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摘要：“十四五”期间，长春市应试点推行机构社区居家养老融合发展，强化政策聚合和资源链接作用，强化养老人才队伍的专业优势，强化智慧养老的平台作用，强化社会力量的支撑作用，打造适合长春实际的养老融合模式，提升长春市养老服务体系建设水平。
关键词：长春市;养老;融合模式
中图分类号：D669.6
DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2021.03.010
“十四五”期间，长春市在解决日益凸显的结构性矛盾的基础上，应试点推行机构社区居家养老融合发展，推进长春市养老服务体系建设水平整体、高效、稳步提升。
一、长春市推行机构社区居家养老融合模式面临的问题
机构社区居家养老融合模式主要有两类：一是机构社区化，即依托现有养老机构，把机构内专业服务模式、服务标准引入社区家庭。二是社区机构化，即以社区为载体，嵌入一个市场化运营的养老机构，为老年人就近养老提供专业化、便利化及个性化的养老服务，满足老年人“养老不离家”的需求。目前，长春市嵌入式养老模式还处于摸索试点阶段，虽已打造“博远·祥祉圆”养老养生产业园、仁大医养中心、亲亲园养老护理康复中心等41家集老年护理、医疗康复为一体的综合性医养结合机构，但嵌入式的社区养老机构和养老机构向社区延伸还没有可复制的成功案例。
●养老服务需求与供给存在结构性矛盾
据统计，截至2020年上半年，长春市60周岁以上老年人口达189.66万人，占全市总人口的22.15%;65周岁以上老年人口达117.43万人，占全市总人口的13.71%。老年人口比例年均递增0.8%，人口老龄化呈不断加快趋势。①老年人口基数大、增长快、高龄失能老年人口比例高且抚养比大，使得专业照料服务、医疗保健、心理慰藉等需求日益增长，家庭养老功能逐渐弱化。调查显示，全市23%的老人倾向于选择机构养老，28%的老人选择社区养老，农村老人选择居家养老达90%以上。影响老年人对养老模式选择的主要因素在于老年人的经济收入水平、身体健康状况以及消费理念和生活理念的变化。
当前，长春市养老服务需求与供给之间的结构性矛盾体现在传统家庭安养、社区托养、机构养老供给主体各自为战，无法实现养老资源的优化配置，无法满足多层次老年人的养老需求。一是养老机构床位数与老年人数比例失衡。现有的养老服务范围、设施、项目、人员不能满足老年人的需求。二是城乡养老服务发展不均衡。城市养老服务业发展较快，农村则严重滞后。农村养老机构基础设施建设较为落后，保障范围窄，只能提供吃、住、看护等基本服务，休闲娱乐、医疗康复等服务严重缺失。三是社会化养老服务可持续发展后劲乏力。居家养老服务设施建设和医养结合发展还没有专项资金支持，养老机构运营成本高，民办养老机构发展后劲不足。
●推行机构社区居家养老融合模式的政策支持力度不够
推行机构社区居家养老融合模式需要政府、养老机构、医疗单位、其他民间社会组织、社区等各方力量的共同努力。由于受传统观念影响以及养老公众教育的缺失，人们对机构社区居家养老融合发展模式缺乏清晰的认知，机构社区居家养老仍旧是唱“独角戏”。一是居家养老服务扶持政策还不完善，需制定出台适老化改造的政策。二是从投入上看，养老行业投资较大，利润较少，投资回报周期长，社会资本对投资社区（农村）养老服务信心不足。
●养老服务专业化队伍薄弱
