能用供需关系来解释的。根据有关部门的统计,自2004年以来,由于国际铁矿石价格的连续暴涨,力拓、必和必拓及淡水河谷公司已经从中国攫取了正常利润以外的7000亿元财富。
大型钢铁企业“走出去”配置铁矿资源取得初步进展。中央钢铁企业已经充分认识到这个问题,积极采取措施,调整资源战略,积极“走出去”寻找资源。尤其是在这次金融危机中,各企业都加大了对海外矿产资源企业的投资力度。鞍钢增持澳大利亚金达必公司股票,成为第一大股东,获得每年1000万吨的铁矿石供应量,完善了资源供应链。同时,积极推进与攀钢的跨地区重组,进一步提升资源管控能力,统一了鞍本、攀西地区铁矿石资源,增加了国内最大的钒钛矿产资源。武钢铁矿石资源占有率低,对海外矿依存度达80%。通过积极推进资源扩张战略,今年以来先后完成三笔海外股权收购,持有了加拿大CLM、澳洲WPG、巴西MMX等海外矿企的股权,每年可保证供应的铁矿石量达2000万吨。同时,还通过购买、兼并、重组或参股等手段,积极扩大国内矿山资源保证。鞍钢增持澳大利亚金达必公司股票,成为第一大股东,完善了资源供应链。
中铝收购力拓失败,海外并购道路艰难。中铝宣布将通过认购可转债以及在铁矿石、铜和铝资产层面与力拓成立合资公司,向力拓注资195亿美元。如果交易完成,中铝可能持有的力拓股份最多上升到18%。2009年6月中国最大的海外投资因力拓毁约宣告失败。力拓集团撤销了今年2月12日宣布的195亿美元交易。联系到2005年中海油收购美国优尼科失败的案例,说明在国外中国企业“走出去”阻力依然很大。
整顿铁矿石进口秩序赢得铁矿石贸易话语权步履维艰。我国钢铁企业为了扭转铁矿石贸易的被动局面,在今年与力拓等跨国巨头展开了艰苦卓绝的谈判,但是谈判最终破裂。2009年8月,以宝钢为代表的中国钢铁企业与澳大利亚新兴矿业企业FMG公司达成半年期合同定价,中国钢企与FMG达成的粉矿价格下降了35.02%,块矿价格下降了50.42%。上述价格明显低于稍早前大多数日、韩、欧钢企与三大矿企达成的价格。但是,FMG仅有5000万吨的产能,按目前的协议,中方与FMG约定的2000万吨铁矿石进口量,还比不上我国7月一个月的进口量。因此,这次的谈判结果,可能更多地是对后续其他谈判的借鉴和象征意义。铁矿石价格谈判的结果,更多地折射出我国的贸易体制、产业结构和政府规制的缺陷。怎么在国际贸易中增强话语权,规范铁矿石贸易秩序,还需要付出艰苦的努力。
评估今年以来《规划》实施成效,客观地说,取得了很大成绩,但也存在一些问题。评估产业政策,既要看到眼前的实施效果,更要注重长远。《规划》列举的目标和措施,第一项和第四项比较具有现实意义,对2009年的钢铁市场将会形成积极的推动作用。而第二项到第四项则更具有长远意义。《规划》不但具有现实意义,它的长远意义更加重要。如果这些规划能够得到认真落实,那么未来的若干年内,中国的钢铁行业现状将发生根本性改变。
我国钢铁产业调整和振兴目标的衡量尺度
笔者认为,《规划》提出的我国钢铁产业调整和振兴目标,最终应该实现有效竞争、规模经济。美国经济学家J·M·克拉克(J.M.Clark)提出的有效竞争理论(workable competition)认为,虽然完全竞争被经济学家进行了准确的定义和精心阐述,但它在现实世界中不可能且从来没有存在过。克拉克把市场分为两类:纯粹或严格的竞争,修改的、中性的或混合竞争,如垄断性竞争。纯粹或严格竞争又分为完全竞争和不完全纯粹竞争,前者即是一般意义上的完全竞争,后者与前者的区别在于生产要素缺乏完全的流动性,边际成本低于平均成本且在按成本定价时的市场需求小于既存的生产能力。“有效竞争”概念的实质在于,它确信“需求与成本的长期曲线不仅较之短期曲线平缓,也比人们通常用图表表述的要更为平缓”。克拉克强调,完全的垄断在现实中很难找到,而与完全竞争所定义的可以自由进入、不存在生产要素专用性和不可恢复的淹没成本的产业,可能会面临极其严酷的破坏性竞争。
笔者实证分析了美国、日本、韩国的钢铁产业,上述三国各具特色。其共同特征是都建立了自由市场竞争制度,都在本国工业化的不同阶段发展出了世界一流水平的钢铁产业,钢铁产业都体现了显著的规模经济性,并且至今仍然是全球钢铁产业的领导者,具有很强的竞争力。其不同特点是,美国的钢铁产业在资本市场的有效支持下高效运作,重组合并频繁,企业规模显著,体现了规模效率优先的显著特点。日本钢铁产业在二战后快速发展,产业规制追求有效竞争,钢铁企业和政府协调配和,钢铁寡头既竞争又协调,专业化分工合理,钢铁产业保持了有效竞争的结构和显著的规模经济优势。韩国作为工业化国家的后来者,采取了政府主导钢铁产业发展的路径,以国有投资为主导建立了浦项钢铁(后来进行了私有化改革)这样世界一流的特大型钢铁企业,围绕浦项公司的发展来规划全国钢铁产业的发展。从美国、日本、韩国这三个最发达国家的钢铁产业来看,有效的钢铁产业结构具有以下基准和特征。
一是市场结构基准。美国、日本、韩国钢铁产业结构特征都属于高位寡头垄断。这种市场结构,是钢铁产业竞争中生存下来的企业竞争活动的结果,从长期看是企业成本状况的反映,市场机制本身在长期作用过程中会形成一个最佳的市场结构。(1)集中度基准,美国、日本、韩国钢铁产业集中度具有代表性,CR4的粗钢产量大致在60%--80%之间。1966-2007年美国钢铁企业CR4粗钢占有率,1966年为60%,2007年为68.7%,其间20世纪70-90年代经历了短流程钢铁企业取代传统钢铁企业的产业转型、发展,集中度呈现产业转型初期的小幅下降,剔出钢铁产业发展周期的波动,美国钢铁产业CR4维持在60%--68.7%,是高度的寡头垄断。1961-2007年日本钢铁企业CR4粗钢占有率,从1961年的58.2%上升到2007年的73.9%,日本钢铁工业市场集中度一直处于上升趋势,是高度的寡头垄断。1999-2007年韩国钢铁企业CR3粗钢占有率,1999年为79.16%,2007年为88.87%,韩国钢铁产业的市场结构,始终属于高位寡头垄断型。(2)市场准入基准,上述三个国家的钢铁产业,都是市场准入大门敞开,为在位企业始终保持了压力,新企业能够在市场上出现。(3)厂商数量基准,市场上普遍存在众多钢铁企业,交易者的数量符合规模经济的要求。(4)规模工厂基准,钢铁产业的规模经济和企业规模经济必须建立在大规模工厂经济基础上。贝恩对日本产业政策评论时提出:“为实现生产的效率化,不仅需要企业的规模大、数目少,而且企业所管理的工厂必须是高效率并且大规模的。……必须发展大规模的工厂经济。而实际上,经常存在的现象是,非效率的小规模工厂大量存在,这种情况并不伴随寡头垄断的效率性。规模经济的实现可以不通过减少企业的数目而是减少工厂的数目来实现。”理想的规模不是世界最大企业的规模,而是在现有技术管理条件下最有效率进行生产的最小、最优规模。(5)企业并购和退出基准,资源有效配置渠道畅通,执法严格公平,劣势企业不存在淘汰出局的障碍,适者生存法则使效率高的企业的市场占有率不断扩大。
