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摘 要：城市拆迁面临着不容回避的矛盾冲突，其中政府职能定位不力是导致矛盾冲突的一个重要原因。通过对拆迁中政府职能定位不力的表现和原因进行总结和分析，力图探索出解决该问题的对策，从而为更好地维护广大人民的利益，为促进社会主义和谐社会的建立、使政府机关更好地履行职能略尽绵薄之力。
关键词：拆迁；政府职能；定位
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1672-3198(2009)06-0000-00
1 案例说明——湖南“嘉禾事件”
“嘉禾事件”指湖南省郴州市嘉禾县政府为了帮助当地的珠泉商贸企业，下发了“嘉办字[2003]136号文件”。文件中要求“县广大党员干部职工尤其是党政机关和企事业单位工作人员，务必做好珠泉商贸城建设范围内被拆迁对象中自己亲属的拆迁动员工作”，并具体提出了“四包两停”的处罚措施。“四包两停”政策出台后，引起了全县干部群众的强烈反对，但该县决策者却一意孤行，先后有11名领导干部及国家公职人员因在拆迁工作中“工作不力，不作为”而受到牵连。
正常的政府职能应该是建立在合法、合理的基础之上的，应该是符合最广大人民的根本利益的，应该是深得民心的。在嘉禾事件中，明显可以看到该县政府的所作所为没有坚持“全心全意为人民服务”这一根本宗旨，在拆迁中出现诸多违法、违规、违理之处，严重侵害了当地广大人民群众的合法权益，引发了政府与当地群众间的尖锐矛盾，这就是典型的政府职能定位不力的表现。
2 拆迁中政府职能定位不力的表现
2.1 政府职能越位
政府管了不属于自己管制范围内的事务。政府部门未能实现与拆迁单位、拆迁评估机构的有效分离，政府部门直接或间接参与到拆迁的具体事务中去，过多地介入拆迁人和被拆迁人之间补偿问题的具体解决过程。如嘉禾县政府公然要求该县党员干部职工在规定期限内完成拆迁补偿工作就是典型。
2.2 政府职能错位
政府做了不应该做的事情。有的地方政府和部门不依法行政，在未经当事人申请，缺乏公开的听证程序下，滥用行政裁决和擅自实施强制拆迁。采用恐吓、停水、停电等手段强迫居民进行搬迁。嘉禾县在未进行规划项目定点的情况下，为开发商发放《建设用地规划许可证》等。
2.3 政府职能缺位
政府部门对拆迁安置资金的监督手段滞后。房地产评估公司可以随意克扣、削减拆迁公司补偿金额，使得拆迁补偿金额严重低于市场价格。拆迁安置资金是否足额到户和专款专用，也缺乏有效的监管机制。除了群众上访寻求权利维护这个渠道外，政府尚未建立起一多层面的被拆迁人维权机制。
3 拆迁中政府职能定位不力的主要原因
3.1 制度方面
征地制度和供地制度之间产生了巨大的利益空间。尽管1998年修订《土地管理法》提高了征地补偿倍数，但实际补偿费用仍偏低，于是在低价补偿和土地实际市场之间存在着一个巨大的利益空间，代表国家进行征收的地方政府，如果以市场价把征收来的土地出让给开发商，就会获取这块巨大的利益。目前较为普遍的现象是，为了获得优惠价开发商无所不用其极，由此导致政府职能定位不力。
3.2 立法方面
拆迁立法体系的不完善。目前尚缺《拆迁法》来规范商业拆迁行为和公益性拆迁行为、公共利益和公正补偿的明确界定、公权力对私权力的如何限制等，这些都应该由最高的立法机关来制定。
3.3 执行方面
(1)政府既是土地的管理者又是用地者不利于国土资源管理部门有效发挥监督和执法的职能。按照现行的土地管理体制，城乡土地由政府统一管理，职能在国土资源部门。在此情况下，隶属于政府的国土资源部门，往往积极为政府办事。千方百计促成征地拆迁。