长春市2017年以来，通过政府采购聘请第三方培训机构，对2100名养老机构从业人员进行了培训。截至目前，全市城区有照养老机构护理员持证上岗率达80%以上。2020年创新开展长春天津对口合作网上培训5298人，实现全市养老机构全覆盖。①但相对于老年人需求还远远不够。一是专业护理人员较为短缺，专业高校及职业院校不多，现有护理人员多是“半路出家”，且年纪普遍偏大，居家和社区养老服务中心工作人员专业水平较弱。二是养老机构、基层卫生医疗服务机构留不住人，服务人员从业率低，服务质量难以保障。三是适应长春市实际的养老服务从业人员补贴制度还未能建立，缺少鼓励专业人员从事养老服务业的优惠政策和保障机制。四是基层卫生工作人员业务能力不足，满足不了健康养老的需求。据调查，社区卫生服务中心在编卫生技术人员中有31.5%为大专以下学历，乡镇卫生院为48.5%，乡镇卫生院在编卫生技术人员中50岁以上占35%。由于乡镇卫生院卫生技术人员更新不及时，年龄结构偏大，知识老化，人才队伍出现断档。②
●受传统观念的限制，养老融合发展模式的探索和创新受到限制
一是部分老年人及其子女传统养老观念尚未改变，绝大部分老年人习惯于独居或空巢生活，他们的子女也不愿意老人加入社会化养老，对于社会化养老中的一些创新模式更是望而却步。二是人们对养老机构缺乏足够的信任。三是宣传力度不够，全社会共同关心建设养老事业的良好氛围尚未完全形成。四是智慧养老进程步伐较慢。
二、长春市推行机构社区居家养老服务融合模式的对策建议
2020年7月17日，民政部、国家发展改革委、财政部、住房和城乡建设部、国家卫生健康委、银保监会、国务院扶贫办、中国残联、全国老龄办等9部委联合印发《关于加快实施老年人居家适老化改造工程的指导意见》，明确提出：“探索建立家庭养老床位，支持养老服务机构参与居家适老化改造并上门提供照料服务，实现机构养老与居家社区养老融合发展。”“十四五”期间，长春市应积极试点施行机构社区居家养老融合模式，大力推进医养结合、文养结合并重的养老服务體系建设。
●强化政策聚合和资源链接作用
一是借鉴国内养老融合模式的成功案例，打造适合长春市实际的养老融合模式。如学习上海嵌入式养老模式，以政府招标、企业投资运营为主，社区养老服务为辅，成立“长者照护之家”，将社会各项资源进行优化整合，实现养老服务体系内的分层与融合，将政府的福利性、企业的市场化和社区的个性化进行高度结合，目前上海爱照护“长者照护之家”已发展至70多家。这种“嵌入式”模式的养护中心，一般开办在社区，依附社区闲置空地或闲置居民房建造或改建而成，能够充分利用社区闲置资源。而且养护中心资金需求少，所需承担的风险也会小，在管理与运行过程中，由于其规模限制，管理阶层相对比较简单，管理难度和运营要求都相应降低。二是养老服务和规划设计相结合。长春市要加大对养老服务工作的规划，把养老服务和城市建设规划、社会经济发展规划、新农村建设规划有机结合起来，对养老用地、配套建房制定硬性指标，长远规划，统一设计，从政策层面、宏观视角全方位推动养老事业发展。三是推行机构社区居家融合模式试点。首先是开发利用社区内的设施、组织、人才和技术要素等优势资源，实施养老服务的精细化和网格化服务。其次是积极倡导新建社区配建养老用房，推进社区居家养老服务中心、老年人活动中心等社区居家养老服务设施建设，充分利用并发挥社区各种资源和潜力。再次是加强老年人宜居环境建设，从老年人实际需求出发，提供方便、快捷、高质量、专业化的社区服务，满足老年人就近养老需求。四是加大政府财政投入并引导社会资本注入。首先是充分发挥政府资金的引导作用，加强财政资金投入的绩效评价，保证财政资金发挥最佳效能，吸引更多民间资本进入养老服务领域，逐步突破养老设施不能满足养老服务发展的瓶颈。其次是加大政府购买养老服务力度，探索政府购买养老服务的新模式和新途径。再次是加大对农村养老服务的扶持和投入力度，将更多的资金投入到县乡基本医疗卫生服务、养老服务等公共服务方面，出台相应的优惠政策，引导社会组织和个人参与互助养老服务投资。最后是设立社区和农村养老服务微基金，完善社会捐赠管理体制，鼓励企业和社会各界人士加入老年福利事业中来。 ●强化养老人才队伍的专业优势
