论文部分内容阅读
摘要： 通过对中美两国十多所高校章程的文本比较研究发现：中美高校采取了完全不同的领导决策体制，两者在权力机构、职权范围、运作机制等方面存在诸多差异，也呈现一些规律性特征。如，“集体领导决策与个人负责相结合”的制度安排、职权的宏观定位以及为实现其职权所采取的不同运作机制、“管理”与“治理”的尺度、将决策权与行政权区分开来等等。针对我国高校领导决策体制法律框架与政治框架不协调的问题，应通过建立理事会或董事会等方式统一在法律框架下协调各种利益关系。
关键词：领导决策体制；董事会；法人治理结构；大学章程
中图分类号：G649
文献标识码：A
文章编号：1672-0717（2014）06-0045-06
一、问题的提出与研究设计
自《高等教育法》颁布以来，高等院校开始了依法办学的历史进程。随着国家事业单位分类改革推进，2011年3月，《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》明确提出“探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的法人治理结构。”为实现平稳过渡，教育、科技、文化等部门按照现行的领导体制和政策规定，继续推动体制改革。在此背景下，教育部要求直属高校“积极探索建立理事会”，并将“理事会”的性质定位为“咨询议事机构”，是社会参与办学的重要组织形式；而民办高校被要求“依法设立理事会或董事会，保障校长依法行使职权”[1]。探索适应不同类型教育、人才成长的学校领导体制与管理制度，避免千校一面将是未来高校依法办学、深化改革的重要内容。本研究对中美两国11所大学章程关于领导决策体制的规定进行文本比较，在分析两国高校领导决策体制基本要素的过程中发现我国高校领导体制现存的问题和两国高校领导决策体制运作的共同规律，为完善我国高等学校内部治理结构，探索建立董事会法人治理结构提供经验与启示。比较要素包括权力机构、职权范围、运作机制、成员组成与产生方式。选取的样本分别为中国人民大学、武汉理工大学、上海外国语大学、华中师范大学、东南大学、东华大学和美国耶鲁大学、加州大学、南加州大学、密歇根大学和康奈尔大学等高校。
二、中美高校领导决策体制基本要素比较
1.权力机构
中美两国基于不同的文化背景、历史进程和发展现状，美国大学实行董事会领导下的校长负责制，我国实行中国共产党高校基层委员会领导下的校长负责制。两国高校领导决策体制的差异首先表现在权力机构不同。在美国，高校的最高领导决策权属于董事会，董事会即法人机构，校长是学校行政事务的最高管理者。《耶鲁法人章程》明确规定，“校长及耶鲁学院董事会成员”是“法人机构”，享有治理、维护及管理学校的权利与义务，并且制定出他们认为适合于教学和教育的合理法律[2]。《加州大学董事会章程与常规》规定，法人名称为加州大学董事会……，该董事会有充分的组织和治理权力。在我国，公办高校的领导决策权属于中国共产党高校基层委员会，法人代表为校长。校党委统一领导学校工作，校长全面负责学校的教学、科学研究和其他行政管理工作。
美国高校的领导体制是在法律框架下统一建构的，而我国高校的领导体制同时受到法律与政治两种框架的制约。从法律的角度来说，校长是学校的法定代表人，高校的一切法律文件，只有经校长或受校长委托并有权代表校长的人员签署才能发生法律效力；从政治的角度来说，党委是高校的最高领导者，“凡属重大问题由党委集体讨论，做出决定”[3]。
美国高校在广泛采用单一董事会领导决策体制之前，耶鲁学院曾有过由“监事会”与“法人会”组成的“双院董事会”共同治理的历史。“双院董事会”与我国目前公立高校实行的领导体制有类似的地方，都具有双重管理体制的特征，存在“多头领导”的问题。“法人会”由校长、司库和评议员组成，负责学校日常的行政管理工作，具有学校规章和法规的创制权。“监事会”由外部行政人员与牧师组成，拥有对“法人会”的监督权及新任校长的委任权，“重大争议和重大政策只有在两者共同召开的大会上，且经过监事会认可后才可依法行政或决策”[4]。双重管理体制的优点在于两个机构能够相互监督和制约，缺点在于容易造成监事会和法人会之间一系列的矛盾和冲突。由于美国高校统一在法律框架下进行治理，体制之间的变革相对容易。而我国目前实行的“党委领导下的校长负责制”涉及到法律框架与政治框架的协调问题，体制的变革非常复杂。
2.成员组成与产生方式
美国高校董事会主要由政府官员、企业首脑、社会名流等校外人士组成，校友在其中占有非常重要的地位。校内人士所占比例非常小，一般包括校长、管理人员、教授（教师）和学生代表等。有研究曾对美国十所大学董事会成员进行分类统计，结果显示，7.4%的董事来自校内，92.6%的董事来自校外[5]。
美国高校董事会成员的组成与产生方式在公私立大学上存在差异。一般情况下，私立大学为了多渠道筹资办学经费，董事会人数比较多，南加州大学董事会的法定人数为55人，康奈尔大学为64人[6]。相比私立大学，美国公立大学董事会的人数较少，加州大学董事会的法定人数为25人，密歇根大学事务处理的法定人数是5名董事会表决成员。此外，美国公立大学董事会的成员组成以行政管理人员或其委任人员居多，主要通过“任命”的方式产生，且不限定董事会成员的比例，只对董事会成员的资格做出抽象规定。如，加州大学董事会包括25名董事，其中7名当然董事全部为州、校层面的高层管理人员，分别为“州长、副州长、众议院议长、公共教育监督官、加州大学校友会主席和副主席、加州大学现任校长”；而其他的18名董事全部为由州长委任并由州参议院多数通过的委任成员。加州大学规定“董事会成员应是反映加州经济、文化和社会多样性的各领域有能力人士，包括少数族裔和女性”，但并没有明确规定董事会成员遴选的特定比例与遵循的程序[7]。
我国公立高校领导决策系统的成员也主要通过“选举”和“任命”的方式产生。学校重要领导人，如书记、校长、副书记、副校长等由教育主管部门委任。高校基层委员会一般不包括校外人员，其人员组成与产生方式遵循《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》的规定，党的委员会由党员大会或党员代表大会选举产生，但没有明确规定校党委会的法定人数，一般根据学校的实际情况决定。 比较两国发现，美国高校董事会多数成员并不了解大学教育，具有“外行治理”（又称“社会治理”）的特征，它的优势在于能够更清晰地看待大学，使学校能够快速地对社会变化做出反应，满足社会需求。非教育专家治理大学的缺陷也使得董事会将学术权力交予校长，并承诺在学术问题上支持校长。我国高校基本遵循“内行治理”的原则，学校多数重要领导人一般精通大学教育，有的甚至是某一领域的专家、学者。“内行治理”能够在某种程度上保障学校的相对独立性与稳定性，但同时也在一定意义上造成了学校对自身变革的“抵制”，以及对社会变化反应的“迟钝”与“滞后”。当前社会上出现的“企业急需人”与“大学生难就业”并存的局面在一定程度上与我国教育结构不能快速适应劳动力市场结构的变化有关。社会参与高校办学是适应我国国情和时代要求，建设现代大学制度的必然趋势，也是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出的明确要求。近年来，我国部分高校陆续建立起了由“政府、学校、企业、校友、社会知名人士等各方代表组成”的董事会或理事会，它的主要职责是“参与咨询指导、推动社会合作、争取办学资源”，如何使其在现代大学治理中发挥更加重要的作用，有待进一步探索。
