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摘要：本文在分析地方公共品需求表达与决策机制运行的特点及难点基础上，重点探讨了完善我国地方公共品需求表达与决策的政策选择相关建议，希望对于我国我国地方公共品的需求表达发展具有一定帮助。
关键词：政治经济学分析；公共品需求；地方与政府
中图分类号：F0-0 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）10-00-01
一、引言
改革开放后，我国进入了社会主义市场经济阶段，政府进行了一些重大的财政体制改革，比如旨意在于厘清中央政府和地方政府关系的分税制改革，为地方公共品的供给奠定了分权基础。在地方公共品的供给中，受“自上而下”的地方公共品供给决策程序影响，我国地方公共品的供给效率偏低。在“自上而下”的供给决策程序中，供给决策常是由上级政府，甚至中央政府直接做出的，然后逐层向地方政府传达，直至基层政府。在这一过程中，供给决策具有很强的指令性，纳税人很难参照地方公共品的供给决策程序，纳税人的真实需求无法在供给决策中得以体现，纳税人进行需求表达的权利“被代表”了。
只有充分考虑需求的供给才是有效的供给，否则只是政府的一厢情愿。所以以纳税人的真实需求为导向，从根本上重视纳税人对地方公共品的需求表达，让地方公共品的供给决策充分考虑公共品需求方的意愿和需要，让地方公共品的供给做到有的放矢，从而提升地方公共品的供给效率是我国财政改革题中应有之意。
二、地方公共品需求表达与决策机制运行的特点及难点
1.“自上而下”的供给程序使得“用手投票”难以实现
在我国的地方公共品供给实践中，出现了纳税人急切需要的地方公共品供给不足，纳税人较少需要的地方公共品供给过剩、政府供给的部分地方公共品质量低下等问题。地方公共品的上述供需错位导致纳税人对地方政府的满意度下降。例如，对中部地区农村公共品的调查显示：中上收入水平农户中，有30.5%的农户对公共品供给不满意；中等收入水平农户中，有48%的农户对公共品供给不满意；低收入水平农户中，有65.5%的农户对公共品供给不满意。总体而言，有48%的农户对公共品供给不满意，并且收入水平越低的农户对公共品供给的满意度越低。可见，实践中的地方公共品供给无法与纳税人的实际需求有效衔接。
笔者认为，供给与需求无法有效衔接的根本原因在于纳税人缺乏“用手投票”的机会。在政府的公权力面前，纳税人属于弱势群体，缺乏需求表达的积极性，即使纳税人希望表达需求，也缺乏需求表达的渠道，或者表达的信息无法得到有效反馈，处于一种近似“失语”的状态。现实中，地方公共品的供给总量、供给结构和供给程序多数是由上级政府以政策规定的形式下达的，很少考虑不同类型、不同条件、不同发展水平地区对地方公共品的需求差异。但实际上，纳税人对地方公共品的需求却与资源状况、生活环境等因素相关，“自上而下”的地方公共品决策机制从体制上决定了供给与需求的必然脱节，现实供给不可能真正满足纳税人的实际需求。
2.“城乡有别”的户籍制度导致“用脚投票”难以实现
“用脚投票”就是人口在不同地区间的迁移。就目前而言，“城乡有别”的户籍制度限制了人口的自由流动。事实上，对进城务工的农民来说，他们没有被认为是合法的城镇居民，无法享受到与城镇居民一样的公共服务，始终摆脱不了农民工的身份。
笔者认为，就业能力也是影响“用脚投票”的因素之一。即使没有户籍因素的制约，“用脚投票”机制也会受到就业能力的软约束。一般而言，就业能力强的居民具有良好的“用脚投票”的资本，就业能力弱的居民即使不满意当地政府的行为也很难流动，因为他们在其它地区不易找到合适的工作。因此，改革户籍制度仅是促进“用脚投票”的必要非充分条件，要使“用脚投票”机制真正发挥作用，还需推进“公共就业服务均等化”等配套措施的建设。
三、完善我国地方公共品需求表达与决策的政策选择