(2)我国拆迁补偿评估机制的不完善。目前我国房地产评估事务所绝大多数由政府职能部门的二级机构发展而来，虽然形式上脱了钩，但在人、财、物等诸多方面仍有千丝万缕的联系。加之土地开发商与评估事务所关系密切，土地高价低估现象十分严重。
(3)以经济指标为主的干部政绩考核制度不利于拆迁的合法化和合理化。 现在对市县以下政府领导的政绩考核，主要是看经济增长速度、城市发展状况、招商引资成果，面对需要加快地方经济发展的客观形势和这种考核内容，地方干部往往重经济发展，轻社会和谐；重政府创收，轻保护被拆迁人权益。
4 探讨解决拆迁中政府职能定位不力问题的对策
4.1 立法层面是根本
(1)明确界定“公共利益”的范围。公共利益是指在特定的社会条件下，能够满足作为共同体的人类的生存、享受、发展的共同需要等公共需要的各种资源和条件的总合。按照我国的法律和国际惯例，公共利益是政府动用征地权的依据和界限，政府是实现公共利益的主体。因此要明确界定公共利益的内涵和外延，既为公共权力介入征地领域提供法律依据，又为防止公共权力的滥用提供制度保证。
我国《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但具体什么事业符合“公共利益”却没有明确的规定。我国应采取当今世界上大多数国家所采用的概述加列举式的立法方式，除了保留现有“公共利益”的原则性规定外，还应明确规定“公共利益”的范围。如果通过法律条例详细罗列在实际操作中有一定难度，那么对项目的属性应由该项目涉及到的利益主体通过合法程序民主决策。
(2)立法应有广大的民意基础。在决定立法之初，应把要立的内容进行公示。听证会是保证广大的民意基础的一个好方法，从立项开始就应该召开听证会，只有经过大多数参与听证的公民的同意才能立项。
(3)建立公开、公正、合理的拆迁程序。在做建设规划用地立项之初，规划部门应该协同有关政府部门召开有当地人大代表和被拆迁范围内的居民代表参加的听证会，充分听取他们对于该项目的意见。一旦拆迁计划和方案得到3/4以上拆迁地居民认可，政府或开发单位应该为拆迁人提前安排好适合搬迁的经济适用房源和临时周转房。
4.2 执行层面是关键
(1)严格规范拆迁主体的资格和行为。为使拆迁工作在法律框架内规范有序进行，政府部门一方面要严格审核拆迁主体的合法性，要严格实行拆迁许可证制度，认真审核拆迁条件，依法查处未取得拆迁许可证而擅自拆迁的违法违规行为。对未制定拆迁方案、手续不齐、拆迁补偿安置资金不落实的项目，一律不得发放拆迁许可证。另一方面政府部门要坚持执法跟踪服务，监督拆迁建设过程，提高房屋拆迁施工单位的安全意识和拆迁施工行为的规范性。
(2)提高拆迁工作人员素质。在拆迁过程中，拆迁工作人员工作简单粗暴，甚至滥用强制手段的现象时有发生，这严重侵害了被拆迁人的合法权益。要做好房屋拆迁管理工作，就必须建立起一支适应社会主义市场经济要求的高素质的房屋拆迁工作队伍。应进一步提高拆迁工作人员素质和执法水平，拆迁工作人员不仅要熟悉拆迁方面的专业知识和法律、法规，还应当掌握《行政处罚法》、《行政复议法》以及民事方面的法律、法规。
4.3 配套制度改革是保障
(1)政绩考核制度。在进行政绩考核时，要坚持正确的政绩观和科学的发展观，不能只注重经济方面的指标，应该看到是否真正做到了“以人为本”，是否在促进城市发展的同时也维护了被拆迁人的合法权益，是否维护了社会的稳定。
(2)确保人大审查监督权的正当行使。 随着法治理念日益深入人心，地方人大在社会主义民主法制建设的作用、在防止政府职能异化方面的作用也越来越重要。地方人大对宪法和法律赋予的职权要依法大胆地行使，不能把它做为本地政府不当政策合法化的工具。
(3)综合保障制度。拆迁会给被拆迁人带来教育、医疗、就业等方面的问题，因此，在安置被拆迁人的同时，也应该想方设法解决这些问题。
参考文献
[1]李文良.中国政府职能转变问题报告[M].北京：中国发展出版社，2003.