3.职权范围
美国董事会的职权范围非常广，但并“不管理具体的日常行政事务，其制定的政策方针，由校长负责具体实施。即董事会抓大事，校长管具体事务”[8]。综合美国五所高校章程的相关内容，其职权范围可归纳为三个方面：
第一，学校治理权。康奈尔大学前校长Frank H.T. Rhodes在《创造未来》一书中写道：“董事会的职责是治理，而不是管理”。管理是校长的工作范围，治理则是董事会的核心任务，在治理和管理之间存在着一个不同的世界。董事会主要通过“会议投票”的方式行使其治理权，如《密歇根大学董事会章程》详细规定了董事会会议的通知、法定人数、程序规则、委员会、会议议程、决议、会议记录、业务处理等[9]。《加州大学董事会章程与常规》则规定了董事会权力行使的三种方式：一是决定性投票，二是记名投票，三是对章程和常规效力中止的投票；并明确了三种投票方式适用的情况，如所有呈递给董事会及其下属委员会的事务应当由多数票决定，即决定性投票[10]。
第二，人事任免权。一般情况下，董事会主要负责董事会主席、校长、副校长、秘书长等学校重要管理人员的聘任、解职、降职和任期等。《南加州大学章程》明确规定，由董事会选举的学校行政管理人员包括董事会主席、大学校长、常务副校长和教务长、分管行政的资深副校长、分管财务的资深副校长兼首席财务官等[11]。
第三，财产、地产处理权。加州大学董事会“被赋予加州大学名下及为大学利益所持有地产的合法所有权、管理权和处置权，有权出于大学利益或董事会行为的考量以购买、捐赠、赠送、遗嘱和其他不受限制的任何方式获得和持有大学或个人财产……还拥有一切必要或方便有效管理财产的权力，包括有起诉权和被起诉资格，使用印章权，委托其下属委员会、学校教师或其他认为适合行使此权力和职责的组织的权力”[12]。
和美国相比，中国共产党高校基层委员会也不管理具体的日常行政事务，主要是对学校进行宏观领导。综合国内六所高校章程的相关内容，其职权范围可归纳为以下三方面：
第一，重大事项决策权。它主要通过会议投票的方式实现，如《东华大学章程》第二十一条规定，学校党委具有“审定学校发展战略，审议确定学校基本管理制度，讨论决定学校改革、发展、稳定以及教学、科研、管理和服务等工作中的重大事项”的职权，它主要通过“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的议事和决策基本制度实现[13]。
第二，人事任免、选拔权。《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》第十一条规定，校党委具有“干部的选拔、教育、培养、考核和监督”的权力。它也是通过会议投票，少数服从多数的方式决定，东南大学章程对此做出了明确规定，“干部任免等重要事宜，须经应出席会议委员的三分之二同意方为有效”[14]。
第三，政治领导与思想教育权。它主要表现为：执行与宣传党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向；从严治党，发挥党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用；对学校的工会、共青团、学生会等群众组织、教职工代表大会和民主党派的基层组织实行政治领导；领导学校思想政治工作和德育工作。
4.决策机制
美国高校董事会一般通过“会议”的方式对重大事项做出决策。在此之前，主要通过下设多个专门委员会以常态化运作实现其职能，整个过程明确有序。加州大学董事会常设的专门委员会包括审计委员会、教育政策委员会等10个委员会[15]。密歇根大学仅设有两个常务委员会，分别为财务、审计与投资委员会和人员、薪资与治理委员会[16]。常设委员会分别负责及时处理和监督与他们名称所指或相关的事项，任何事项在递交董事会审议之前，应首先递交给常设委员会商议，然后由常设委员会向董事会提出建议，并定期提交议案和报告，董事会保留对任何事项采取行动的权力。
中国共产党高校基层委员会也通过“会议”的方式对重大问题做出决策，《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》规定：“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定”。其基本职能主要通过设立办公室、组织部、宣传部、统战部和学术工作部门等工作机构实现。它在我国的运作方式主要有两种：（1）高校党委对党员大会或党员代表大会负责并报告工作。（2）高校党委常务委员会向党委全体委员会负责并报告工作，党委全体委员会向党代会负责并报告工作。
中美高校都通过“会议决定”的方式对重大问题作出决策。但为实现权力机构的基本职能，两国高校采取了完全不同的运作机制。从实践的角度来看，美国高校采取的“董事会下设专门委员会”能够较好地把握治理的尺度，将决策权与行政权区分开来。我国高校采取“党委下设工作机构”的运作方式，由于这种机制缺乏明确的制度规范，在实践中可能存在随意性，容易导致两种极端现象出现：“一种是书记因为其资历、能力或者其他资源条件包揽行政事务，以党代政，以常委会领导下的常委分工负责代替行政负责，使校长负责制难以切实贯彻；另一种是书记不过问或者很少过问学校的日常管理工作，只是‘管方向、议大事’，但由于书记对实际情况参与不够，了解不足，在党委‘议大事’时，主持能力和主导性受到影响”[17]。如何规范我国高校领导决策体系的运作，明确把握“决策权”与“行政权”的尺度是目前我国高校管理体制改革的重要任务。 三、比较及规律性启示
比较发现，中美高校领导决策权的差异主要表现为：