一是加强养老技能人才的培养和储备。首先是在大学、职业教育院校增加养老专业课程，加快培养老年人医疗护理、营养保健、心理调节等方面的专业人才，建立职业学校教育、养老机构培养、政府推动、社会支持的养老技能人才培养和储备体系。其次是增加基层医疗卫生机构编制总量，编制内人员以招录医疗卫生专业技术人员为主。可适当放宽招录条件，暂时不能解决编制数额的，可探索采取政府购买岗位的办法保障工作开展需要，解决好同岗同酬同保障问题。再次是积极组织农村基层医疗卫生技术人员参加全科医生转岗培训，积极扩大年度转岗培训规模，扩大全科医生转岗培训实施范围，鼓励乡村医生参加全科医生转岗培训。二是健全激励机制。首先是建立健全养老护理员专项补贴制度、薪酬增长机制，提高养老服务从业人员的社会地位和福利待遇。其次是设立养老服务工作先进集体和先进个人评比达标表彰项目，组织开展养老护理员技能大赛。再次是建立基层卫生人员专项补助，包括生活补助、交通费、购房（租房）补贴等等，综合社区、乡镇卫生院所处的地理位置、交通条件、生活环境等因素，确定分类分档人员补助标准，稳定基层卫生医疗服务人员队伍。三是建立定期培训制度。加强对养老服务机构负责人、管理人员及社区养老服务员的培训，切实落实养老服务从业人员培训费补贴、职业技能鉴定补贴等政策。积极开展居家养老公益培训，对家庭成员培训老年常见病护理、康复训练等基本养老护理知识，形成家庭、社会共同促进居家养老服务专业化的合力。四是开发就业岗位。在基层特别是街道（乡镇）、社区（村）开发一批养老服务岗位，优先吸纳就业困难人员、建档立卡贫困人口和高校毕业生就业。
●强化智慧养老的平台作用
养老机构依托互联网、大数据、云计算，将老年人的健康保健信息与养老服务资源相结合，实现家庭、社区、社会与健康养老资源的有效对接和优化配置。一是在长春大脑建设中建立构建养老服务的信息平台。聚合家政公司、医疗资源、保健康复、心理治疗等各方资源，提供全方位、多层次的服务体系，降低养老服务的成本，更好地为老年人提供服务。二是提供更多智能适老化产品和服务。切实解决老年人运用智能技术的困难，紧贴老年人需求特点，提供更多智能适老化产品和服务，帮助老年人更好地享受智慧养老带来的便利和实惠。三是加快社区养老服务信息化建设。在乡镇、社区构筑卫健委、公安、政法、教育、劳动等部门参与的养老服务信息平台。
●强化社会力量的支撑作用
长春市应积极出台相应支持政策，鼓励那些有意愿、有能力的社会组织参与到长春市机构社区居家养老融合模式实践中。一是建立时间银行。宣传用“时间银行”存储社会化服务理念，征求社会上所有具有创造社会价值的人员共同来服务现有以及未来的老年人，倡导“关爱现在老人的今天，即为服务我们自己的明天”的服务理念。鼓励全社会各企事业单位、团体、个人以及志愿者积极参与到为老服务的公益活动中来。二是引入专业社工人才机制和志愿者服务机制，提高服务专业化程度。在推行政府购买养老服务项目过程中，鼓励分散的社会组织建立联合体，以联合体形式参与养老服务项目招投标，促进社会组织相互合作，增加养老产品和服务供给，提高供给效率。三是发挥养老服务协会作用。为社会组织参与融合养老服务提供信息支持与合作平台，发挥公益慈善组织和志愿者等社会力量在养老、助老中的积极作用。
注释
①文中数据由长春市民政局提供。
②文中数据由长春市卫生健康委员会提供。
作者簡介
张永新，中共长春市委党校（长春市行政学院）资政研究部教授，研究方向：民生改善与社会建设;