二是市场行为基准。(1)价格基准,任何卖者和买者所占的市场份额都不足以控制市场,特别是在经济全球化自由贸易环境下,外来的竞争压力促使任何国内钢铁厂商都没有能力操纵市场价格。不存在有害的价格歧视,竞争者对于其对手是否会追随其价格调整没有完全的信息,不存在长期低于成本的恶性竞争。(2)市场环境基准,企业的竞争环境平等,厂商间不相互勾结,不使用排外的、掠夺性的或高压性的手段,寡头竞争表现出竞争和协调双重特征,竞争以保持市场效率,协调以不过度浪费资源。(3)专业化基准,在位企业根据自身优势决定发展战略,发展专业化分工,不存在企业恶性竞争进入对方具有显著竞争优势的领域,不存在企业间产品高度同质问题。(4)技术创新基准,市场竞争保持足够的压力,促使企业只有不断研发最先进技术、改良产品、新产品、降低成本才能取得竞争优势,并不会因为市场地位而懒惰于、迟滞于技术开发就能维持现有的垄断利润。(5)开工率基准,在位厂商的工厂开工率保持在有效利用资源水平,产能与市场需求保持基本平衡,不存在在位企业开工率年年下降、产生极端的生产能力过剩。
三是市场绩效基准。(1)利润基准,钢铁产业整体利润水平刚好足够酬报创新、效率和投资,优势企业享有更高的利润,满足消费者需求的卖者得到最多的报酬,但是过高利润会招致其他企业的大量进入,从而使利润率很快调节至平均水平线附近。(2)生产效率基准,在位企业保持有效的企业生产效率,企业内部的资源有效利用,生产集中在最有效率的但不一定在成本最低的规模单位下进行,每个在位厂商的生产过程是有效率的,趋向于达到规模效益最大化和交易成本最低。(3)国民经济资源有效配置基准,基本符合国民经济资源的最佳配置,在位企业按价格等于边际成本的竞争价格提供竞争均衡最大产量,不存在由于竞争导致国民经济资源的严重损失和整体经济生产率的下降,不存在由于竞争而带来的国民经济的损失大于由于竞争而带来的利益。(4)消费者福利基准,产品质量和产量随消费者需求的变化而变化,当生产成本下降到一定程度后,价格能自动向下调整,价格变化不会加剧经济周期的不稳定。
调整和振兴我国的钢铁产业,我们可以借鉴美国、日本和韩国钢铁产业实现有效竞争和规模经济的经验。实现钢铁产业的有效竞争和规模经济,是一个市场竞争和政府调节发挥双重作用实现的过程。钢铁产业的集中度应该建立在规模经济的基础上,企业伴随各工厂规模扩大,生产成本显著降低;产品的标准化和规格的统一调整;管理、经营、技术人员的节约和专门化;销售、原料采购、资金筹措、运输等方面的规模经济;发挥学习效应和专业化优势。这些经验对我国钢铁产业的规模经济发展具有重要借鉴意义。
我国钢铁产业存在的深层次
矛盾和问题
当前,我国钢铁产业出现的集中度低、产能过剩、技术创新能力弱、污染严重、没有国际话语权等问题,从经济层面分析,是整个钢铁产业没有达到有效竞争状态,没有实现规模经济。而根本原因,笔者认为是合成谬误。萨缪尔森在其《经济学》(第12版)中提出了“合成谬误”(fallacy of composition)命题:“由于某一原因而对个体来说是对的,便据此而认为对社会整体来说也是对的,这就是合成推理的谬误。”就是说,对于部分来说是对的事情,不见得对于整体来说也是对的;对于个体是对的,对于总体很可能是谬误。萨谬尔森举例子来说明这个问题:在精彩的足球比赛中,球迷们为了看的更清楚而站起来,可是当所有的人都站起来的时候,大家都没有看得更清楚。个体的理性行为常常构成群体的非理性行为。从经济思维方法上说,对于个体是理性的,很可能对整体是合成谬误,并进而是对个体理性的反动。总体并不等于局部之和,如果认为对局部来说成立的东西,对总体也必然成立,那必然犯“合成谬误”。对我国钢铁产业来说,合成谬误可以从参与、影响钢铁产业的各个方面找到原因。
一是政府部门调控的手段和方法存在局限性。长期以来,政府部门制定产业政策,由于有限信息,其预测准确率值得反思。
从上表可以看出,“九五规划”和“十五规划”误差很大,准确率最高仅68%,低的为40%。政府主管部门根据这个预测,制定了钢铁产业投资、布局、产品、质量等发展规划,认为盲目投资、低水平重复建设导致了产能过剩,进而从1996年就开始控制钢铁工业固定资产投资。“九五”期间钢铁工业固定资产投资持续萎缩,宝钢、鞍钢、武钢等特大型钢铁企业申报的若干沿海大型钢铁建设项目被政府有关部门否决。而旺盛的需求又催生了更多的中小钢铁项目,使结构调整更加困难。再加上税收、环保、劳工保护等方面执法不严,导致企业处于不公平竞争地位。因此,改善政府部门的调控手段和办法比以往更加重要。
二是财税体制对调整钢铁产业结构、提高钢铁产业规模经济相关。地方政府在收入激励、政治晋升激励下,有强烈的冲动去保护、发展自己的钢铁企业。在现行税制规定产品税、增值税、企业所得税及其有关的城建维护税和教育附加税等大部分税收,都是在生产项下征收的。生产型企业多的地方,财政收入自然就高,生产型企业少的地方,财政收入就低,尤其是增值税作为第一大税种,由中央和地方政府按照七五、二五比例共享,这对地方政府来说是举足轻重的。钢铁企业是税收大户,在增加财政收入激励下,地方有内在动力热衷于地方保护,导致钢铁产业盲目投资、重复建设严重,地区间产业结构趋同,国内钢铁企业并购重组甚至难于跨国并购,使国家优化钢铁产业结构的目标很难实现。