一是政治领导与思想教育上的差异。中国作为国际上少数社会主义国家之一，对社会主义办学方向的坚持有其特定的时代背景和深刻的现实与理论意义。加强和改进党对高校的领导，能够为中国特色社会主义大学的建设和发展提供思想保证、政治保证和组织保证。但是，如何在加强社会主义民主政治制度建设的过程中推进法治建设，是目前我国教育体制改革面临的重大课题。美国高校董事会也会受到政治的影响，尤其是公立高校，其董事会成员的遴选一般是州长在州参议院的建议和同意下进行的，如加州大学、密歇根大学。但是州长在任命成员时会考虑到董事会的多样性，尽可能吸收各种各样的专家或利益代表，且整个过程遵从法律的相关规定。美国高校理顺法律与政治关系的核心原则是在法律的框架下协调各种力量，这为我国高等教育领导体制的改革提供了方向。
二是治理与管理的差异。美国高校董事会的职责是对学校进行“治理”，我国高校党委的职责是对学校进行“领导”。“领导”属于“管理”的范畴，是管理的基本职能之一，涉及的是上级与下属之间的相互关系，侧重于决策实施过程中党委对全体师生员工的行为进行指导、规范与施加影响的过程。“治理”强调社会力量共同管理学校事务，是大学内外的相关利益者对学校的重大事项作出决策的过程和结构，它为管理（决策的实施）提供运作的平台和目标。大学的“治理”一般包括：批准院校任务和目标；批准院校政策和程序；任命、审查和支持校长，以及对学科点、活动和资源的监督等。“管理”一般是在权力机构认可的政策和程序之内使院校有效地运作并达到目标；有效利用资源；对最优质的教学、研究和服务的创造性支持等[18]。
以上分析说明：中美高校采取了完全不一样的领导决策体制，美国是以董事会为中心的法人治理结构，中国则是政党领导下的法人（校长）负责制。两者在权力机构、职权范围、运作机制、成员组成与产生方式等方面存在诸多差异，同时也呈现一些规律性特征：
1.中美高校的领导体制都采取“集体领导决策与个人负责相结合”的制度安排。经实践证明，这是管理过程最优化的有效形式，符合管理的规律。无论实行哪种形式（如董事会、理事会、评议会等）的法人治理结构，处理好“集体决策”与“个人负责”之间的关系是大学治理中的核心问题。
2.中美高校领导决策机构的职权都定位在宏观层面，其理念由“管理”向“治理”的变革。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》多次使用“治理”这一概念，这不仅体现了我党执政理念的根本转变，并预示着未来我国教育治理格局的重大变化。如何深入推进管、办、评分离，扩大省级政府教育统筹权和高校办学自主权，完善高校内部治理结构等是我国现阶段高等教育领域逐步实现“治理”的重要举措[19]。我国高校“治理”的核心是吸收社会力量共同参与学校管理与决策、为学校依法自治提供基本的制度框架与管理平台，重点解决学校改革、发展和服务中的重大问题，决定学校的发展方向。
3.为实现高校领导决策机构的治理与宏观管理职能，可以采取不同的运作机制。如，美国高校采取“董事会下设专业委员会”的运作机制，中国高校采取“党委向党代会负责”的运作机制。判断各运作机制妥当与否的关键是看它能否把握“治理”的尺度，将决策权与行政权区分开来。两者能否有效区分在于“决策权”与“行政权”的职权边界清晰与否、运作程序规范与否。以人事任免、选拔为例，美国高校章程对此都有详细规定，《南加州大学章程》规定了需要董事会任命的官员；《康奈尔大学章程》规定了选拔董事、校长等高层管理人员的程序。国内六所高校章程对此方面的规定却比较笼统抽象，一般采取宏观措辞，如“党委依法依规讨论决定学校内部组织机构的设置及其负责人的人选，按照干部管理权限，负责干部的选拔、教育、培养、考核和监督”[20]。至于党委能够选拔或任免哪些职位，怎么选拔或任免章程中都没有明确规定，这既给具体的实施留有很大的灵活性，同时也模糊了党委职权的边界，导致了一系列问题的存在。这与我国领导体制无法妥善处理“法律”与“政治”的关系密切相关，也与我国现代大学制度建设不完善有着密切联系。在我国现有领导体制下，加强制度建设是完善“党委领导下的校长负责制”的当务之急，也是目前我国高校管理体制改革的重要任务。
鉴于此，为优化我国高校领导决策体制，构建“决策科学、执行坚决、监督有力的权力运作体系”，需遵循中美高校领导决策体制发展的共同规律，根据我国实际情况，借鉴美国高校董事会运作的成功经验。
首先，坚持“集体领导决策与个人负责相结合”的原则，解放思想，实事求是，变“管理”为“治理”，鼓励运作机制多元化、国际化。
其次，针对现实情况不宜马上建立法人治理结构的高校，要继续优化现行内部治理结构，以章程建设为突破口，推动依法治校，进一步明晰决策权与行政权的边界，规范各自的运作程序。
再次，针对我国高校领导决策体制法律框架与政治框架不协调的问题，应通过建立理事会或董事会等方式统一在法律框架下协调各种利益关系，包括各种政治力量、社会机构、群众组织等。具体来说，目前正在试点建立或已初步建立理事会或董事会等法人治理结构的高校，可将党委的决策职权移交董事会或理事会，吸纳政府官员、校友、社会成功人士、教师代表等担任学校董事，以克服各种力量相互制衡性不足以及决策缺乏外部性的问题。党委仍然是学校的政治核心，是董事会的重要组成部分，对决定学校发展、保持学校稳定的重大事项发挥领导监督作用。董事会主席即学校法定代表人，由高校管理专家担任，不限于校长。校长为首的行政组织受董事会委托，执行董事会决策，实施管理。各学校可根据自身的情况灵活变化、创新管理体制和运行机制。
优化我国高校领导决策体制总的原则是建立责权明晰、决策与管理相对分离、用制度管权管事管人的董事会或理事会治理下的校长负责制。这种领导决策体制的意义在于：（1）能够建立责权统一，决策与执行相对分离并相互制衡的管理体制，符合依法治国条件下各种关系法制化的要求。（2）在法律的框架下统一处理高校内外各种政治关系，以法律的方式明确党委在高校管理中的政治领导地位。（3）将党委决策的政治问题变为董事会决策的管理技术问题。（4）符合教育发展国际化的趋势，有利于提高学校管理、教育、教学水平，促进国际交流、合作与高层次人才培养。 参考文献
[1] 国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7464/201307/154243.html，2013-12-27.
[2] The Yale Corporation By-laws（September 28，2013）.[EB/OL].http：//www.yale.edu/about/bylaws.html，2013-11-15.
[3] 中国共产党普通高等学校基层组织工作条例，第三条.[EB/OL].http：//www.law-lib.com/law/law_view.asp？id=62198，2014-2-12.
[4] 陈学飞.美国高等教育史[M].成都：四川大学出版社，1989.