李鹏，中共长春市委党校（长春市行政学院）政治学教研部副教授，研究方向：中外政治制度与政府治理;
张人戈，中共长春市委党校（长春市行政学院）资政研究部助理研究员，研究方向：政治经济学。
责任编辑 王宝珍
关键词：长春市;养老;融合模式
中图分类号：D669.6
DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2021.03.010
“十四五”期间，长春市在解决日益凸显的结构性矛盾的基础上，应试点推行机构社区居家养老融合发展，推进长春市养老服务体系建设水平整体、高效、稳步提升。
一、长春市推行机构社区居家养老融合模式面临的问题
机构社区居家养老融合模式主要有两类：一是机构社区化，即依托现有养老机构，把机构内专业服务模式、服务标准引入社区家庭。二是社区机构化，即以社区为载体，嵌入一个市场化运营的养老机构，为老年人就近养老提供专业化、便利化及个性化的养老服务，满足老年人“养老不离家”的需求。目前，长春市嵌入式养老模式还处于摸索试点阶段，虽已打造“博远·祥祉圆”养老养生产业园、仁大医养中心、亲亲园养老护理康复中心等41家集老年护理、医疗康复为一体的综合性医养结合机构，但嵌入式的社区养老机构和养老机构向社区延伸还没有可复制的成功案例。
●养老服务需求与供给存在结构性矛盾
据统计，截至2020年上半年，长春市60周岁以上老年人口达189.66万人，占全市总人口的22.15%;65周岁以上老年人口达117.43万人，占全市总人口的13.71%。老年人口比例年均递增0.8%，人口老龄化呈不断加快趋势。①老年人口基数大、增长快、高龄失能老年人口比例高且抚养比大，使得专业照料服务、医疗保健、心理慰藉等需求日益增长，家庭养老功能逐渐弱化。调查显示，全市23%的老人倾向于选择机构养老，28%的老人选择社区养老，农村老人选择居家养老达90%以上。影响老年人对养老模式选择的主要因素在于老年人的经济收入水平、身体健康状况以及消费理念和生活理念的变化。
当前，长春市养老服务需求与供给之间的结构性矛盾体现在传统家庭安养、社区托养、机构养老供给主体各自为战，无法实现养老资源的优化配置，无法满足多层次老年人的养老需求。一是养老机构床位数与老年人数比例失衡。现有的养老服务范围、设施、项目、人员不能满足老年人的需求。二是城乡养老服务发展不均衡。城市养老服务业发展较快，农村则严重滞后。农村养老机构基础设施建设较为落后，保障范围窄，只能提供吃、住、看护等基本服务，休闲娱乐、医疗康复等服务严重缺失。三是社会化养老服务可持续发展后劲乏力。居家养老服务设施建设和医养结合发展还没有专项资金支持，养老机构运营成本高，民办养老机构发展后劲不足。
●推行机构社区居家养老融合模式的政策支持力度不够
推行机构社区居家养老融合模式需要政府、养老机构、医疗单位、其他民间社会组织、社区等各方力量的共同努力。由于受传统观念影响以及养老公众教育的缺失，人们对机构社区居家养老融合发展模式缺乏清晰的认知，机构社区居家养老仍旧是唱“独角戏”。一是居家养老服务扶持政策还不完善，需制定出台适老化改造的政策。二是从投入上看，养老行业投资较大，利润较少，投资回报周期长，社会资本对投资社区（农村）养老服务信心不足。
●养老服务专业化队伍薄弱
