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【摘要】农民合作经济组织是我国新型农业经营主体的重要组成部分，对推动“三农”的发展起着至关重要的作用。由于我国农合组织起步较晚，扶持政策的实施对其发展显得尤为重要。本文通过对相关政策的介绍，对当前政策扶持现状进行研究分析，找出财税、金融、人才和公共服务等扶持政策在实施过程中存在的问题和不足，并对问题产生的原因进行深入探讨，最后有针对性的提出对策建议。
【关键词】农民合作经济组织 新型农业经营主体 政策扶持
一、农民合作经济组织扶持政策的概述
2007年7月1日中华人民共和国农民专业合作社法的正式实施，该法第一章第八条明文规定：国家将通过财政扶持、税收优惠和金融、科技、人才的扶持以及产业政策引导等措施，促进农民专业合作社的发展[1]。该法的颁布，明确了农民专业合作经济组织的法律地位和发展规范，给农民合作经济组织的发展带来了新契机。
（一）财税政策
近两年，中央财政对农民合作经济组织发展的扶持资金规模达到38.5亿。地方财政对一些规模较大的合作经济组织在经营方面进行的补贴，为新成立的农民合作经济组织提供成立的资本金或股金。我国在《中国扶贫开发纲要2011～2020》中第35条提出要完善信贷贴息政策，努力满足贫困地区的生产发展需要。《农民专业合作社法》第49条规定：“国家支持发展发展农业和农村经济的建设项目，可以委托和安排有条件的有关农民专业合作社实施[1]。”
税收优惠政策包括：对合作组织销售组织内成员生产的农业产品，免征增值税；对合作组织向社员销售的农膜、种子、种苗、化肥、农药、农机，免收增值税；对增值税一般纳税人从合作组织购进的免税农业产品，可按13%的扣除率计算抵扣增值税进项税额；对合作组织与组织内成员签订的农业产品和农业生产资料购销合同，免征印花税[2]。而其他优惠政策则分散于各自税种的法律条文中，如企业所得税和个人所得税、城镇土地使用税和房产税、车船税和车辆购置税、营业税、契税、关税等。
（二）金融扶持政策
把农民专业合作经济组织全部纳入农村信用评定范围；加大信贷支持力度，重点支持产业基础牢、经营规模大、品牌效应高、服务能力强、带动农户多、规范管理好、信用记录良的农民合作经济组织；支持和鼓励农村合作金融机构创新金融产品；改进服务方式；鼓励有条件的农民合作经济组织发展信用合作[3]。
（三）人才支持政策
我国从2011年起组织实施现代农业人才支撑计划，每年培养1500名合作社带头人；2012年起围绕农业发展方式转变和新农村建设的需要，面向农业产前、产中和产后服务以及农村社会管理领域的从业人员开展培训，政府全额补贴，农民免费参训[3]。
（四）公共服务政策
公共服务政策的出台客观上影响着农合组织发展的进程和质量，我国政策提出了土地、用水用电和农产品流通优惠等[4]。对合作组织进行工厂化作物栽培、规模化种植、规模化畜禽养殖、水产养殖等的附属设施用地规模进行了明确的规定；对农民合作组织从事种植养殖业，其种植、养殖环节用电执行农业生产电价；对农产品流通优惠农民合作组织鲜活农产品运输，交通部门优先发放“绿色通道”通行证，以降低运输时间，降低损耗。
二、政府扶持政策在实施过程中存在的问题
（一）财税政策扶持对象不明确，缺乏操作性
财税优惠政策的对象基本都是农民专业合作社，但是农民专业合作社仅仅只是农民合作经济组织的基本类型之一，存在着政府扶持政策实施对象不明确的问题，使得财税的优惠政策实施困难大大增加，操作性降低。例如我国农村合作经济组织在从事农产品加工、销售时可以按13%的低税率征税，但是在现实生活中大多数的农村合作经济组织没有完善的会计制度，销项税额不能准确的计算。在发布的众多优惠政策文件中都是“农民专业合作社”，没有明确“农民合作经济组织”的法律身份。因此就算政府发布了很多优惠政策，但都缺乏实际操作性，没有发挥其作用，为百姓服务，带来利益。
（二）金融政策资金供应不足，实施不到位
“受农业生产周期和农村基础设施建设的限制，农业政策性贷款受理时间较长，期限的错配加剧了资金供求关系的不平衡[5]。”部分农村地区设置网点完全是出于社会责任的考虑，很难盈利，政策性金融资金实力与所承担的扶持任务存在明显的不协调，政策性金融服务严重缺位，远远不能满足新型农村合作经济发展的现实需要。
（三）缺乏专业人才，管理不完善
根据农业部的统计，目前全国已登记注册的各类农民合作经济组织已经有15万多个，据不完全统计其中有40%缺乏完善的管理制度，没有专业的人才管理，不能发挥其职能，这样的农民合作经济组织会使社员的合作积极性减退，其结果会造成农村合作经济组织的数量和发展遭到严重影响。
（四）公共服务分布不均，效率低下
公共服务多年来出现了“两多”，“两少”的现象：即城市多，农村少；发达地区多，落后地区少。也就是说，我国在公共设施的建设和投入方面，农村和中西部落后地区明显处于弱势[7]。虽然土地优惠，用水用电优惠还有农产品流通优惠等这些政策为农民带来了很多的便利，有利于合作经济组织的快速发展，但是不同的区域公共服务的制度安排明显有失公平，我国农村的公共服务整体比较弱势。