[5] 张斌贤，张弛.美国大学与学院董事会成员的职业构成——10所著名大学的“案例”[J].比较教育研究，2002（12）：23-27.
[6] Bylaws of Cornell University [EB/OL].https：//trustees.cornell.edu/docs/052513-cy-bylaws.pdf.2013-11-16.
[7] University of California.By-law 5.Composition and Powers of the Corporation [EB/OL].http：//regents.universityofcalifornia.edu/governance/bylaws/bl5.html.2013-11-15.
[8] 马陆亭，范文曜.大学章程要素的国际比较[M].北京：教育科学出版社，2010：252.
[9] The Bylaws of University of Michigan Board of Regents.Chapter I.The Board of Regents.http：//www.regents.umich.edu/bylaws/bylaws01.html.2014-1-18.
[10] University of California.Bylaw 7.Exercise of Powers [EB/OL].http：//regents.universityofcalifornia.edu/governance/bylaws/bl7.html.2014-1-18.
[11] Bylaws of the University of Southern California（ June 5，2013） [EB/OL].http：//policies.usc.edu/p1UniOrgAuthCoredocs/bylaws.pdf.2013-11-15..
[12] University of California.Bylaw 5.Composition and Powers of the Corporation [EB/OL].http：//regents.universityofcalifornia.edu/governance/bylaws/bl5.html.2013-11-15..
[13] 中华人民共和国教育部.中华人民共和国教育部高等学校章程核准书（第3号），东华大学章程第二十一条[EB/OL] http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_621/201311/xxgk_160254.html.，2013-11-16.
[14] 中华人民共和国教育部.中华人民共和国教育部高等学校章程核准书（第2号），东南大学章程第三十三条[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_621/201311/xxgk_160253.html.2013-11-16.
[15] University of California.Bylaw 10.Committees of The Board of Regents [EB/OL].http：//regents.universityofcalifornia.edu/governance/bylaws/bl10.html#bl10.1.2013-11-15.
[16] The Bylaws of University of Michigan Board of Regents.Chapter I.The Board of Regents.[EB/OL].http：//www.regents.umich.edu/bylaws/bylaws01.html#7.2014-1-16.
[17] 龙宗智.依法治校与高校领导体制的改革完善[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2005（1）：142-143.
[18] [美]罗纳德·G.埃伦伯格.美国的大学治理[M].沈文钦，张婷姝，等译.北京：北京大学出版社，2010：9.
[19] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].http：//www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm.2013-11-15.
[20] 中华人民共和国教育部.中华人民共和国教育部高等学校章程核准书（第4号），上海外国语大学章程第十一条[EB/OL].http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_621/201311/xxgk_160255.html，2013-11-16.
Abstract：Through the comparative study of statutes of colleges and universities in America and China， it indicates that the leadership and decision-making system are quite different in the USA and China， especially in authority， operation mechanism， the terms of reference， membership of decision-making system. There also exist similarities in both nations， such as combined collective decision-making with individual responsibility， macro positioning of decision-making bodies， etc. For the issue of uncoordinated relationship between leading decision-making system and political framework in China， the Council or the Board of Directors should be established to harmonize the various interests of different organizations in the legal framework.