三是大型国有钢铁企业存在X-非效率。国有大型特大型钢铁企业的改革还没有到位,组织规模超过了经济规模,出现了典型的X-非效率。企业经营者倾向于追求规模扩大,过度投资和耗用资产;管理层次多,机构庞大,倾向于用增加人员和提高工资的办法来维持生产经营规模,使企业费用最小化和利润最大化的经营目标难以实现;企业经营者不注意降低成本,工资、奖金增长过快,利润工资福利化,侵蚀企业利润,从而导致大型特大型企业整体效率的降低。必须进行管理机制改革,精简人员,才能提高效率,从而在更大程度上实现企业规模经济性。比如,与美国、日本和韩国同类企业比,我国国有大型特大型钢铁企业冗员问题非常严重。2005年美国钢铁公司粗钢产量1925.6万吨,职工人数21026,每万吨钢职工人数为11人。2004年,日本新日铁粗钢产量2988万吨,职工人数15110人,每万吨钢职工人数为5人。2005年,韩国浦项钢铁公司粗钢产量3054.5万吨,职工人数19004人,每万吨钢职工人数为6人,上述三家企业平均每万吨钢用工为7人。我国宝钢、鞍钢、首钢、武钢四大钢铁公司2007年为64人。与上述美日韩三家钢铁企业平均数测算,进行对标,我国国有钢铁企业每万吨钢富裕人员达到58人,冗员率达到89%。国有钢铁企业内部三项制度改革的任务依然十分沉重。
四是非公有制钢铁企业在管理等诸多方面存在缺陷。非公有制钢铁企业在近十年中快速发展,其目标、行为与中国转型期经济发展环境非常适应。为了追逐利润,历尽“千方百计、千辛万苦、千言万语”,采取合规或者不合规方式,实现了超常发展。非公有制钢铁企业的发展,极大地改善了钢铁产业市场竞争方式、市场结构和经营绩效,满足了工业化对钢铁的需求,但是也把污染、高能耗高物耗、职工保障缺失等外部性问题遗留给了社会,民营钢铁企业发展的外部性十分严重,未来成本还没有充分显现。民营钢铁企业目前也到了浴火重生的阶段,需要尽快提升企业的水平才能担当大任。
激励不相容是导致中国钢铁产业调整和振兴出现困难的体制诱因。哈维茨(Hurwiez)就认为,在市场经济中,每个理性经济人都会追求个体利益最大化,按自利的规则行动。“激励相容”,就是设计这样一种制度安排,使个体理性和追求个人利益的行为,与集体目标相吻合。通过制度设计,使投入与收益一致,都会产生相同的激励;利益和代价不相等,就会有不同的激励反应。在一个制度环境有效的体制下,激励相容可以使各个方面的利益互利统一起来,使得每个方面在追求其自身利益的同时,也达到制度安排设计者所想要达到的目标,使行为人的行为方式、结果符合集体价值最大化的目标,使个人价值与集体价值的两个目标函数实现一致化。中国钢铁产业的调整和振兴,最终还是取决于一个更完善的制度安排。实现《规划》确定的钢铁产业调整和振兴目标,必须改善制度环境和规制政策,改善政府宏观调控手段和方式,推进国有钢铁企业产权、治理、管理改革,改善民营钢铁企业的产权、治理、行为改革。改革的政策选择方向是,按照激励相容原则,配套推进政府规制、财税体制、企业改革,才能推动、改善我国钢铁产业的规模经济水平。
完成《规划》目标、实现钢铁强国梦的前景和路径
《规划》出台以来,在金融危机促动下,我国钢铁产业发展进入了一个大的调整期和机遇期。3月20日,国务院又发布了《钢铁产业调整振兴规划细则》,明确提出,要以控制总量、淘汰落后、企业重组、技术改造、优化布局为重点,着力推动钢铁产业结构调整和优化升级,切实增强企业素质和国际竞争力,加快钢铁产业由大到强的转变。
从全球情况看,世界经济陷入衰退,目前依然没有见底。从当前我国经济形势看,我国经济运行正处在企稳回升的关键时期,国家提出要坚定不移地继续实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策。从钢铁行业看,国家“保增长、扩内需、调结构”的经济政策,促进了国内钢铁产品的需求,一些下游行业呈现较好的发展态势,钢材价格逐步回升,为钢铁行业走出困境创造了有利条件。但必须看到,目前全球钢铁工业仍处于低迷状态;我国钢铁行业仍产能严重过剩,直接和间接出口市场需求萎缩,钢材出口大幅度下降,以板材生产为主的大型企业生产经营依然困难;产能释放加快,供大于求可能迫使市场振荡加剧。对此,需要我们既要保持信心,又要清醒认识,短期与近期兼顾,抓住危机出现的调整机遇,真正实现钢铁强国梦。
完成《规划》目标、实现钢铁强国梦具有坚实的现实基础。(1)我国工业化、城镇化快速发展,为钢铁企业发展带来了巨大的市场需求。我国城镇化水平已经达到45%,预计未来10～15年城镇化进程仍将保持高速增长势头。工业化是大量消耗自然资源、快速积累社会财富、迅速提高生活水平的过程。我国正处于工业化中期阶段,2007年我国每万元GDP粗钢消费量为176.1千克,人均粗钢消费量为328.7千克,这两个数字均低于欧美等发达国家工业化中期的钢铁消费水平。从工业化完成所需钢的积蓄量来看,1901～2006年,日本钢的积蓄量为45亿吨,美国为77亿吨,我国仅为35亿吨。日本从1945-2000年完成工业化并进入后工业化阶段,人均累计消费钢超过20吨,而我国到2002年为止,人均累计消费只有1.64吨。如果按照日本的消费水平,假设到2020年中国人均钢累计消费量达到14吨,人口达到14亿,那么今后11年,中国要消费180亿吨钢。庞大的市场需求为我国钢铁产业发展提供了巨大的空间。(2)30年改革发展为钢铁工业发展创造了良好的物质条件。改革开放以来,特别是新世纪以来,我国基础产业和基础设施显著增强。工业生产能力不断提高,在22个工业大类中,我国有7个大类名列世界第一,15个大类名列世界前三。能源生产能力极大提高,对国民经济的基础性保障作用显著增强。铁路、公路、水运和管道运输等综合网络已基本形成。这些都为钢铁工业发挥其产业链条长、上下游关联度高、辐射带动作用大的特点打下了坚实的物质基础。(3)是钢铁企业活力、竞争力显著增强,为保持平稳快速发展奠定了体制基础、经济基础和技术基础。随着社会主义市场经济体制的建立和深化,企业的活力被有效激发,优胜劣汰的竞争机制为企业发展奠定了较好的体制基础。经过多年的改革发展,钢铁企业经济实力显著提升,实施联合重组,产能规模不断扩大;优化品种结构,高端产品比例不断增加;加快产业升级,装备水平不断提高,奠定了较强的经济基础。钢铁企业近年来不断加大研发投入,积极推进自主创新,掌握了一批具有国际国内领先水平的核心技术,企业技术水平不断提升,奠定了较强的技术基础。
