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【摘要】我国政府采购支出的迅速增加以及采购范围的日益扩大，但从目前的情况看，政府采购绩效审计的总体实施结果不尽如人意，其原因是多方面的，缺乏一整套科学合理的政府采购绩效评价指标体系是阻碍政府采购绩效审计工作的原因之一。本文通过对政府采购“投入”、“产出”等过程的审计分析，从经济性、效率性、效果性等方面构建了一整套政府采购绩效评价指标体系。
【关键词】政府采购 绩效审计 评价指标
Based on audits under the angle of view the government procurement achievements evaluating indicator system research
Wang Jue
Abstract：In our country，with the government procurement expenditure increasing and scope expanding，but according to present conditions，the implement results of the government procurement performance audit is out of expectation，there are a lot of reasons for it，lacking a whole set of science reasonable government performance evaluation index system is one of the reasons to hinder the audit work.The thesis has set up the evaluation index of government procurement performance form resource economy，efficiency，effectiveness facts through audit analysis of the “input”，”output” process.
Keywords：Government procurement Performance audit Evaluation index【中图分类号】F253.2 【文献标识码】A
【文章编号】1009-9646(2008)05-0078-03
1.我国政府采购绩效评价指标体系现状研究
1.1 我国研究现状。目前我国政府采购绩效审计仍沿用传统的财务审计准则，着重于审查政府各部门的财政财务收支账务是否如实地反映了该部门的货币性活动和业务性活动，以及其在工作中是否依法行事和前后一致。现有的制度条件下，常常采用财政资金的节约数，即推行政府采购后耗用的资金规模与改革前或同期市价相比的差额，作为衡量政府采购工作成效的主要指标。在这方面，我国学者做了不少研究，为我国政府采购绩效审计提供了不少评价指标。翁惠明从财政支出的宏观角度，在其《财政支出效益评价指标体系探析》一文中将评价指标分为三类，即通用指标、个性指标和补充指标。其中通用指标包括部门绩效指标、单位绩效性指标和项目绩效性指标，个性指标是按财政支出的用途细分，包括经济建设支出项目指标、教育支出指标等，补充性指标则是根据国家对财政指出的管理时效性较强懂得政策和具体评价项目的实际需要进行个案的选择和确定。杨学华针对采购资金这一具体采购审计项目在其《论政府采购资金的绩效审计》一文中，设置了“政府采购预算审核节约率”、“政府采购资金节约率”、“政府采购资金费用率”、“采购资金”等指标。王治、王宗军在《我对政府采购支出绩效评价体系的构建》分别设置了一级(包括经济、社会、环境绩效)、二级(包括采购支出配置、耗用绩效、经济建设绩效、采购对物理环境的影响等)及具体指标(包括采购支出规模绩效、推动采购机制的完善、采购对天气的影响等)。
1.2 评价指标存在的问题。虽然学者为我国政府采购绩效审计设置了不少有效的评价指标，但仍存在一定的不足：