Key words： leadership and decision-making system； the Board； corporate governance structure； university statute
（责任编辑 陈剑光）
关键词：领导决策体制；董事会；法人治理结构；大学章程
中图分类号：G649
文献标识码：A
文章编号：1672-0717（2014）06-0045-06
一、问题的提出与研究设计
自《高等教育法》颁布以来，高等院校开始了依法办学的历史进程。随着国家事业单位分类改革推进，2011年3月，《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》明确提出“探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的法人治理结构。”为实现平稳过渡，教育、科技、文化等部门按照现行的领导体制和政策规定，继续推动体制改革。在此背景下，教育部要求直属高校“积极探索建立理事会”，并将“理事会”的性质定位为“咨询议事机构”，是社会参与办学的重要组织形式；而民办高校被要求“依法设立理事会或董事会，保障校长依法行使职权”[1]。探索适应不同类型教育、人才成长的学校领导体制与管理制度，避免千校一面将是未来高校依法办学、深化改革的重要内容。本研究对中美两国11所大学章程关于领导决策体制的规定进行文本比较，在分析两国高校领导决策体制基本要素的过程中发现我国高校领导体制现存的问题和两国高校领导决策体制运作的共同规律，为完善我国高等学校内部治理结构，探索建立董事会法人治理结构提供经验与启示。比较要素包括权力机构、职权范围、运作机制、成员组成与产生方式。选取的样本分别为中国人民大学、武汉理工大学、上海外国语大学、华中师范大学、东南大学、东华大学和美国耶鲁大学、加州大学、南加州大学、密歇根大学和康奈尔大学等高校。
二、中美高校领导决策体制基本要素比较
1.权力机构
中美两国基于不同的文化背景、历史进程和发展现状，美国大学实行董事会领导下的校长负责制，我国实行中国共产党高校基层委员会领导下的校长负责制。两国高校领导决策体制的差异首先表现在权力机构不同。在美国，高校的最高领导决策权属于董事会，董事会即法人机构，校长是学校行政事务的最高管理者。《耶鲁法人章程》明确规定，“校长及耶鲁学院董事会成员”是“法人机构”，享有治理、维护及管理学校的权利与义务，并且制定出他们认为适合于教学和教育的合理法律[2]。《加州大学董事会章程与常规》规定，法人名称为加州大学董事会……，该董事会有充分的组织和治理权力。在我国，公办高校的领导决策权属于中国共产党高校基层委员会，法人代表为校长。校党委统一领导学校工作，校长全面负责学校的教学、科学研究和其他行政管理工作。
美国高校的领导体制是在法律框架下统一建构的，而我国高校的领导体制同时受到法律与政治两种框架的制约。从法律的角度来说，校长是学校的法定代表人，高校的一切法律文件，只有经校长或受校长委托并有权代表校长的人员签署才能发生法律效力；从政治的角度来说，党委是高校的最高领导者，“凡属重大问题由党委集体讨论，做出决定”[3]。
美国高校在广泛采用单一董事会领导决策体制之前，耶鲁学院曾有过由“监事会”与“法人会”组成的“双院董事会”共同治理的历史。“双院董事会”与我国目前公立高校实行的领导体制有类似的地方，都具有双重管理体制的特征，存在“多头领导”的问题。“法人会”由校长、司库和评议员组成，负责学校日常的行政管理工作，具有学校规章和法规的创制权。“监事会”由外部行政人员与牧师组成，拥有对“法人会”的监督权及新任校长的委任权，“重大争议和重大政策只有在两者共同召开的大会上，且经过监事会认可后才可依法行政或决策”[4]。双重管理体制的优点在于两个机构能够相互监督和制约，缺点在于容易造成监事会和法人会之间一系列的矛盾和冲突。由于美国高校统一在法律框架下进行治理，体制之间的变革相对容易。而我国目前实行的“党委领导下的校长负责制”涉及到法律框架与政治框架的协调问题，体制的变革非常复杂。
2.成员组成与产生方式
美国高校董事会主要由政府官员、企业首脑、社会名流等校外人士组成，校友在其中占有非常重要的地位。校内人士所占比例非常小，一般包括校长、管理人员、教授（教师）和学生代表等。有研究曾对美国十所大学董事会成员进行分类统计，结果显示，7.4%的董事来自校内，92.6%的董事来自校外[5]。
美国高校董事会成员的组成与产生方式在公私立大学上存在差异。一般情况下，私立大学为了多渠道筹资办学经费，董事会人数比较多，南加州大学董事会的法定人数为55人，康奈尔大学为64人[6]。相比私立大学，美国公立大学董事会的人数较少，加州大学董事会的法定人数为25人，密歇根大学事务处理的法定人数是5名董事会表决成员。此外，美国公立大学董事会的成员组成以行政管理人员或其委任人员居多，主要通过“任命”的方式产生，且不限定董事会成员的比例，只对董事会成员的资格做出抽象规定。如，加州大学董事会包括25名董事，其中7名当然董事全部为州、校层面的高层管理人员，分别为“州长、副州长、众议院议长、公共教育监督官、加州大学校友会主席和副主席、加州大学现任校长”；而其他的18名董事全部为由州长委任并由州参议院多数通过的委任成员。加州大学规定“董事会成员应是反映加州经济、文化和社会多样性的各领域有能力人士，包括少数族裔和女性”，但并没有明确规定董事会成员遴选的特定比例与遵循的程序[7]。
我国公立高校领导决策系统的成员也主要通过“选举”和“任命”的方式产生。学校重要领导人，如书记、校长、副书记、副校长等由教育主管部门委任。高校基层委员会一般不包括校外人员，其人员组成与产生方式遵循《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》的规定，党的委员会由党员大会或党员代表大会选举产生，但没有明确规定校党委会的法定人数，一般根据学校的实际情况决定。 比较两国发现，美国高校董事会多数成员并不了解大学教育，具有“外行治理”（又称“社会治理”）的特征，它的优势在于能够更清晰地看待大学，使学校能够快速地对社会变化做出反应，满足社会需求。非教育专家治理大学的缺陷也使得董事会将学术权力交予校长，并承诺在学术问题上支持校长。我国高校基本遵循“内行治理”的原则，学校多数重要领导人一般精通大学教育，有的甚至是某一领域的专家、学者。“内行治理”能够在某种程度上保障学校的相对独立性与稳定性，但同时也在一定意义上造成了学校对自身变革的“抵制”，以及对社会变化反应的“迟钝”与“滞后”。当前社会上出现的“企业急需人”与“大学生难就业”并存的局面在一定程度上与我国教育结构不能快速适应劳动力市场结构的变化有关。社会参与高校办学是适应我国国情和时代要求，建设现代大学制度的必然趋势，也是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出的明确要求。近年来，我国部分高校陆续建立起了由“政府、学校、企业、校友、社会知名人士等各方代表组成”的董事会或理事会，它的主要职责是“参与咨询指导、推动社会合作、争取办学资源”，如何使其在现代大学治理中发挥更加重要的作用，有待进一步探索。