调整和振兴我国钢铁产业的路径,《规划》和《钢铁产业调整振兴规划细则》已经明确提出了目标、措施和重要工作,关键在于一丝不苟地贯彻下去,同时辅之以更深层次的配套改革。笔者认为,需要围绕提高钢铁产业规模经济效率,实现有效竞争,改善中央政府、地方政府、国有钢铁企业、其他所有制企业的目标函数,寻找帕累托改进的方式,在尊重任何一方参与人利益不受损失的情况下促进钢铁产业效率的提升,使之与中国钢铁产业规模经济目标函数相一致,使个体理性符合钢铁产业规模经济价值最大化目标。中央政府建立完善与钢铁产业规模经济激励一致的制度环境,建立与实现规模经济激励相容的财政体制,改善钢铁产业规制的手段和方式;地方政府严格执行法律法规和国家各项产业政策,建立促进钢铁产业规模经济的激励制度;国有钢铁企业抓住危机机遇,继续深化内部改革;非公有制钢铁企业加快管理转型。这样就能从根本上理顺关系,为钢铁产业的可持续发展奠定体制机制基础。
我国已经连续13年居于世界钢铁第一生产和消费大国,但依然不是钢铁强国。目前的危机既是挑战,更是机遇,是调整和提高钢铁产业素质的难得机遇。只要我们扎扎实实按照《规划》提出的要求去做,并不失时机地进行深层次的配套改革,就一定可以实现钢铁强国之梦。
(作者系国资委研究局副局长)
《钢铁产业调整和振兴规划》出台的背景
金融危机下我国钢铁产业陷入全行业亏损。去年下半年以来,美国次贷危机引发的全球性经济金融危机愈演愈烈,并快速向实体经济蔓延,导致经济增长明显放缓、市场需求不足和对经济增长悲观预期,钢铁下游行业的下游产业如汽车、造船、房地产等严重萎缩,市场低迷,进而导致钢材需求急剧萎缩,钢材产品价格大幅下滑。国内钢铁市场去年下半年特别是8月份以后市场情况发生突变,钢材市场出现价格“跳水”。中国钢铁工业协会的报告显示,中国钢铁业出现企业大面积减产、全行业出现亏损、库存大量增加、成本与价格出现倒挂等四大困难。
为了应对金融危机,解决我国经济面临的突出问题,国务院迅速、相继出台了十大产业调整和振兴规划。2009年1月14日,国务院常务会议审议出台了《钢铁产业调整和振兴规划》(以下简称《规划》)。《规划》对于推进钢铁产业结构优化升级,增强企业素质和国际竞争力,促进相关产业和国民经济平稳较快发展,都具有重要意义。《规划》分析了我国钢铁产业现状及面临的形势,提出了我国钢铁产业存在的问题,剑指我国钢铁产业存在的五大问题:一是我国钢铁产业产能过剩问题。二是我国钢铁产业集中度低问题。三是我国铁矿资源对外依存度高问题。四是我国钢铁产业结构不合理问题。五是我国钢铁产业存在高污染、高能耗、高排放问题。
《规划》根据我国钢铁产业存在的问题,提出了我国钢铁产业调整和振兴的目标,力争在2009年遏制钢铁产业下滑势头,保持总体稳定。到2011年,钢铁产业粗放发展方式得到明显转变,技术水平、创新能力再上新台阶,综合竞争力显著提高,支柱产业地位得到巩固和加强,步入良性发展的轨道。为此,部署开展八个方面的重点工作。(一)保持国内市场稳定,改善出口环境。(二)严格控制钢铁总量,加快淘汰落后。(三)促进企业重组,提高产业集中度。(四)加大技术改造力度,推动技术进步。(五)优化钢铁产业布局,统筹协调发展。(六)调整钢材品种结构,提高产品质量。(七)保持进口铁矿石资源稳定,整顿市场秩序。(八)开发国内外两种资源,保障产业安全。
《规划》出台近一年的进展情况。
一是拉动钢材消费初见成效,实现“总量恢复到合理水平”调控目标出现困难。
从去年4季度国家提出扩大内需的政策开始,中央和地方各级政府陆续出台了具体扩大内需政策,铁路、地铁、城镇基础设施建设、加快中西部、环渤海经济基础建设,拉动内需政策对钢铁产业产生了显著的刺激拉动作用。上半年汽车产销同比增长率分别达到15.10%和17.7%,自3月起我国汽车产销量已连续四个月双双超过100万辆;民用钢质船舶产量累计1884.23万载重吨,同比增速36%,增速比一季度回升了5.9个百分点。1～5月份,城镇固定资产投资累计达到53520.3亿元,同比增长32.9%。房地产开发投资回升,上半年房地产业累计完成开发投资14505.33亿元,同比增长9.9%。国内经济在一系列刺激政策下出现企稳回暖迹象,并对钢材消费需求产生一定拉动作用。
钢材生产总体呈回升趋势。2009年上半年,我国钢铁产量也呈现回升趋势。上半年我国累计生产粗钢26658.29万吨,同比增长1.2%。粗钢日产量继去年10月份探底反弹后,6月份粗钢日产量达到164.75万吨,处于历史最高水平。如果按照上半年粗钢日产量折算,全年粗钢产量可达5.36亿吨,与《钢铁产业调整和振兴规划》中2009年粗钢产量控制目标(4.6亿吨)相比,将高出16.6%左右,这意味着今年“总量恢复到合理水平”的产业调控目标将面临较大挑战。上半年我国累计生产钢材31648.24万吨,同比增长5.7%,增速同比回落6.8个百分点,但比一季度提高了2.9个百分点。
国家4万亿投资计划主要集中于基础设施项目,因而钢筋、线材等长材产品产量保持同比增长,而板材等中高端产品产销量则大幅下降。1～5月份,国内长材产量12210.85万吨,同比增长10.7%,增速比一季度提高0.5个百分点。板材产量10669.33万吨,同比下降6.1%,降幅比一季度收窄1.6个百分点,板材比为41.9%,同比降低4.2个百分点。其中,同比增速较快的产品包括重轨、中小型型钢、钢筋、热轧薄板、焊接钢管,同比增速都在10%以上,这与国家加大公共基础设施以及房地产市场初步回暖有关。而同比负增长的产品包括轻轨、大型型钢、厚钢板、中板、涂层板、电工板等12个类型。这种情景导致中小型钢铁企业生产红火、产销两旺,而大型钢铁企业包括中央企业举步维艰。宝钢、鞍钢、武钢、攀钢等四家中央钢铁企业,今年1-8月,累计实现销售收入2563.5亿元,同比下降30.1%。