1.2.1 重政府采购经济效益，轻采购对环境和社会效益的评价。《政府采购法》明确地指出，推行政府采购的主旨是：提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和公共利益，保护采购当事人的合法权益，促进廉正建设。而在采购绩效评价时，偏重于经济效益，忽视其环境和社会功能。如我国现阶段的采购指标评价设置多指向于采购资金使用效率，而很少涉及环境和社会方面。目前，实际工作中，受简单的数字化比较惯性思维的影响，如果某地区的政府采购节支率逐年降低，很可能带来人们否定当年政府采购工作的结果。推行政府采购，其目的不仅为了提高财政资金的使用效益，也充分发挥了财政资金的宏观调空作用，维护国家和社会的公共利益。而在追求节支率的压力下，政府采购许多时候只能选择便宜的，这种选择极有可能误导供应商，使他们将价格理解为赢得政府采购的唯一要素，最终导致供应商之间的恶性竞争或售后服务质量的降低，这将损害政府采购的形象，背离政府采购的宗旨。政府采购审计部门和操作部门虽然清楚节支率逐年递减是一种客观规律，但由于这种递减将直接对其工作绩效评价产生负面影响，因而在大多数情况下，也不得不迎合这种不合理评价指标，如对各采购人报上来的采购资金预算或计划数额，即使明显高与政府采购实际成交价格，也予以默认。实际上，随着政府采购制度的逐步完善和改革的不断深入，政府采购这种财政支出管理手段，不再是节约财政资金的工具，更重要的是，政府通过采购活动，可以对经济进行宏观调空，政府各种环保指向性采购政策，以及财政支出政策更具有维护社会稳定、保护环境、反贫困、提高国家综合实力的功能性作用，这是社会、环境效益的最有效体现。
1.2.2 重事后评价，轻事前预测、事中控制。通常，在审计评价政府采购绩效时，评价主体往往比较注重采购项目实施终了即事后的评价，一般在某个期间内，比如实际支付采购资金多少，与采购预算相比，节约额多少，达到什么效果等，而事前，对采购项目的确定是否科学，采购价格是否合理，采购对象的来源是否充裕等的审计评价却很少。采购决策者只管采购物品的用途和价格，很少过问使用后的效果和损失浪费情况。政府采购审计只注重揭露和监督采购合同、程度、资金管理等环节的违规违纪问题，而忽视采购后的效率、效果和制度的规范等，再者，缺乏事中的时常调查和分析，无法了解采购行情，不能明确采购行情，控制不了采购风险，甚至导致错误采购和资金浪费，严重影响采购项目执行效果。这种事后审计只能是“马后炮”使采购绩效审计评价的作用大大下降。
1.2.3 重定量评价，轻定性评价。在采购绩效审计评价实践中，定量评价指标多，分析也比较全面，如政府采购节约率、政府采购费用率等指标，而定性评价主要是对政府采购行为约束力和执行效果而进行的，也就是对采购人执行采购程序，实施采购项目等采购过程方面的审计评价指标少之又少。定量数据、审计标准等都比较容易确定，而定性评价需要把采购项目的实际成就和需要达到的目标进行比较，比较结果的衡量较困难，但它又是最重要的，可以充分提示政府采购对公众造成的影响。这样审计评价势必存在片面性，不能完全反映出政府采购的绩效。
1.2.4 政府采购绩效评价指标体系尚未健全。在现有的制度下，常常采用资金的节约数，即推行政府采购后耗用的资金规模与改革前或同期市价相比的差额，作为衡量政府采购工作成效的主要指标。实施政府采购的主要原因就在于它同旧的采购制度相比，能够节约大量的财政资金，该指标应当作为审计评价政府采购实施效果的一项重要指标，但仅单一指标无法全面反映政府采购的经济有效性目的，经济有效性是政府采购最基本和首要的政策目标，它是指以最有利的价格等条件采购到合乎要求的货物、工程、服务。在具有良好的质量、合理的价格的同时，还要注重政府采购的效率，要在合同规定的时间内完成招标采购任务，以满足使用部门的需要。虽然还有一些其它，但很多都是笼统罗列，没有形成体系，在指标缺乏的情况下，审计人员无法深入了解被审计采购项目的绩效，必须“借用”其它标准指标或是自己设计某种指标，然后用以衡量工作成果，在这种情况下，就造成了对政府采购绩效的审计评价无据可依，无疑会影响绩效审计的质量和审计结论的可信度。
2.政府采购绩效评价指标体系设计原则
2.1 全面性原则。政府采购活动涉及面宽，影响范围广，任何一项活动都会牵扯到方方面面的利益，会影响一个地区的引资效果和政府投资的拉动效应，也会影响该地区以后的发展前景和发展速度。所以选用的指标应该包括定量指标与定性指标，实物指标与货币指标，只有这样，才能对政府部门的人、财、物以及经营管理、预测决策等进行全面的考核和综合分析比较，以便客观地评价政府采购绩效。
2.2 重要性原则。全面性原则强调指标设计的数量、形式和范畴，而重要性原则着重突出指标设计的质量。不同的指标反映不同的侧面和内容特征，对于评价政府采购绩效时所起的作用也有较大差别；同时，指标具有一定的引导性，不同的指标反映不同的政策倾向。所以，在设计指标时一方面要考虑到我国当前的宏观经济形势，另一方面也要严格划分主次，取舍得当，突出重点和要点。也就是说，指标的设置不宜过细，要抓住重点和主要矛盾。