3.职权范围
美国董事会的职权范围非常广，但并“不管理具体的日常行政事务，其制定的政策方针，由校长负责具体实施。即董事会抓大事，校长管具体事务”[8]。综合美国五所高校章程的相关内容，其职权范围可归纳为三个方面：
第一，学校治理权。康奈尔大学前校长Frank H.T. Rhodes在《创造未来》一书中写道：“董事会的职责是治理，而不是管理”。管理是校长的工作范围，治理则是董事会的核心任务，在治理和管理之间存在着一个不同的世界。董事会主要通过“会议投票”的方式行使其治理权，如《密歇根大学董事会章程》详细规定了董事会会议的通知、法定人数、程序规则、委员会、会议议程、决议、会议记录、业务处理等[9]。《加州大学董事会章程与常规》则规定了董事会权力行使的三种方式：一是决定性投票，二是记名投票，三是对章程和常规效力中止的投票；并明确了三种投票方式适用的情况，如所有呈递给董事会及其下属委员会的事务应当由多数票决定，即决定性投票[10]。
第二，人事任免权。一般情况下，董事会主要负责董事会主席、校长、副校长、秘书长等学校重要管理人员的聘任、解职、降职和任期等。《南加州大学章程》明确规定，由董事会选举的学校行政管理人员包括董事会主席、大学校长、常务副校长和教务长、分管行政的资深副校长、分管财务的资深副校长兼首席财务官等[11]。
第三，财产、地产处理权。加州大学董事会“被赋予加州大学名下及为大学利益所持有地产的合法所有权、管理权和处置权，有权出于大学利益或董事会行为的考量以购买、捐赠、赠送、遗嘱和其他不受限制的任何方式获得和持有大学或个人财产……还拥有一切必要或方便有效管理财产的权力，包括有起诉权和被起诉资格，使用印章权，委托其下属委员会、学校教师或其他认为适合行使此权力和职责的组织的权力”[12]。
和美国相比，中国共产党高校基层委员会也不管理具体的日常行政事务，主要是对学校进行宏观领导。综合国内六所高校章程的相关内容，其职权范围可归纳为以下三方面：
第一，重大事项决策权。它主要通过会议投票的方式实现，如《东华大学章程》第二十一条规定，学校党委具有“审定学校发展战略，审议确定学校基本管理制度，讨论决定学校改革、发展、稳定以及教学、科研、管理和服务等工作中的重大事项”的职权，它主要通过“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的议事和决策基本制度实现[13]。
第二，人事任免、选拔权。《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》第十一条规定，校党委具有“干部的选拔、教育、培养、考核和监督”的权力。它也是通过会议投票，少数服从多数的方式决定，东南大学章程对此做出了明确规定，“干部任免等重要事宜，须经应出席会议委员的三分之二同意方为有效”[14]。
第三，政治领导与思想教育权。它主要表现为：执行与宣传党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向；从严治党，发挥党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用；对学校的工会、共青团、学生会等群众组织、教职工代表大会和民主党派的基层组织实行政治领导；领导学校思想政治工作和德育工作。
4.决策机制
美国高校董事会一般通过“会议”的方式对重大事项做出决策。在此之前，主要通过下设多个专门委员会以常态化运作实现其职能，整个过程明确有序。加州大学董事会常设的专门委员会包括审计委员会、教育政策委员会等10个委员会[15]。密歇根大学仅设有两个常务委员会，分别为财务、审计与投资委员会和人员、薪资与治理委员会[16]。常设委员会分别负责及时处理和监督与他们名称所指或相关的事项，任何事项在递交董事会审议之前，应首先递交给常设委员会商议，然后由常设委员会向董事会提出建议，并定期提交议案和报告，董事会保留对任何事项采取行动的权力。
中国共产党高校基层委员会也通过“会议”的方式对重大问题做出决策，《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》规定：“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定”。其基本职能主要通过设立办公室、组织部、宣传部、统战部和学术工作部门等工作机构实现。它在我国的运作方式主要有两种：（1）高校党委对党员大会或党员代表大会负责并报告工作。（2）高校党委常务委员会向党委全体委员会负责并报告工作，党委全体委员会向党代会负责并报告工作。
中美高校都通过“会议决定”的方式对重大问题作出决策。但为实现权力机构的基本职能，两国高校采取了完全不同的运作机制。从实践的角度来看，美国高校采取的“董事会下设专门委员会”能够较好地把握治理的尺度，将决策权与行政权区分开来。我国高校采取“党委下设工作机构”的运作方式，由于这种机制缺乏明确的制度规范，在实践中可能存在随意性，容易导致两种极端现象出现：“一种是书记因为其资历、能力或者其他资源条件包揽行政事务，以党代政，以常委会领导下的常委分工负责代替行政负责，使校长负责制难以切实贯彻；另一种是书记不过问或者很少过问学校的日常管理工作，只是‘管方向、议大事’，但由于书记对实际情况参与不够，了解不足，在党委‘议大事’时，主持能力和主导性受到影响”[17]。如何规范我国高校领导决策体系的运作，明确把握“决策权”与“行政权”的尺度是目前我国高校管理体制改革的重要任务。 三、比较及规律性启示
比较发现，中美高校领导决策权的差异主要表现为：
一是政治领导与思想教育上的差异。中国作为国际上少数社会主义国家之一，对社会主义办学方向的坚持有其特定的时代背景和深刻的现实与理论意义。加强和改进党对高校的领导，能够为中国特色社会主义大学的建设和发展提供思想保证、政治保证和组织保证。但是，如何在加强社会主义民主政治制度建设的过程中推进法治建设，是目前我国教育体制改革面临的重大课题。美国高校董事会也会受到政治的影响，尤其是公立高校，其董事会成员的遴选一般是州长在州参议院的建议和同意下进行的，如加州大学、密歇根大学。但是州长在任命成员时会考虑到董事会的多样性，尽可能吸收各种各样的专家或利益代表，且整个过程遵从法律的相关规定。美国高校理顺法律与政治关系的核心原则是在法律的框架下协调各种力量，这为我国高等教育领导体制的改革提供了方向。