二是钢铁产业新项目得到有效控制,淘汰落后产能阻力重重。
2006年6月,国家发改委联合七部委发文要求到2010年淘汰300立方米及以下高炉,20吨及以下转炉和电炉装备。《规划》和近期颁布的《钢铁企业产业产能钢铁产业调整和振兴规划细则》要求,按期淘汰300立方米及以下高炉产能和20吨及以下转炉、电炉产能。提高淘汰落后产能的标准,力争三年内再淘汰落后炼铁能力7200万吨、炼钢能力2500万吨。在工信部主导下,停建钢铁新项目,在中央财政今年安排的200亿元技改贴息项目审批中,工信部明确坚决不批单纯扩大产能的钢铁项目。
“十一五”规划中提出,我国炼铁能力中有1亿吨是落后产能,炼钢能力中有5000万吨是落后的,现在淘汰的进度正在进行之中。这些落后产能高耗能、高污染、高排放,一般生产低端长材。目前中国在册的钢铁企业就有1200多家,前66位占总产能的80%左右,而1100多家钢铁企业的产能仅占总数的20%左右。而落后产能更多的集中在这1100多家中小企业之中。在线材需求旺盛驱动下,一些地方政府和中小钢厂以“保增长”为旗帜,不仅没有关停落后产能,反而以各种名目和手段扩大产能,关停落后产能的中小钢铁企业阻力巨大。
高端钢铁产品重复建设趋于严重。近几年,我国每年新增粗钢能力5000万吨左右,其中90%对应品种为板材。2008年底,我国热轧板带材产能达到2.68亿吨,产量1.95亿吨,产能过剩约7300万吨。国内很多大型钢铁企业上了基本无差异的高附加值产品生产线,导致一些厂家的轧钢生产线产能根本无法得到发挥,浪费现象严重。
三是钢铁企业重组取得新进展,提高市场集中度的任务还十分繁重。
《规划》提出要发挥大集团的带动作用,推进企业联合重组,培育具有国际竞争力的大型和特大型钢铁集团,优化产业布局,提高集中度。提高产业集中度是近年来国家一直倡导的钢铁企业的发展目标,但进展速度一直较慢。金融危机致使大批钢铁企业陷入亏损,为企业重组提供了更现实的动力。
国有钢铁企业重组、扩张取得一定进展。宝钢出资20亿元购买杭钢持有的宁波钢铁有限公司56.15%股权,成为国家钢铁产业调整振兴规划出台后钢铁企业首次跨区域联合重组;河北钢铁集团旗下3家上市公司股东大会通过了唐钢股份以换股方式吸收另两家上市公司的议案,从而实现上市公司钢铁主业的实质整合,首钢总公司重组山西长治钢铁有限公司,均取得了实质性进展。山东省钢铁企业重组进展最为显著。今年9月,山东钢铁集团有限公司与日照钢铁控股集团有限公司重组。民营的日照钢铁在金融危机前囤积了大量高价矿石导致现金流紧张,并且由于其之前部分工厂用地以租代征、部分项目未批先上以及环保等原因,存在很多不规范,重组在复杂的原因促动下完成。按照山东钢铁产业整合规划,山钢将对日钢、济钢、莱钢进行限产、淘汰落后产能,腾出2000万吨钢铁产能在日照投建精品钢铁基地,进而实现3000万吨大钢铁集团目标,进入全国钢铁行业三甲,一个新的地方钢铁“巨无霸”的企业巨头由此诞生。但是,整合后的调整、协同矛盾也开始显现,山东省为了构建山东大钢铁产业格局,由济南钢铁集团、莱钢集团、山东省冶金工业总公司组建了山东钢铁。成立一年多来,对济南钢铁和莱钢股份的协同能力,发挥得并不突出。由于管理体制不顺,山钢的集团化运作进展缓慢,资源与业务整合尚没有取得实质性进展,人财物产供销没有实质整合,怎样更好地深化国有企业改革、创新管理模式的考验才刚刚开始。
四是海外资源并购取得初步进展,铁矿石价格谈判话语权仍需提高。
经过多年发展,我国已经成为世界最大的钢铁生产国,也是世界上最大的铁矿石消费国。2008年我国进口铁矿石4.4亿吨,超过铁矿石消费总量的一半。但是我国铁矿石贸易形势严峻。根据吴之如的研究,1996年到2006年世界铁矿石储量从1500亿吨增长到1600亿吨,可以保证世界100年的用量,而实际储量还在不断增加。2001年到2006年世界钢铁产量增长47.1%(从8.5亿吨-12.5亿吨),而同期铁矿石产量却增长了59%(从9.32亿吨-14.82亿吨)。1996年到2006年世界铁矿石贸易量不过每年增长5.8%,世界钢铁需求近几年才达到7%的增长量,而世界铁矿石价格却从2002年的24.8美元/吨增长到2008年的170美元/吨,仅仅6年的时间就上涨7倍,这样的上涨速度是不能用供需关系来解释的。根据有关部门的统计,自2004年以来,由于国际铁矿石价格的连续暴涨,力拓、必和必拓及淡水河谷公司已经从中国攫取了正常利润以外的7000亿元财富。
大型钢铁企业“走出去”配置铁矿资源取得初步进展。中央钢铁企业已经充分认识到这个问题,积极采取措施,调整资源战略,积极“走出去”寻找资源。尤其是在这次金融危机中,各企业都加大了对海外矿产资源企业的投资力度。鞍钢增持澳大利亚金达必公司股票,成为第一大股东,获得每年1000万吨的铁矿石供应量,完善了资源供应链。同时,积极推进与攀钢的跨地区重组,进一步提升资源管控能力,统一了鞍本、攀西地区铁矿石资源,增加了国内最大的钒钛矿产资源。武钢铁矿石资源占有率低,对海外矿依存度达80%。通过积极推进资源扩张战略,今年以来先后完成三笔海外股权收购,持有了加拿大CLM、澳洲WPG、巴西MMX等海外矿企的股权,每年可保证供应的铁矿石量达2000万吨。同时,还通过购买、兼并、重组或参股等手段,积极扩大国内矿山资源保证。鞍钢增持澳大利亚金达必公司股票,成为第一大股东,完善了资源供应链。
中铝收购力拓失败,海外并购道路艰难。中铝宣布将通过认购可转债以及在铁矿石、铜和铝资产层面与力拓成立合资公司,向力拓注资195亿美元。如果交易完成,中铝可能持有的力拓股份最多上升到18%。2009年6月中国最大的海外投资因力拓毁约宣告失败。力拓集团撤销了今年2月12日宣布的195亿美元交易。联系到2005年中海油收购美国优尼科失败的案例,说明在国外中国企业“走出去”阻力依然很大。