2.3 成本效益原则。这项原则是从审计主体(评价主体)的角度考虑设计的，其含义是在建立政府采购绩效评价指标体系时，要考虑审计成本和审计效益。建立评价指标体系的目的是便于政府采购绩效审计，而不是为设计指标而设计指标。根据这一原则，评价指标的建立既不能过粗也不能过细。从理论上讲，为了客观和正确地评价政府绩效，评价指标似乎越多越细就越好，但是这样一来，审计成本(消耗的人力和时间)势必会增加，而且由于指标太多，有的指标的相关性就会很差，尤其是在目前的情况下，一方面审计资源已经十分有限，而另一方面还要增加审计的负担，这无疑会影响审计的工作质量。所以，设置指标时既要考虑其科学性、规范性，又要考虑其实用性和可操作性。
3.改进我国政府采购绩效评价指标的思考
政府采购绩效审计是政府绩效审计的一方面，在构建我国政府采购评价指标体系时，美国政府在绩效评价指标体系方面的先进经验值得我们借鉴和参考。
3.1 明确政府采购绩效审计的目标。明确政府采购绩效审计的目标是进行政府采购绩效审计评价的基础。按照国际惯例并借鉴国外关于财政支出绩效审计评价的研究及实践成果，引入经济(Economy )、效率(Efficiency)和效果(Effectiveness )(简称“3Es”)作为政府采购绩效评价指标设计的基础.在政府采购的操作实践过程中，绩效审计评价应当围绕“3Es”展开。表3.1政府采购的“3E”含义：
3.2 完善采购全过程绩效评价指标。建立适当的采购程序，并根据程序设置指标。政府采购绩效要以整个采购审计环节为着眼点，具体包括政府采购计划、预算环节编制环节审计；采购组织、实施环节审计；资金支付环节以及采购结果环节，总之要从政府采购的预算编制、申报、审议和确定就开始进行评价指标的设定，对政府采购行为的实施过程中要随时进行绩效审计，保证采购行为的合理有效。
3.3 兼顾定量定性指标评价指标。采购绩效的评价指标应该既包括“硬指标”，又包括“软指标”。所谓“硬指标”就是指可以量化的指标，其中以经济审计为主要内容和审计评价的主要途径；“软指标”是指以难以量化的定性指标如公众满意度，其中以社会评价为主要内容，评价的主要途径是组织进行社会调查。
参考文献
[1] 蒋琦.政府采购绩效审计初探[J].中国经贸导刊，2005，13：46
[2] 常印怀.政府绩效审计评价指标体系的构建途径[J].中国审计，2005，23：39~40
[3] 李志慧、江杰、刘玉庆.论政府采购绩效审计评价指标体系设计[J].事业财会2007，1：50~52
[4] 王玉明.国外政府绩效评估模型的比较与借鉴[J].四川行政学院学报，2006，6：37~40
【关键词】政府采购 绩效审计 评价指标
Based on audits under the angle of view the government procurement achievements evaluating indicator system research
Wang Jue
Abstract：In our country，with the government procurement expenditure increasing and scope expanding，but according to present conditions，the implement results of the government procurement performance audit is out of expectation，there are a lot of reasons for it，lacking a whole set of science reasonable government performance evaluation index system is one of the reasons to hinder the audit work.The thesis has set up the evaluation index of government procurement performance form resource economy，efficiency，effectiveness facts through audit analysis of the “input”，”output” process.
Keywords：Government procurement Performance audit Evaluation index【中图分类号】F253.2 【文献标识码】A
【文章编号】1009-9646(2008)05-0078-03
1.我国政府采购绩效评价指标体系现状研究