二是治理与管理的差异。美国高校董事会的职责是对学校进行“治理”，我国高校党委的职责是对学校进行“领导”。“领导”属于“管理”的范畴，是管理的基本职能之一，涉及的是上级与下属之间的相互关系，侧重于决策实施过程中党委对全体师生员工的行为进行指导、规范与施加影响的过程。“治理”强调社会力量共同管理学校事务，是大学内外的相关利益者对学校的重大事项作出决策的过程和结构，它为管理（决策的实施）提供运作的平台和目标。大学的“治理”一般包括：批准院校任务和目标；批准院校政策和程序；任命、审查和支持校长，以及对学科点、活动和资源的监督等。“管理”一般是在权力机构认可的政策和程序之内使院校有效地运作并达到目标；有效利用资源；对最优质的教学、研究和服务的创造性支持等[18]。
以上分析说明：中美高校采取了完全不一样的领导决策体制，美国是以董事会为中心的法人治理结构，中国则是政党领导下的法人（校长）负责制。两者在权力机构、职权范围、运作机制、成员组成与产生方式等方面存在诸多差异，同时也呈现一些规律性特征：
1.中美高校的领导体制都采取“集体领导决策与个人负责相结合”的制度安排。经实践证明，这是管理过程最优化的有效形式，符合管理的规律。无论实行哪种形式（如董事会、理事会、评议会等）的法人治理结构，处理好“集体决策”与“个人负责”之间的关系是大学治理中的核心问题。
2.中美高校领导决策机构的职权都定位在宏观层面，其理念由“管理”向“治理”的变革。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》多次使用“治理”这一概念，这不仅体现了我党执政理念的根本转变，并预示着未来我国教育治理格局的重大变化。如何深入推进管、办、评分离，扩大省级政府教育统筹权和高校办学自主权，完善高校内部治理结构等是我国现阶段高等教育领域逐步实现“治理”的重要举措[19]。我国高校“治理”的核心是吸收社会力量共同参与学校管理与决策、为学校依法自治提供基本的制度框架与管理平台，重点解决学校改革、发展和服务中的重大问题，决定学校的发展方向。
3.为实现高校领导决策机构的治理与宏观管理职能，可以采取不同的运作机制。如，美国高校采取“董事会下设专业委员会”的运作机制，中国高校采取“党委向党代会负责”的运作机制。判断各运作机制妥当与否的关键是看它能否把握“治理”的尺度，将决策权与行政权区分开来。两者能否有效区分在于“决策权”与“行政权”的职权边界清晰与否、运作程序规范与否。以人事任免、选拔为例，美国高校章程对此都有详细规定，《南加州大学章程》规定了需要董事会任命的官员；《康奈尔大学章程》规定了选拔董事、校长等高层管理人员的程序。国内六所高校章程对此方面的规定却比较笼统抽象，一般采取宏观措辞，如“党委依法依规讨论决定学校内部组织机构的设置及其负责人的人选，按照干部管理权限，负责干部的选拔、教育、培养、考核和监督”[20]。至于党委能够选拔或任免哪些职位，怎么选拔或任免章程中都没有明确规定，这既给具体的实施留有很大的灵活性，同时也模糊了党委职权的边界，导致了一系列问题的存在。这与我国领导体制无法妥善处理“法律”与“政治”的关系密切相关，也与我国现代大学制度建设不完善有着密切联系。在我国现有领导体制下，加强制度建设是完善“党委领导下的校长负责制”的当务之急，也是目前我国高校管理体制改革的重要任务。
鉴于此，为优化我国高校领导决策体制，构建“决策科学、执行坚决、监督有力的权力运作体系”，需遵循中美高校领导决策体制发展的共同规律，根据我国实际情况，借鉴美国高校董事会运作的成功经验。
首先，坚持“集体领导决策与个人负责相结合”的原则，解放思想，实事求是，变“管理”为“治理”，鼓励运作机制多元化、国际化。
其次，针对现实情况不宜马上建立法人治理结构的高校，要继续优化现行内部治理结构，以章程建设为突破口，推动依法治校，进一步明晰决策权与行政权的边界，规范各自的运作程序。
再次，针对我国高校领导决策体制法律框架与政治框架不协调的问题，应通过建立理事会或董事会等方式统一在法律框架下协调各种利益关系，包括各种政治力量、社会机构、群众组织等。具体来说，目前正在试点建立或已初步建立理事会或董事会等法人治理结构的高校，可将党委的决策职权移交董事会或理事会，吸纳政府官员、校友、社会成功人士、教师代表等担任学校董事，以克服各种力量相互制衡性不足以及决策缺乏外部性的问题。党委仍然是学校的政治核心，是董事会的重要组成部分，对决定学校发展、保持学校稳定的重大事项发挥领导监督作用。董事会主席即学校法定代表人，由高校管理专家担任，不限于校长。校长为首的行政组织受董事会委托，执行董事会决策，实施管理。各学校可根据自身的情况灵活变化、创新管理体制和运行机制。
优化我国高校领导决策体制总的原则是建立责权明晰、决策与管理相对分离、用制度管权管事管人的董事会或理事会治理下的校长负责制。这种领导决策体制的意义在于：（1）能够建立责权统一，决策与执行相对分离并相互制衡的管理体制，符合依法治国条件下各种关系法制化的要求。（2）在法律的框架下统一处理高校内外各种政治关系，以法律的方式明确党委在高校管理中的政治领导地位。（3）将党委决策的政治问题变为董事会决策的管理技术问题。（4）符合教育发展国际化的趋势，有利于提高学校管理、教育、教学水平，促进国际交流、合作与高层次人才培养。 参考文献
[1] 国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7464/201307/154243.html，2013-12-27.
[2] The Yale Corporation By-laws（September 28，2013）.[EB/OL].http：//www.yale.edu/about/bylaws.html，2013-11-15.
[3] 中国共产党普通高等学校基层组织工作条例，第三条.[EB/OL].http：//www.law-lib.com/law/law_view.asp？id=62198，2014-2-12.
[4] 陈学飞.美国高等教育史[M].成都：四川大学出版社，1989.
[5] 张斌贤，张弛.美国大学与学院董事会成员的职业构成——10所著名大学的“案例”[J].比较教育研究，2002（12）：23-27.
[6] Bylaws of Cornell University [EB/OL].https：//trustees.cornell.edu/docs/052513-cy-bylaws.pdf.2013-11-16.