1.转变政府观念，树立以纳税人需求为导向的供给思想
国家是全体纳税人缔结的社会契约。国家通过税收方式为其存在与发展筹集资金，纳税人之所以愿意纳税是为了消除无国家状态下权利的不确定性，通过国家的运作提升社会福利；国家之所以能够征税则是基于社会性契约的约定，国家必须将税收用于提供社会发展必须的社会性的物品或服务。但是，政府的征税应以纳税人的同意为前提，并以纳税人的需要为去向，即无代表则无税。纳税人有权只依照符合宪法规定程序和精神的法律承担交付税收的义务，拒绝交纳宪法和法律规定之外的一切苛捐杂税，并有权基于宪法原理关注和参与税收的全过程。而政府则必须按照纳税人的要求提供公共产品和公共服务，有义务按纳税人的意图使用资金，接受纳税人监督。具体在地方公共品的供给决策中，要求地方政府在供给地方公共品时，必须以纳税人的真实需求为导向，并接受纳税人的监督与质疑。
2.搭建和完善“自下而上”的供给决策程序
“自上而下’’的供给决策程序虽然能够确保决策的统一性和权威性，但难以顾及各地公共品需求的具体差异。因此，构建“自下而上”的供给决策程序是我们的现实选择。在“自下而上”的供给决策模式中，纳税人向基层政府表达自己的需求偏好，基层政府再整合这些信息，并以此作为供给地方公共品的重要依据。纳税人的需求表达可以通过直接和间接两种
方式进行，直接表达没有中间代理人，不易产生需求表达的偏差，间接表达会在代理环节产生一定的需求表达偏差。但是，如果某种地方公共品涉及的纳税人数量众多，比如几十万甚至上百万，让所有纳税人均直接表达是不现实的，通过人大代表的方式间接表达可能是适宜的。此时就需要优化地方人大代表的构成，实施人大代表职业化制度，完善地方人民代表大会制度，让人大代表真正代表最广泛纳税人的根本利益。科学的人大代表结构应该是各阶层的代表数占所代表阶层总数的比例基本相等，或者适当向弱势群体倾斜。只有当人大代表的政党结构、职业结构、知识结构、年龄结构、性别结构等均科学、合理时，人大代表的代表度才是最高的，这样的人大代表结构才能有效降低需求表达的偏差。
3.拓广需求表达路径，优化公共品听证制度
要有效汇集地方公共品的需求偏好，有必要建立包括官方路径、民间路径在内的所有需求表达路径，让纳税人能够按照自己熟悉的方式表达意愿，将纳税人的分散信息通过若干路径有效集中起来。地方政府应提供各种条件，确保需求表达渠道的畅通。具体而言，地方政府可以通过民主选举、大会交流、社会调研，政府热线、领导接待、民主恳谈，听证制度等方式广纳言路，创新各種有利于纳税人的需求表达路径，努力拓展地方公共品的需求表达平台。以听证制度为例，听证制度本是一种行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人有表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。但在实践中，部分公共品价格的听证制度流于形式，出现“一说涨价就听证、一说听证就涨价”的走过场式的“听证模式”。我们需要的听证模式是赋予纳税人足够话语权的听证模式，是真正能够提升社会福利的听证模式。
4.重构我国户籍制度，以利于纳税人“用脚投票”
我国成立之初，为确保重工业发展战略的实施，实行了严格的户籍管理制度，以及与其配套的城市劳动就业制度、城市偏向的社会保障制度、基本消费品供应的票证制度和排他性的城市福利体制等，这些制度阻碍了劳动力在不同地区和部门之间的流动。随后，虽然农民工可以进城务工，但他们无法享受到与城镇居民相同的待遇。在这样的条件下，纳税人显然是无法进行“用脚投票”的。在西方国家，比如美国是没有户籍制度的。美国人换工作也比较勤，到另一个城市另一个州去，甚至从西海岸到东海岸去工作，在美国人看来是很简单的事情。美国人的祖先最先从欧洲移民到北美时，就有一句著名的口号：“哪里有面包，哪里就是祖国。”现代美国人继承了这个精神，哪里生活好，哪里就是家园。因此，我们有必要将目前的“城乡有别”的户籍制度改为“城乡统一”的户籍制度。抛弃农业户口与非农业户口之间的界限，在全国范围内施行统一，公平的居民户籍制度，赋予纳税人“用脚投票”的空间。