整顿铁矿石进口秩序赢得铁矿石贸易话语权步履维艰。我国钢铁企业为了扭转铁矿石贸易的被动局面,在今年与力拓等跨国巨头展开了艰苦卓绝的谈判,但是谈判最终破裂。2009年8月,以宝钢为代表的中国钢铁企业与澳大利亚新兴矿业企业FMG公司达成半年期合同定价,中国钢企与FMG达成的粉矿价格下降了35.02%,块矿价格下降了50.42%。上述价格明显低于稍早前大多数日、韩、欧钢企与三大矿企达成的价格。但是,FMG仅有5000万吨的产能,按目前的协议,中方与FMG约定的2000万吨铁矿石进口量,还比不上我国7月一个月的进口量。因此,这次的谈判结果,可能更多地是对后续其他谈判的借鉴和象征意义。铁矿石价格谈判的结果,更多地折射出我国的贸易体制、产业结构和政府规制的缺陷。怎么在国际贸易中增强话语权,规范铁矿石贸易秩序,还需要付出艰苦的努力。
评估今年以来《规划》实施成效,客观地说,取得了很大成绩,但也存在一些问题。评估产业政策,既要看到眼前的实施效果,更要注重长远。《规划》列举的目标和措施,第一项和第四项比较具有现实意义,对2009年的钢铁市场将会形成积极的推动作用。而第二项到第四项则更具有长远意义。《规划》不但具有现实意义,它的长远意义更加重要。如果这些规划能够得到认真落实,那么未来的若干年内,中国的钢铁行业现状将发生根本性改变。
我国钢铁产业调整和振兴目标的衡量尺度
笔者认为,《规划》提出的我国钢铁产业调整和振兴目标,最终应该实现有效竞争、规模经济。美国经济学家J·M·克拉克(J.M.Clark)提出的有效竞争理论(workable competition)认为,虽然完全竞争被经济学家进行了准确的定义和精心阐述,但它在现实世界中不可能且从来没有存在过。克拉克把市场分为两类:纯粹或严格的竞争,修改的、中性的或混合竞争,如垄断性竞争。纯粹或严格竞争又分为完全竞争和不完全纯粹竞争,前者即是一般意义上的完全竞争,后者与前者的区别在于生产要素缺乏完全的流动性,边际成本低于平均成本且在按成本定价时的市场需求小于既存的生产能力。“有效竞争”概念的实质在于,它确信“需求与成本的长期曲线不仅较之短期曲线平缓,也比人们通常用图表表述的要更为平缓”。克拉克强调,完全的垄断在现实中很难找到,而与完全竞争所定义的可以自由进入、不存在生产要素专用性和不可恢复的淹没成本的产业,可能会面临极其严酷的破坏性竞争。
笔者实证分析了美国、日本、韩国的钢铁产业,上述三国各具特色。其共同特征是都建立了自由市场竞争制度,都在本国工业化的不同阶段发展出了世界一流水平的钢铁产业,钢铁产业都体现了显著的规模经济性,并且至今仍然是全球钢铁产业的领导者,具有很强的竞争力。其不同特点是,美国的钢铁产业在资本市场的有效支持下高效运作,重组合并频繁,企业规模显著,体现了规模效率优先的显著特点。日本钢铁产业在二战后快速发展,产业规制追求有效竞争,钢铁企业和政府协调配和,钢铁寡头既竞争又协调,专业化分工合理,钢铁产业保持了有效竞争的结构和显著的规模经济优势。韩国作为工业化国家的后来者,采取了政府主导钢铁产业发展的路径,以国有投资为主导建立了浦项钢铁(后来进行了私有化改革)这样世界一流的特大型钢铁企业,围绕浦项公司的发展来规划全国钢铁产业的发展。从美国、日本、韩国这三个最发达国家的钢铁产业来看,有效的钢铁产业结构具有以下基准和特征。
一是市场结构基准。美国、日本、韩国钢铁产业结构特征都属于高位寡头垄断。这种市场结构,是钢铁产业竞争中生存下来的企业竞争活动的结果,从长期看是企业成本状况的反映,市场机制本身在长期作用过程中会形成一个最佳的市场结构。(1)集中度基准,美国、日本、韩国钢铁产业集中度具有代表性,CR4的粗钢产量大致在60%--80%之间。1966-2007年美国钢铁企业CR4粗钢占有率,1966年为60%,2007年为68.7%,其间20世纪70-90年代经历了短流程钢铁企业取代传统钢铁企业的产业转型、发展,集中度呈现产业转型初期的小幅下降,剔出钢铁产业发展周期的波动,美国钢铁产业CR4维持在60%--68.7%,是高度的寡头垄断。1961-2007年日本钢铁企业CR4粗钢占有率,从1961年的58.2%上升到2007年的73.9%,日本钢铁工业市场集中度一直处于上升趋势,是高度的寡头垄断。1999-2007年韩国钢铁企业CR3粗钢占有率,1999年为79.16%,2007年为88.87%,韩国钢铁产业的市场结构,始终属于高位寡头垄断型。(2)市场准入基准,上述三个国家的钢铁产业,都是市场准入大门敞开,为在位企业始终保持了压力,新企业能够在市场上出现。(3)厂商数量基准,市场上普遍存在众多钢铁企业,交易者的数量符合规模经济的要求。(4)规模工厂基准,钢铁产业的规模经济和企业规模经济必须建立在大规模工厂经济基础上。贝恩对日本产业政策评论时提出:“为实现生产的效率化,不仅需要企业的规模大、数目少,而且企业所管理的工厂必须是高效率并且大规模的。……必须发展大规模的工厂经济。而实际上,经常存在的现象是,非效率的小规模工厂大量存在,这种情况并不伴随寡头垄断的效率性。规模经济的实现可以不通过减少企业的数目而是减少工厂的数目来实现。”理想的规模不是世界最大企业的规模,而是在现有技术管理条件下最有效率进行生产的最小、最优规模。(5)企业并购和退出基准,资源有效配置渠道畅通,执法严格公平,劣势企业不存在淘汰出局的障碍,适者生存法则使效率高的企业的市场占有率不断扩大。
二是市场行为基准。(1)价格基准,任何卖者和买者所占的市场份额都不足以控制市场,特别是在经济全球化自由贸易环境下,外来的竞争压力促使任何国内钢铁厂商都没有能力操纵市场价格。不存在有害的价格歧视,竞争者对于其对手是否会追随其价格调整没有完全的信息,不存在长期低于成本的恶性竞争。(2)市场环境基准,企业的竞争环境平等,厂商间不相互勾结,不使用排外的、掠夺性的或高压性的手段,寡头竞争表现出竞争和协调双重特征,竞争以保持市场效率,协调以不过度浪费资源。(3)专业化基准,在位企业根据自身优势决定发展战略,发展专业化分工,不存在企业恶性竞争进入对方具有显著竞争优势的领域,不存在企业间产品高度同质问题。(4)技术创新基准,市场竞争保持足够的压力,促使企业只有不断研发最先进技术、改良产品、新产品、降低成本才能取得竞争优势,并不会因为市场地位而懒惰于、迟滞于技术开发就能维持现有的垄断利润。(5)开工率基准,在位厂商的工厂开工率保持在有效利用资源水平,产能与市场需求保持基本平衡,不存在在位企业开工率年年下降、产生极端的生产能力过剩。