1.1 我国研究现状。目前我国政府采购绩效审计仍沿用传统的财务审计准则，着重于审查政府各部门的财政财务收支账务是否如实地反映了该部门的货币性活动和业务性活动，以及其在工作中是否依法行事和前后一致。现有的制度条件下，常常采用财政资金的节约数，即推行政府采购后耗用的资金规模与改革前或同期市价相比的差额，作为衡量政府采购工作成效的主要指标。在这方面，我国学者做了不少研究，为我国政府采购绩效审计提供了不少评价指标。翁惠明从财政支出的宏观角度，在其《财政支出效益评价指标体系探析》一文中将评价指标分为三类，即通用指标、个性指标和补充指标。其中通用指标包括部门绩效指标、单位绩效性指标和项目绩效性指标，个性指标是按财政支出的用途细分，包括经济建设支出项目指标、教育支出指标等，补充性指标则是根据国家对财政指出的管理时效性较强懂得政策和具体评价项目的实际需要进行个案的选择和确定。杨学华针对采购资金这一具体采购审计项目在其《论政府采购资金的绩效审计》一文中，设置了“政府采购预算审核节约率”、“政府采购资金节约率”、“政府采购资金费用率”、“采购资金”等指标。王治、王宗军在《我对政府采购支出绩效评价体系的构建》分别设置了一级(包括经济、社会、环境绩效)、二级(包括采购支出配置、耗用绩效、经济建设绩效、采购对物理环境的影响等)及具体指标(包括采购支出规模绩效、推动采购机制的完善、采购对天气的影响等)。
1.2 评价指标存在的问题。虽然学者为我国政府采购绩效审计设置了不少有效的评价指标，但仍存在一定的不足：
1.2.1 重政府采购经济效益，轻采购对环境和社会效益的评价。《政府采购法》明确地指出，推行政府采购的主旨是：提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和公共利益，保护采购当事人的合法权益，促进廉正建设。而在采购绩效评价时，偏重于经济效益，忽视其环境和社会功能。如我国现阶段的采购指标评价设置多指向于采购资金使用效率，而很少涉及环境和社会方面。目前，实际工作中，受简单的数字化比较惯性思维的影响，如果某地区的政府采购节支率逐年降低，很可能带来人们否定当年政府采购工作的结果。推行政府采购，其目的不仅为了提高财政资金的使用效益，也充分发挥了财政资金的宏观调空作用，维护国家和社会的公共利益。而在追求节支率的压力下，政府采购许多时候只能选择便宜的，这种选择极有可能误导供应商，使他们将价格理解为赢得政府采购的唯一要素，最终导致供应商之间的恶性竞争或售后服务质量的降低，这将损害政府采购的形象，背离政府采购的宗旨。政府采购审计部门和操作部门虽然清楚节支率逐年递减是一种客观规律，但由于这种递减将直接对其工作绩效评价产生负面影响，因而在大多数情况下，也不得不迎合这种不合理评价指标，如对各采购人报上来的采购资金预算或计划数额，即使明显高与政府采购实际成交价格，也予以默认。实际上，随着政府采购制度的逐步完善和改革的不断深入，政府采购这种财政支出管理手段，不再是节约财政资金的工具，更重要的是，政府通过采购活动，可以对经济进行宏观调空，政府各种环保指向性采购政策，以及财政支出政策更具有维护社会稳定、保护环境、反贫困、提高国家综合实力的功能性作用，这是社会、环境效益的最有效体现。
1.2.2 重事后评价，轻事前预测、事中控制。通常，在审计评价政府采购绩效时，评价主体往往比较注重采购项目实施终了即事后的评价，一般在某个期间内，比如实际支付采购资金多少，与采购预算相比，节约额多少，达到什么效果等，而事前，对采购项目的确定是否科学，采购价格是否合理，采购对象的来源是否充裕等的审计评价却很少。采购决策者只管采购物品的用途和价格，很少过问使用后的效果和损失浪费情况。政府采购审计只注重揭露和监督采购合同、程度、资金管理等环节的违规违纪问题，而忽视采购后的效率、效果和制度的规范等，再者，缺乏事中的时常调查和分析，无法了解采购行情，不能明确采购行情，控制不了采购风险，甚至导致错误采购和资金浪费，严重影响采购项目执行效果。这种事后审计只能是“马后炮”使采购绩效审计评价的作用大大下降。
1.2.3 重定量评价，轻定性评价。在采购绩效审计评价实践中，定量评价指标多，分析也比较全面，如政府采购节约率、政府采购费用率等指标，而定性评价主要是对政府采购行为约束力和执行效果而进行的，也就是对采购人执行采购程序，实施采购项目等采购过程方面的审计评价指标少之又少。定量数据、审计标准等都比较容易确定，而定性评价需要把采购项目的实际成就和需要达到的目标进行比较，比较结果的衡量较困难，但它又是最重要的，可以充分提示政府采购对公众造成的影响。这样审计评价势必存在片面性，不能完全反映出政府采购的绩效。