关键词：政治经济学分析；公共品需求；地方与政府
中图分类号：F0-0 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）10-00-01
一、引言
改革开放后，我国进入了社会主义市场经济阶段，政府进行了一些重大的财政体制改革，比如旨意在于厘清中央政府和地方政府关系的分税制改革，为地方公共品的供给奠定了分权基础。在地方公共品的供给中，受“自上而下”的地方公共品供给决策程序影响，我国地方公共品的供给效率偏低。在“自上而下”的供给决策程序中，供给决策常是由上级政府，甚至中央政府直接做出的，然后逐层向地方政府传达，直至基层政府。在这一过程中，供给决策具有很强的指令性，纳税人很难参照地方公共品的供给决策程序，纳税人的真实需求无法在供给决策中得以体现，纳税人进行需求表达的权利“被代表”了。
只有充分考虑需求的供给才是有效的供给，否则只是政府的一厢情愿。所以以纳税人的真实需求为导向，从根本上重视纳税人对地方公共品的需求表达，让地方公共品的供给决策充分考虑公共品需求方的意愿和需要，让地方公共品的供给做到有的放矢，从而提升地方公共品的供给效率是我国财政改革题中应有之意。
二、地方公共品需求表达与决策机制运行的特点及难点
1.“自上而下”的供给程序使得“用手投票”难以实现
在我国的地方公共品供给实践中，出现了纳税人急切需要的地方公共品供给不足，纳税人较少需要的地方公共品供给过剩、政府供给的部分地方公共品质量低下等问题。地方公共品的上述供需错位导致纳税人对地方政府的满意度下降。例如，对中部地区农村公共品的调查显示：中上收入水平农户中，有30.5%的农户对公共品供给不满意；中等收入水平农户中，有48%的农户对公共品供给不满意；低收入水平农户中，有65.5%的农户对公共品供给不满意。总体而言，有48%的农户对公共品供给不满意，并且收入水平越低的农户对公共品供给的满意度越低。可见，实践中的地方公共品供给无法与纳税人的实际需求有效衔接。
笔者认为，供给与需求无法有效衔接的根本原因在于纳税人缺乏“用手投票”的机会。在政府的公权力面前，纳税人属于弱势群体，缺乏需求表达的积极性，即使纳税人希望表达需求，也缺乏需求表达的渠道，或者表达的信息无法得到有效反馈，处于一种近似“失语”的状态。现实中，地方公共品的供给总量、供给结构和供给程序多数是由上级政府以政策规定的形式下达的，很少考虑不同类型、不同条件、不同发展水平地区对地方公共品的需求差异。但实际上，纳税人对地方公共品的需求却与资源状况、生活环境等因素相关，“自上而下”的地方公共品决策机制从体制上决定了供给与需求的必然脱节，现实供给不可能真正满足纳税人的实际需求。
2.“城乡有别”的户籍制度导致“用脚投票”难以实现
“用脚投票”就是人口在不同地区间的迁移。就目前而言，“城乡有别”的户籍制度限制了人口的自由流动。事实上，对进城务工的农民来说，他们没有被认为是合法的城镇居民，无法享受到与城镇居民一样的公共服务，始终摆脱不了农民工的身份。
笔者认为，就业能力也是影响“用脚投票”的因素之一。即使没有户籍因素的制约，“用脚投票”机制也会受到就业能力的软约束。一般而言，就业能力强的居民具有良好的“用脚投票”的资本，就业能力弱的居民即使不满意当地政府的行为也很难流动，因为他们在其它地区不易找到合适的工作。因此，改革户籍制度仅是促进“用脚投票”的必要非充分条件，要使“用脚投票”机制真正发挥作用，还需推进“公共就业服务均等化”等配套措施的建设。
三、完善我国地方公共品需求表达与决策的政策选择
1.转变政府观念，树立以纳税人需求为导向的供给思想