[7] University of California.By-law 5.Composition and Powers of the Corporation [EB/OL].http：//regents.universityofcalifornia.edu/governance/bylaws/bl5.html.2013-11-15.
[8] 马陆亭，范文曜.大学章程要素的国际比较[M].北京：教育科学出版社，2010：252.
[9] The Bylaws of University of Michigan Board of Regents.Chapter I.The Board of Regents.http：//www.regents.umich.edu/bylaws/bylaws01.html.2014-1-18.
[10] University of California.Bylaw 7.Exercise of Powers [EB/OL].http：//regents.universityofcalifornia.edu/governance/bylaws/bl7.html.2014-1-18.
[11] Bylaws of the University of Southern California（ June 5，2013） [EB/OL].http：//policies.usc.edu/p1UniOrgAuthCoredocs/bylaws.pdf.2013-11-15..
[12] University of California.Bylaw 5.Composition and Powers of the Corporation [EB/OL].http：//regents.universityofcalifornia.edu/governance/bylaws/bl5.html.2013-11-15..
[13] 中华人民共和国教育部.中华人民共和国教育部高等学校章程核准书（第3号），东华大学章程第二十一条[EB/OL] http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_621/201311/xxgk_160254.html.，2013-11-16.
[14] 中华人民共和国教育部.中华人民共和国教育部高等学校章程核准书（第2号），东南大学章程第三十三条[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_621/201311/xxgk_160253.html.2013-11-16.
[15] University of California.Bylaw 10.Committees of The Board of Regents [EB/OL].http：//regents.universityofcalifornia.edu/governance/bylaws/bl10.html#bl10.1.2013-11-15.
[16] The Bylaws of University of Michigan Board of Regents.Chapter I.The Board of Regents.[EB/OL].http：//www.regents.umich.edu/bylaws/bylaws01.html#7.2014-1-16.
[17] 龙宗智.依法治校与高校领导体制的改革完善[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2005（1）：142-143.
[18] [美]罗纳德·G.埃伦伯格.美国的大学治理[M].沈文钦，张婷姝，等译.北京：北京大学出版社，2010：9.
[19] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].http：//www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm.2013-11-15.
[20] 中华人民共和国教育部.中华人民共和国教育部高等学校章程核准书（第4号），上海外国语大学章程第十一条[EB/OL].http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_621/201311/xxgk_160255.html，2013-11-16.
Abstract：Through the comparative study of statutes of colleges and universities in America and China， it indicates that the leadership and decision-making system are quite different in the USA and China， especially in authority， operation mechanism， the terms of reference， membership of decision-making system. There also exist similarities in both nations， such as combined collective decision-making with individual responsibility， macro positioning of decision-making bodies， etc. For the issue of uncoordinated relationship between leading decision-making system and political framework in China， the Council or the Board of Directors should be established to harmonize the various interests of different organizations in the legal framework.
Key words： leadership and decision-making system； the Board； corporate governance structure； university statute
（责任编辑 陈剑光）