[2]朱国皑，施国庆.城市建设征地和拆迁中的利益关系分析[J].中国农村研究，2004，(9)：22.
[3]雷涛.城市拆迁：请政府和法院各自归位[J].中国改革，2005，(1)：58-60.
关键词：拆迁；政府职能；定位
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1672-3198(2009)06-0000-00
1 案例说明——湖南“嘉禾事件”
“嘉禾事件”指湖南省郴州市嘉禾县政府为了帮助当地的珠泉商贸企业，下发了“嘉办字[2003]136号文件”。文件中要求“县广大党员干部职工尤其是党政机关和企事业单位工作人员，务必做好珠泉商贸城建设范围内被拆迁对象中自己亲属的拆迁动员工作”，并具体提出了“四包两停”的处罚措施。“四包两停”政策出台后，引起了全县干部群众的强烈反对，但该县决策者却一意孤行，先后有11名领导干部及国家公职人员因在拆迁工作中“工作不力，不作为”而受到牵连。
正常的政府职能应该是建立在合法、合理的基础之上的，应该是符合最广大人民的根本利益的，应该是深得民心的。在嘉禾事件中，明显可以看到该县政府的所作所为没有坚持“全心全意为人民服务”这一根本宗旨，在拆迁中出现诸多违法、违规、违理之处，严重侵害了当地广大人民群众的合法权益，引发了政府与当地群众间的尖锐矛盾，这就是典型的政府职能定位不力的表现。
2 拆迁中政府职能定位不力的表现
2.1 政府职能越位
政府管了不属于自己管制范围内的事务。政府部门未能实现与拆迁单位、拆迁评估机构的有效分离，政府部门直接或间接参与到拆迁的具体事务中去，过多地介入拆迁人和被拆迁人之间补偿问题的具体解决过程。如嘉禾县政府公然要求该县党员干部职工在规定期限内完成拆迁补偿工作就是典型。
2.2 政府职能错位
政府做了不应该做的事情。有的地方政府和部门不依法行政，在未经当事人申请，缺乏公开的听证程序下，滥用行政裁决和擅自实施强制拆迁。采用恐吓、停水、停电等手段强迫居民进行搬迁。嘉禾县在未进行规划项目定点的情况下，为开发商发放《建设用地规划许可证》等。
2.3 政府职能缺位
政府部门对拆迁安置资金的监督手段滞后。房地产评估公司可以随意克扣、削减拆迁公司补偿金额，使得拆迁补偿金额严重低于市场价格。拆迁安置资金是否足额到户和专款专用，也缺乏有效的监管机制。除了群众上访寻求权利维护这个渠道外，政府尚未建立起一多层面的被拆迁人维权机制。
3 拆迁中政府职能定位不力的主要原因
3.1 制度方面
征地制度和供地制度之间产生了巨大的利益空间。尽管1998年修订《土地管理法》提高了征地补偿倍数，但实际补偿费用仍偏低，于是在低价补偿和土地实际市场之间存在着一个巨大的利益空间，代表国家进行征收的地方政府，如果以市场价把征收来的土地出让给开发商，就会获取这块巨大的利益。目前较为普遍的现象是，为了获得优惠价开发商无所不用其极，由此导致政府职能定位不力。
3.2 立法方面
拆迁立法体系的不完善。目前尚缺《拆迁法》来规范商业拆迁行为和公益性拆迁行为、公共利益和公正补偿的明确界定、公权力对私权力的如何限制等，这些都应该由最高的立法机关来制定。
3.3 执行方面
(1)政府既是土地的管理者又是用地者不利于国土资源管理部门有效发挥监督和执法的职能。按照现行的土地管理体制，城乡土地由政府统一管理，职能在国土资源部门。在此情况下，隶属于政府的国土资源部门，往往积极为政府办事。千方百计促成征地拆迁。
(2)我国拆迁补偿评估机制的不完善。目前我国房地产评估事务所绝大多数由政府职能部门的二级机构发展而来，虽然形式上脱了钩，但在人、财、物等诸多方面仍有千丝万缕的联系。加之土地开发商与评估事务所关系密切，土地高价低估现象十分严重。