长春市2017年以来，通过政府采购聘请第三方培训机构，对2100名养老机构从业人员进行了培训。截至目前，全市城区有照养老机构护理员持证上岗率达80%以上。2020年创新开展长春天津对口合作网上培训5298人，实现全市养老机构全覆盖。①但相对于老年人需求还远远不够。一是专业护理人员较为短缺，专业高校及职业院校不多，现有护理人员多是“半路出家”，且年纪普遍偏大，居家和社区养老服务中心工作人员专业水平较弱。二是养老机构、基层卫生医疗服务机构留不住人，服务人员从业率低，服务质量难以保障。三是适应长春市实际的养老服务从业人员补贴制度还未能建立，缺少鼓励专业人员从事养老服务业的优惠政策和保障机制。四是基层卫生工作人员业务能力不足，满足不了健康养老的需求。据调查，社区卫生服务中心在编卫生技术人员中有31.5%为大专以下学历，乡镇卫生院为48.5%，乡镇卫生院在编卫生技术人员中50岁以上占35%。由于乡镇卫生院卫生技术人员更新不及时，年龄结构偏大，知识老化，人才队伍出现断档。②
●受传统观念的限制，养老融合发展模式的探索和创新受到限制
一是部分老年人及其子女传统养老观念尚未改变，绝大部分老年人习惯于独居或空巢生活，他们的子女也不愿意老人加入社会化养老，对于社会化养老中的一些创新模式更是望而却步。二是人们对养老机构缺乏足够的信任。三是宣传力度不够，全社会共同关心建设养老事业的良好氛围尚未完全形成。四是智慧养老进程步伐较慢。
二、长春市推行机构社区居家养老服务融合模式的对策建议
2020年7月17日，民政部、国家发展改革委、财政部、住房和城乡建设部、国家卫生健康委、银保监会、国务院扶贫办、中国残联、全国老龄办等9部委联合印发《关于加快实施老年人居家适老化改造工程的指导意见》，明确提出：“探索建立家庭养老床位，支持养老服务机构参与居家适老化改造并上门提供照料服务，实现机构养老与居家社区养老融合发展。”“十四五”期间，长春市应积极试点施行机构社区居家养老融合模式，大力推进医养结合、文养结合并重的养老服务體系建设。
●强化政策聚合和资源链接作用
一是借鉴国内养老融合模式的成功案例，打造适合长春市实际的养老融合模式。如学习上海嵌入式养老模式，以政府招标、企业投资运营为主，社区养老服务为辅，成立“长者照护之家”，将社会各项资源进行优化整合，实现养老服务体系内的分层与融合，将政府的福利性、企业的市场化和社区的个性化进行高度结合，目前上海爱照护“长者照护之家”已发展至70多家。这种“嵌入式”模式的养护中心，一般开办在社区，依附社区闲置空地或闲置居民房建造或改建而成，能够充分利用社区闲置资源。而且养护中心资金需求少，所需承担的风险也会小，在管理与运行过程中，由于其规模限制，管理阶层相对比较简单，管理难度和运营要求都相应降低。二是养老服务和规划设计相结合。长春市要加大对养老服务工作的规划，把养老服务和城市建设规划、社会经济发展规划、新农村建设规划有机结合起来，对养老用地、配套建房制定硬性指标，长远规划，统一设计，从政策层面、宏观视角全方位推动养老事业发展。三是推行机构社区居家融合模式试点。首先是开发利用社区内的设施、组织、人才和技术要素等优势资源，实施养老服务的精细化和网格化服务。其次是积极倡导新建社区配建养老用房，推进社区居家养老服务中心、老年人活动中心等社区居家养老服务设施建设，充分利用并发挥社区各种资源和潜力。再次是加强老年人宜居环境建设，从老年人实际需求出发，提供方便、快捷、高质量、专业化的社区服务，满足老年人就近养老需求。四是加大政府财政投入并引导社会资本注入。首先是充分发挥政府资金的引导作用，加强财政资金投入的绩效评价，保证财政资金发挥最佳效能，吸引更多民间资本进入养老服务领域，逐步突破养老设施不能满足养老服务发展的瓶颈。其次是加大政府购买养老服务力度，探索政府购买养老服务的新模式和新途径。再次是加大对农村养老服务的扶持和投入力度，将更多的资金投入到县乡基本医疗卫生服务、养老服务等公共服务方面，出台相应的优惠政策，引导社会组织和个人参与互助养老服务投资。最后是设立社区和农村养老服务微基金，完善社会捐赠管理体制，鼓励企业和社会各界人士加入老年福利事业中来。 ●强化养老人才队伍的专业优势