三是市场绩效基准。(1)利润基准,钢铁产业整体利润水平刚好足够酬报创新、效率和投资,优势企业享有更高的利润,满足消费者需求的卖者得到最多的报酬,但是过高利润会招致其他企业的大量进入,从而使利润率很快调节至平均水平线附近。(2)生产效率基准,在位企业保持有效的企业生产效率,企业内部的资源有效利用,生产集中在最有效率的但不一定在成本最低的规模单位下进行,每个在位厂商的生产过程是有效率的,趋向于达到规模效益最大化和交易成本最低。(3)国民经济资源有效配置基准,基本符合国民经济资源的最佳配置,在位企业按价格等于边际成本的竞争价格提供竞争均衡最大产量,不存在由于竞争导致国民经济资源的严重损失和整体经济生产率的下降,不存在由于竞争而带来的国民经济的损失大于由于竞争而带来的利益。(4)消费者福利基准,产品质量和产量随消费者需求的变化而变化,当生产成本下降到一定程度后,价格能自动向下调整,价格变化不会加剧经济周期的不稳定。
调整和振兴我国的钢铁产业,我们可以借鉴美国、日本和韩国钢铁产业实现有效竞争和规模经济的经验。实现钢铁产业的有效竞争和规模经济,是一个市场竞争和政府调节发挥双重作用实现的过程。钢铁产业的集中度应该建立在规模经济的基础上,企业伴随各工厂规模扩大,生产成本显著降低;产品的标准化和规格的统一调整;管理、经营、技术人员的节约和专门化;销售、原料采购、资金筹措、运输等方面的规模经济;发挥学习效应和专业化优势。这些经验对我国钢铁产业的规模经济发展具有重要借鉴意义。
我国钢铁产业存在的深层次
矛盾和问题
当前,我国钢铁产业出现的集中度低、产能过剩、技术创新能力弱、污染严重、没有国际话语权等问题,从经济层面分析,是整个钢铁产业没有达到有效竞争状态,没有实现规模经济。而根本原因,笔者认为是合成谬误。萨缪尔森在其《经济学》(第12版)中提出了“合成谬误”(fallacy of composition)命题:“由于某一原因而对个体来说是对的,便据此而认为对社会整体来说也是对的,这就是合成推理的谬误。”就是说,对于部分来说是对的事情,不见得对于整体来说也是对的;对于个体是对的,对于总体很可能是谬误。萨谬尔森举例子来说明这个问题:在精彩的足球比赛中,球迷们为了看的更清楚而站起来,可是当所有的人都站起来的时候,大家都没有看得更清楚。个体的理性行为常常构成群体的非理性行为。从经济思维方法上说,对于个体是理性的,很可能对整体是合成谬误,并进而是对个体理性的反动。总体并不等于局部之和,如果认为对局部来说成立的东西,对总体也必然成立,那必然犯“合成谬误”。对我国钢铁产业来说,合成谬误可以从参与、影响钢铁产业的各个方面找到原因。
一是政府部门调控的手段和方法存在局限性。长期以来,政府部门制定产业政策,由于有限信息,其预测准确率值得反思。
从上表可以看出,“九五规划”和“十五规划”误差很大,准确率最高仅68%,低的为40%。政府主管部门根据这个预测,制定了钢铁产业投资、布局、产品、质量等发展规划,认为盲目投资、低水平重复建设导致了产能过剩,进而从1996年就开始控制钢铁工业固定资产投资。“九五”期间钢铁工业固定资产投资持续萎缩,宝钢、鞍钢、武钢等特大型钢铁企业申报的若干沿海大型钢铁建设项目被政府有关部门否决。而旺盛的需求又催生了更多的中小钢铁项目,使结构调整更加困难。再加上税收、环保、劳工保护等方面执法不严,导致企业处于不公平竞争地位。因此,改善政府部门的调控手段和办法比以往更加重要。
二是财税体制对调整钢铁产业结构、提高钢铁产业规模经济相关。地方政府在收入激励、政治晋升激励下,有强烈的冲动去保护、发展自己的钢铁企业。在现行税制规定产品税、增值税、企业所得税及其有关的城建维护税和教育附加税等大部分税收,都是在生产项下征收的。生产型企业多的地方,财政收入自然就高,生产型企业少的地方,财政收入就低,尤其是增值税作为第一大税种,由中央和地方政府按照七五、二五比例共享,这对地方政府来说是举足轻重的。钢铁企业是税收大户,在增加财政收入激励下,地方有内在动力热衷于地方保护,导致钢铁产业盲目投资、重复建设严重,地区间产业结构趋同,国内钢铁企业并购重组甚至难于跨国并购,使国家优化钢铁产业结构的目标很难实现。
三是大型国有钢铁企业存在X-非效率。国有大型特大型钢铁企业的改革还没有到位,组织规模超过了经济规模,出现了典型的X-非效率。企业经营者倾向于追求规模扩大,过度投资和耗用资产;管理层次多,机构庞大,倾向于用增加人员和提高工资的办法来维持生产经营规模,使企业费用最小化和利润最大化的经营目标难以实现;企业经营者不注意降低成本,工资、奖金增长过快,利润工资福利化,侵蚀企业利润,从而导致大型特大型企业整体效率的降低。必须进行管理机制改革,精简人员,才能提高效率,从而在更大程度上实现企业规模经济性。比如,与美国、日本和韩国同类企业比,我国国有大型特大型钢铁企业冗员问题非常严重。2005年美国钢铁公司粗钢产量1925.6万吨,职工人数21026,每万吨钢职工人数为11人。2004年,日本新日铁粗钢产量2988万吨,职工人数15110人,每万吨钢职工人数为5人。2005年,韩国浦项钢铁公司粗钢产量3054.5万吨,职工人数19004人,每万吨钢职工人数为6人,上述三家企业平均每万吨钢用工为7人。我国宝钢、鞍钢、首钢、武钢四大钢铁公司2007年为64人。与上述美日韩三家钢铁企业平均数测算,进行对标,我国国有钢铁企业每万吨钢富裕人员达到58人,冗员率达到89%。国有钢铁企业内部三项制度改革的任务依然十分沉重。
四是非公有制钢铁企业在管理等诸多方面存在缺陷。非公有制钢铁企业在近十年中快速发展,其目标、行为与中国转型期经济发展环境非常适应。为了追逐利润,历尽“千方百计、千辛万苦、千言万语”,采取合规或者不合规方式,实现了超常发展。非公有制钢铁企业的发展,极大地改善了钢铁产业市场竞争方式、市场结构和经营绩效,满足了工业化对钢铁的需求,但是也把污染、高能耗高物耗、职工保障缺失等外部性问题遗留给了社会,民营钢铁企业发展的外部性十分严重,未来成本还没有充分显现。民营钢铁企业目前也到了浴火重生的阶段,需要尽快提升企业的水平才能担当大任。