1.2.4 政府采购绩效评价指标体系尚未健全。在现有的制度下，常常采用资金的节约数，即推行政府采购后耗用的资金规模与改革前或同期市价相比的差额，作为衡量政府采购工作成效的主要指标。实施政府采购的主要原因就在于它同旧的采购制度相比，能够节约大量的财政资金，该指标应当作为审计评价政府采购实施效果的一项重要指标，但仅单一指标无法全面反映政府采购的经济有效性目的，经济有效性是政府采购最基本和首要的政策目标，它是指以最有利的价格等条件采购到合乎要求的货物、工程、服务。在具有良好的质量、合理的价格的同时，还要注重政府采购的效率，要在合同规定的时间内完成招标采购任务，以满足使用部门的需要。虽然还有一些其它，但很多都是笼统罗列，没有形成体系，在指标缺乏的情况下，审计人员无法深入了解被审计采购项目的绩效，必须“借用”其它标准指标或是自己设计某种指标，然后用以衡量工作成果，在这种情况下，就造成了对政府采购绩效的审计评价无据可依，无疑会影响绩效审计的质量和审计结论的可信度。
2.政府采购绩效评价指标体系设计原则
2.1 全面性原则。政府采购活动涉及面宽，影响范围广，任何一项活动都会牵扯到方方面面的利益，会影响一个地区的引资效果和政府投资的拉动效应，也会影响该地区以后的发展前景和发展速度。所以选用的指标应该包括定量指标与定性指标，实物指标与货币指标，只有这样，才能对政府部门的人、财、物以及经营管理、预测决策等进行全面的考核和综合分析比较，以便客观地评价政府采购绩效。
2.2 重要性原则。全面性原则强调指标设计的数量、形式和范畴，而重要性原则着重突出指标设计的质量。不同的指标反映不同的侧面和内容特征，对于评价政府采购绩效时所起的作用也有较大差别；同时，指标具有一定的引导性，不同的指标反映不同的政策倾向。所以，在设计指标时一方面要考虑到我国当前的宏观经济形势，另一方面也要严格划分主次，取舍得当，突出重点和要点。也就是说，指标的设置不宜过细，要抓住重点和主要矛盾。
2.3 成本效益原则。这项原则是从审计主体(评价主体)的角度考虑设计的，其含义是在建立政府采购绩效评价指标体系时，要考虑审计成本和审计效益。建立评价指标体系的目的是便于政府采购绩效审计，而不是为设计指标而设计指标。根据这一原则，评价指标的建立既不能过粗也不能过细。从理论上讲，为了客观和正确地评价政府绩效，评价指标似乎越多越细就越好，但是这样一来，审计成本(消耗的人力和时间)势必会增加，而且由于指标太多，有的指标的相关性就会很差，尤其是在目前的情况下，一方面审计资源已经十分有限，而另一方面还要增加审计的负担，这无疑会影响审计的工作质量。所以，设置指标时既要考虑其科学性、规范性，又要考虑其实用性和可操作性。
3.改进我国政府采购绩效评价指标的思考
政府采购绩效审计是政府绩效审计的一方面，在构建我国政府采购评价指标体系时，美国政府在绩效评价指标体系方面的先进经验值得我们借鉴和参考。
3.1 明确政府采购绩效审计的目标。明确政府采购绩效审计的目标是进行政府采购绩效审计评价的基础。按照国际惯例并借鉴国外关于财政支出绩效审计评价的研究及实践成果，引入经济(Economy )、效率(Efficiency)和效果(Effectiveness )(简称“3Es”)作为政府采购绩效评价指标设计的基础.在政府采购的操作实践过程中，绩效审计评价应当围绕“3Es”展开。表3.1政府采购的“3E”含义：
3.2 完善采购全过程绩效评价指标。建立适当的采购程序，并根据程序设置指标。政府采购绩效要以整个采购审计环节为着眼点，具体包括政府采购计划、预算环节编制环节审计；采购组织、实施环节审计；资金支付环节以及采购结果环节，总之要从政府采购的预算编制、申报、审议和确定就开始进行评价指标的设定，对政府采购行为的实施过程中要随时进行绩效审计，保证采购行为的合理有效。
3.3 兼顾定量定性指标评价指标。采购绩效的评价指标应该既包括“硬指标”，又包括“软指标”。所谓“硬指标”就是指可以量化的指标，其中以经济审计为主要内容和审计评价的主要途径；“软指标”是指以难以量化的定性指标如公众满意度，其中以社会评价为主要内容，评价的主要途径是组织进行社会调查。
参考文献
[1] 蒋琦.政府采购绩效审计初探[J].中国经贸导刊，2005，13：46
[2] 常印怀.政府绩效审计评价指标体系的构建途径[J].中国审计，2005，23：39~40
[3] 李志慧、江杰、刘玉庆.论政府采购绩效审计评价指标体系设计[J].事业财会2007，1：50~52
[4] 王玉明.国外政府绩效评估模型的比较与借鉴[J].四川行政学院学报，2006，6：37~40