一是加强养老技能人才的培养和储备。首先是在大学、职业教育院校增加养老专业课程，加快培养老年人医疗护理、营养保健、心理调节等方面的专业人才，建立职业学校教育、养老机构培养、政府推动、社会支持的养老技能人才培养和储备体系。其次是增加基层医疗卫生机构编制总量，编制内人员以招录医疗卫生专业技术人员为主。可适当放宽招录条件，暂时不能解决编制数额的，可探索采取政府购买岗位的办法保障工作开展需要，解决好同岗同酬同保障问题。再次是积极组织农村基层医疗卫生技术人员参加全科医生转岗培训，积极扩大年度转岗培训规模，扩大全科医生转岗培训实施范围，鼓励乡村医生参加全科医生转岗培训。二是健全激励机制。首先是建立健全养老护理员专项补贴制度、薪酬增长机制，提高养老服务从业人员的社会地位和福利待遇。其次是设立养老服务工作先进集体和先进个人评比达标表彰项目，组织开展养老护理员技能大赛。再次是建立基层卫生人员专项补助，包括生活补助、交通费、购房（租房）补贴等等，综合社区、乡镇卫生院所处的地理位置、交通条件、生活环境等因素，确定分类分档人员补助标准，稳定基层卫生医疗服务人员队伍。三是建立定期培训制度。加强对养老服务机构负责人、管理人员及社区养老服务员的培训，切实落实养老服务从业人员培训费补贴、职业技能鉴定补贴等政策。积极开展居家养老公益培训，对家庭成员培训老年常见病护理、康复训练等基本养老护理知识，形成家庭、社会共同促进居家养老服务专业化的合力。四是开发就业岗位。在基层特别是街道（乡镇）、社区（村）开发一批养老服务岗位，优先吸纳就业困难人员、建档立卡贫困人口和高校毕业生就业。
●强化智慧养老的平台作用
养老机构依托互联网、大数据、云计算，将老年人的健康保健信息与养老服务资源相结合，实现家庭、社区、社会与健康养老资源的有效对接和优化配置。一是在长春大脑建设中建立构建养老服务的信息平台。聚合家政公司、医疗资源、保健康复、心理治疗等各方资源，提供全方位、多层次的服务体系，降低养老服务的成本，更好地为老年人提供服务。二是提供更多智能适老化产品和服务。切实解决老年人运用智能技术的困难，紧贴老年人需求特点，提供更多智能适老化产品和服务，帮助老年人更好地享受智慧养老带来的便利和实惠。三是加快社区养老服务信息化建设。在乡镇、社区构筑卫健委、公安、政法、教育、劳动等部门参与的养老服务信息平台。
●强化社会力量的支撑作用
长春市应积极出台相应支持政策，鼓励那些有意愿、有能力的社会组织参与到长春市机构社区居家养老融合模式实践中。一是建立时间银行。宣传用“时间银行”存储社会化服务理念，征求社会上所有具有创造社会价值的人员共同来服务现有以及未来的老年人，倡导“关爱现在老人的今天，即为服务我们自己的明天”的服务理念。鼓励全社会各企事业单位、团体、个人以及志愿者积极参与到为老服务的公益活动中来。二是引入专业社工人才机制和志愿者服务机制，提高服务专业化程度。在推行政府购买养老服务项目过程中，鼓励分散的社会组织建立联合体，以联合体形式参与养老服务项目招投标，促进社会组织相互合作，增加养老产品和服务供给，提高供给效率。三是发挥养老服务协会作用。为社会组织参与融合养老服务提供信息支持与合作平台，发挥公益慈善组织和志愿者等社会力量在养老、助老中的积极作用。
注释
①文中数据由长春市民政局提供。
②文中数据由长春市卫生健康委员会提供。
作者簡介
张永新，中共长春市委党校（长春市行政学院）资政研究部教授，研究方向：民生改善与社会建设;
李鹏，中共长春市委党校（长春市行政学院）政治学教研部副教授，研究方向：中外政治制度与政府治理;
张人戈，中共长春市委党校（长春市行政学院）资政研究部助理研究员，研究方向：政治经济学。
责任编辑 王宝珍