国家是全体纳税人缔结的社会契约。国家通过税收方式为其存在与发展筹集资金，纳税人之所以愿意纳税是为了消除无国家状态下权利的不确定性，通过国家的运作提升社会福利；国家之所以能够征税则是基于社会性契约的约定，国家必须将税收用于提供社会发展必须的社会性的物品或服务。但是，政府的征税应以纳税人的同意为前提，并以纳税人的需要为去向，即无代表则无税。纳税人有权只依照符合宪法规定程序和精神的法律承担交付税收的义务，拒绝交纳宪法和法律规定之外的一切苛捐杂税，并有权基于宪法原理关注和参与税收的全过程。而政府则必须按照纳税人的要求提供公共产品和公共服务，有义务按纳税人的意图使用资金，接受纳税人监督。具体在地方公共品的供给决策中，要求地方政府在供给地方公共品时，必须以纳税人的真实需求为导向，并接受纳税人的监督与质疑。
2.搭建和完善“自下而上”的供给决策程序
“自上而下’’的供给决策程序虽然能够确保决策的统一性和权威性，但难以顾及各地公共品需求的具体差异。因此，构建“自下而上”的供给决策程序是我们的现实选择。在“自下而上”的供给决策模式中，纳税人向基层政府表达自己的需求偏好，基层政府再整合这些信息，并以此作为供给地方公共品的重要依据。纳税人的需求表达可以通过直接和间接两种
方式进行，直接表达没有中间代理人，不易产生需求表达的偏差，间接表达会在代理环节产生一定的需求表达偏差。但是，如果某种地方公共品涉及的纳税人数量众多，比如几十万甚至上百万，让所有纳税人均直接表达是不现实的，通过人大代表的方式间接表达可能是适宜的。此时就需要优化地方人大代表的构成，实施人大代表职业化制度，完善地方人民代表大会制度，让人大代表真正代表最广泛纳税人的根本利益。科学的人大代表结构应该是各阶层的代表数占所代表阶层总数的比例基本相等，或者适当向弱势群体倾斜。只有当人大代表的政党结构、职业结构、知识结构、年龄结构、性别结构等均科学、合理时，人大代表的代表度才是最高的，这样的人大代表结构才能有效降低需求表达的偏差。
3.拓广需求表达路径，优化公共品听证制度
要有效汇集地方公共品的需求偏好，有必要建立包括官方路径、民间路径在内的所有需求表达路径，让纳税人能够按照自己熟悉的方式表达意愿，将纳税人的分散信息通过若干路径有效集中起来。地方政府应提供各种条件，确保需求表达渠道的畅通。具体而言，地方政府可以通过民主选举、大会交流、社会调研，政府热线、领导接待、民主恳谈，听证制度等方式广纳言路，创新各種有利于纳税人的需求表达路径，努力拓展地方公共品的需求表达平台。以听证制度为例，听证制度本是一种行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人有表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。但在实践中，部分公共品价格的听证制度流于形式，出现“一说涨价就听证、一说听证就涨价”的走过场式的“听证模式”。我们需要的听证模式是赋予纳税人足够话语权的听证模式，是真正能够提升社会福利的听证模式。
4.重构我国户籍制度，以利于纳税人“用脚投票”
我国成立之初，为确保重工业发展战略的实施，实行了严格的户籍管理制度，以及与其配套的城市劳动就业制度、城市偏向的社会保障制度、基本消费品供应的票证制度和排他性的城市福利体制等，这些制度阻碍了劳动力在不同地区和部门之间的流动。随后，虽然农民工可以进城务工，但他们无法享受到与城镇居民相同的待遇。在这样的条件下，纳税人显然是无法进行“用脚投票”的。在西方国家，比如美国是没有户籍制度的。美国人换工作也比较勤，到另一个城市另一个州去，甚至从西海岸到东海岸去工作，在美国人看来是很简单的事情。美国人的祖先最先从欧洲移民到北美时，就有一句著名的口号：“哪里有面包，哪里就是祖国。”现代美国人继承了这个精神，哪里生活好，哪里就是家园。因此，我们有必要将目前的“城乡有别”的户籍制度改为“城乡统一”的户籍制度。抛弃农业户口与非农业户口之间的界限，在全国范围内施行统一，公平的居民户籍制度，赋予纳税人“用脚投票”的空间。