激励不相容是导致中国钢铁产业调整和振兴出现困难的体制诱因。哈维茨(Hurwiez)就认为,在市场经济中,每个理性经济人都会追求个体利益最大化,按自利的规则行动。“激励相容”,就是设计这样一种制度安排,使个体理性和追求个人利益的行为,与集体目标相吻合。通过制度设计,使投入与收益一致,都会产生相同的激励;利益和代价不相等,就会有不同的激励反应。在一个制度环境有效的体制下,激励相容可以使各个方面的利益互利统一起来,使得每个方面在追求其自身利益的同时,也达到制度安排设计者所想要达到的目标,使行为人的行为方式、结果符合集体价值最大化的目标,使个人价值与集体价值的两个目标函数实现一致化。中国钢铁产业的调整和振兴,最终还是取决于一个更完善的制度安排。实现《规划》确定的钢铁产业调整和振兴目标,必须改善制度环境和规制政策,改善政府宏观调控手段和方式,推进国有钢铁企业产权、治理、管理改革,改善民营钢铁企业的产权、治理、行为改革。改革的政策选择方向是,按照激励相容原则,配套推进政府规制、财税体制、企业改革,才能推动、改善我国钢铁产业的规模经济水平。
完成《规划》目标、实现钢铁强国梦的前景和路径
《规划》出台以来,在金融危机促动下,我国钢铁产业发展进入了一个大的调整期和机遇期。3月20日,国务院又发布了《钢铁产业调整振兴规划细则》,明确提出,要以控制总量、淘汰落后、企业重组、技术改造、优化布局为重点,着力推动钢铁产业结构调整和优化升级,切实增强企业素质和国际竞争力,加快钢铁产业由大到强的转变。
从全球情况看,世界经济陷入衰退,目前依然没有见底。从当前我国经济形势看,我国经济运行正处在企稳回升的关键时期,国家提出要坚定不移地继续实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策。从钢铁行业看,国家“保增长、扩内需、调结构”的经济政策,促进了国内钢铁产品的需求,一些下游行业呈现较好的发展态势,钢材价格逐步回升,为钢铁行业走出困境创造了有利条件。但必须看到,目前全球钢铁工业仍处于低迷状态;我国钢铁行业仍产能严重过剩,直接和间接出口市场需求萎缩,钢材出口大幅度下降,以板材生产为主的大型企业生产经营依然困难;产能释放加快,供大于求可能迫使市场振荡加剧。对此,需要我们既要保持信心,又要清醒认识,短期与近期兼顾,抓住危机出现的调整机遇,真正实现钢铁强国梦。
完成《规划》目标、实现钢铁强国梦具有坚实的现实基础。(1)我国工业化、城镇化快速发展,为钢铁企业发展带来了巨大的市场需求。我国城镇化水平已经达到45%,预计未来10～15年城镇化进程仍将保持高速增长势头。工业化是大量消耗自然资源、快速积累社会财富、迅速提高生活水平的过程。我国正处于工业化中期阶段,2007年我国每万元GDP粗钢消费量为176.1千克,人均粗钢消费量为328.7千克,这两个数字均低于欧美等发达国家工业化中期的钢铁消费水平。从工业化完成所需钢的积蓄量来看,1901～2006年,日本钢的积蓄量为45亿吨,美国为77亿吨,我国仅为35亿吨。日本从1945-2000年完成工业化并进入后工业化阶段,人均累计消费钢超过20吨,而我国到2002年为止,人均累计消费只有1.64吨。如果按照日本的消费水平,假设到2020年中国人均钢累计消费量达到14吨,人口达到14亿,那么今后11年,中国要消费180亿吨钢。庞大的市场需求为我国钢铁产业发展提供了巨大的空间。(2)30年改革发展为钢铁工业发展创造了良好的物质条件。改革开放以来,特别是新世纪以来,我国基础产业和基础设施显著增强。工业生产能力不断提高,在22个工业大类中,我国有7个大类名列世界第一,15个大类名列世界前三。能源生产能力极大提高,对国民经济的基础性保障作用显著增强。铁路、公路、水运和管道运输等综合网络已基本形成。这些都为钢铁工业发挥其产业链条长、上下游关联度高、辐射带动作用大的特点打下了坚实的物质基础。(3)是钢铁企业活力、竞争力显著增强,为保持平稳快速发展奠定了体制基础、经济基础和技术基础。随着社会主义市场经济体制的建立和深化,企业的活力被有效激发,优胜劣汰的竞争机制为企业发展奠定了较好的体制基础。经过多年的改革发展,钢铁企业经济实力显著提升,实施联合重组,产能规模不断扩大;优化品种结构,高端产品比例不断增加;加快产业升级,装备水平不断提高,奠定了较强的经济基础。钢铁企业近年来不断加大研发投入,积极推进自主创新,掌握了一批具有国际国内领先水平的核心技术,企业技术水平不断提升,奠定了较强的技术基础。
调整和振兴我国钢铁产业的路径,《规划》和《钢铁产业调整振兴规划细则》已经明确提出了目标、措施和重要工作,关键在于一丝不苟地贯彻下去,同时辅之以更深层次的配套改革。笔者认为,需要围绕提高钢铁产业规模经济效率,实现有效竞争,改善中央政府、地方政府、国有钢铁企业、其他所有制企业的目标函数,寻找帕累托改进的方式,在尊重任何一方参与人利益不受损失的情况下促进钢铁产业效率的提升,使之与中国钢铁产业规模经济目标函数相一致,使个体理性符合钢铁产业规模经济价值最大化目标。中央政府建立完善与钢铁产业规模经济激励一致的制度环境,建立与实现规模经济激励相容的财政体制,改善钢铁产业规制的手段和方式;地方政府严格执行法律法规和国家各项产业政策,建立促进钢铁产业规模经济的激励制度;国有钢铁企业抓住危机机遇,继续深化内部改革;非公有制钢铁企业加快管理转型。这样就能从根本上理顺关系,为钢铁产业的可持续发展奠定体制机制基础。
我国已经连续13年居于世界钢铁第一生产和消费大国,但依然不是钢铁强国。目前的危机既是挑战,更是机遇,是调整和提高钢铁产业素质的难得机遇。只要我们扎扎实实按照《规划》提出的要求去做,并不失时机地进行深层次的配套改革,就一定可以实现钢铁强国之梦。
(作者系国资委研究局副局长)