(3)以经济指标为主的干部政绩考核制度不利于拆迁的合法化和合理化。 现在对市县以下政府领导的政绩考核，主要是看经济增长速度、城市发展状况、招商引资成果，面对需要加快地方经济发展的客观形势和这种考核内容，地方干部往往重经济发展，轻社会和谐；重政府创收，轻保护被拆迁人权益。
4 探讨解决拆迁中政府职能定位不力问题的对策
4.1 立法层面是根本
(1)明确界定“公共利益”的范围。公共利益是指在特定的社会条件下，能够满足作为共同体的人类的生存、享受、发展的共同需要等公共需要的各种资源和条件的总合。按照我国的法律和国际惯例，公共利益是政府动用征地权的依据和界限，政府是实现公共利益的主体。因此要明确界定公共利益的内涵和外延，既为公共权力介入征地领域提供法律依据，又为防止公共权力的滥用提供制度保证。
我国《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但具体什么事业符合“公共利益”却没有明确的规定。我国应采取当今世界上大多数国家所采用的概述加列举式的立法方式，除了保留现有“公共利益”的原则性规定外，还应明确规定“公共利益”的范围。如果通过法律条例详细罗列在实际操作中有一定难度，那么对项目的属性应由该项目涉及到的利益主体通过合法程序民主决策。
(2)立法应有广大的民意基础。在决定立法之初，应把要立的内容进行公示。听证会是保证广大的民意基础的一个好方法，从立项开始就应该召开听证会，只有经过大多数参与听证的公民的同意才能立项。
(3)建立公开、公正、合理的拆迁程序。在做建设规划用地立项之初，规划部门应该协同有关政府部门召开有当地人大代表和被拆迁范围内的居民代表参加的听证会，充分听取他们对于该项目的意见。一旦拆迁计划和方案得到3/4以上拆迁地居民认可，政府或开发单位应该为拆迁人提前安排好适合搬迁的经济适用房源和临时周转房。
4.2 执行层面是关键
(1)严格规范拆迁主体的资格和行为。为使拆迁工作在法律框架内规范有序进行，政府部门一方面要严格审核拆迁主体的合法性，要严格实行拆迁许可证制度，认真审核拆迁条件，依法查处未取得拆迁许可证而擅自拆迁的违法违规行为。对未制定拆迁方案、手续不齐、拆迁补偿安置资金不落实的项目，一律不得发放拆迁许可证。另一方面政府部门要坚持执法跟踪服务，监督拆迁建设过程，提高房屋拆迁施工单位的安全意识和拆迁施工行为的规范性。
(2)提高拆迁工作人员素质。在拆迁过程中，拆迁工作人员工作简单粗暴，甚至滥用强制手段的现象时有发生，这严重侵害了被拆迁人的合法权益。要做好房屋拆迁管理工作，就必须建立起一支适应社会主义市场经济要求的高素质的房屋拆迁工作队伍。应进一步提高拆迁工作人员素质和执法水平，拆迁工作人员不仅要熟悉拆迁方面的专业知识和法律、法规，还应当掌握《行政处罚法》、《行政复议法》以及民事方面的法律、法规。
4.3 配套制度改革是保障
(1)政绩考核制度。在进行政绩考核时，要坚持正确的政绩观和科学的发展观，不能只注重经济方面的指标，应该看到是否真正做到了“以人为本”，是否在促进城市发展的同时也维护了被拆迁人的合法权益，是否维护了社会的稳定。
(2)确保人大审查监督权的正当行使。 随着法治理念日益深入人心，地方人大在社会主义民主法制建设的作用、在防止政府职能异化方面的作用也越来越重要。地方人大对宪法和法律赋予的职权要依法大胆地行使，不能把它做为本地政府不当政策合法化的工具。
(3)综合保障制度。拆迁会给被拆迁人带来教育、医疗、就业等方面的问题，因此，在安置被拆迁人的同时，也应该想方设法解决这些问题。
参考文献
[1]李文良.中国政府职能转变问题报告[M].北京：中国发展出版社，2003.
[2]朱国皑，施国庆.城市建设征地和拆迁中的利益关系分析[J].中国农村研究，2004，(9)：22.
[3]雷涛.城市拆迁：请政府和法院各自归位[J].中国改革，2005，(1)：58-60.