三、提高政策扶持效率的建议
（一）明确财税对象主体，确定扶持范围
在明确农民合作经济组织的法人地位情况下，制定和完善会计制度，合理区分营利组织和非营利组织的优惠政策，对非营利组织所进行的公益活动应免收税费，完善财税优惠政策的操作流程。
（二）加大资金补贴，加强政府的引导
加大对金融机构特别是新型农村金融机构的财政补贴力度，对于达标超部分给予更大补贴力度，鼓励金融机构开展涉农业务，为农民合作经济服务[6]。加强政府的引导作用，利用存款准备金率、再贷款利率等金融政策工具引导、正向激励金融机构进入农村市场，促进农民合作经济组织发展。防止农村资金外流，保证本地资金使用，这样可以大大加强金融扶持政策的作用[8]。 （三）培养职业农民，提高专业素养
优秀的领导者和团队往往能事半功倍创造出更多的价值，为加强对农村合作经济组织的内部管理，使资源利用效率最大化，对农民进行相关的培训尤为重要。培养职业农民的基本形式和途径有以下几种：加强新型职业农民教育培训体系建设；开展多种形式的教育培训，培养职业农民素质。（重点抓好普及性培训、职业技能培训、农民学历教育）；创新培育培训内容和方式；专业合作组织、典型示范引领、创业实践助推新型职业农民成长[9]。
（四）推进公共服务均等化，提升公共服务质量
农村地区广大，公共服务供给不足，为满足农民对公共服务的需求，要充分发挥政府政策导向作用，积极推进农村公共服务机制改革，引导农民自主开展农村公益性设施建设，形成农村公共服务多元化投入格局。其次，积极探索农村公共服务市场化、社会化改革的运作方式和有效途径。逐步建立起以政府主导、社会参与、适度竞争、监管有力的农村公共服务多元化投入机制，探索出一条既能减轻财政压力和农民负担，又能提高农村公共服务质量的有效途径。
参考文献
[1]陈鹏举.促进我国农村合作经济组织发展的财税政策研究[D].厦门：集美学，2012.6.18.
[2]财政部.国家税务总局关于农民专业合作社有关税收政策的通知.财税[2008]8号.2008.7.1.
[3]农业部产业政策与法规司.2012年国家扶持农民专业合作社发展政策.2012.03.28.
[4]农市通.[OL].http：//www.nstom.net/news-newsd-2100.html.
[5]魏晶雪.农村金融制度创新[J].中央党校，2008：43-44.
[6]何琳.农村融资与金融深化[M].经济科学出版社，2009：44-45.
[7]孙艳英.我国农村经济发展的金融支持研究[J].哈尔滨工程大学报，2007.5-56.
[8]汪玉凯：现阶段我国公共服务的突出矛盾与解决对策[J]，搜狐财经，2006.10-29.
[9]百度百科《公共服务》.
基金项目：本文是湖南农业大学东方科技学院青年科学研究基金项目“政策扶持对湖南省农民合作经济组织的绩效影响研究” （14QNS23）的阶段性成果。本文受到湖南农业大学大学生研究性学习和创新性实验计划项目的资助。
作者简介：彭小珈（1986-），女，湖南澧县人，农业经济管理在读博士，就职于湖南农业大学东方科技学院，讲师，研究方向：财务管理，农村经济管理。
【关键词】农民合作经济组织 新型农业经营主体 政策扶持
一、农民合作经济组织扶持政策的概述
2007年7月1日中华人民共和国农民专业合作社法的正式实施，该法第一章第八条明文规定：国家将通过财政扶持、税收优惠和金融、科技、人才的扶持以及产业政策引导等措施，促进农民专业合作社的发展[1]。该法的颁布，明确了农民专业合作经济组织的法律地位和发展规范，给农民合作经济组织的发展带来了新契机。
（一）财税政策
近两年，中央财政对农民合作经济组织发展的扶持资金规模达到38.5亿。地方财政对一些规模较大的合作经济组织在经营方面进行的补贴，为新成立的农民合作经济组织提供成立的资本金或股金。我国在《中国扶贫开发纲要2011～2020》中第35条提出要完善信贷贴息政策，努力满足贫困地区的生产发展需要。《农民专业合作社法》第49条规定：“国家支持发展发展农业和农村经济的建设项目，可以委托和安排有条件的有关农民专业合作社实施[1]。”
税收优惠政策包括：对合作组织销售组织内成员生产的农业产品，免征增值税；对合作组织向社员销售的农膜、种子、种苗、化肥、农药、农机，免收增值税；对增值税一般纳税人从合作组织购进的免税农业产品，可按13%的扣除率计算抵扣增值税进项税额；对合作组织与组织内成员签订的农业产品和农业生产资料购销合同，免征印花税[2]。而其他优惠政策则分散于各自税种的法律条文中，如企业所得税和个人所得税、城镇土地使用税和房产税、车船税和车辆购置税、营业税、契税、关税等。
（二）金融扶持政策
把农民专业合作经济组织全部纳入农村信用评定范围；加大信贷支持力度，重点支持产业基础牢、经营规模大、品牌效应高、服务能力强、带动农户多、规范管理好、信用记录良的农民合作经济组织；支持和鼓励农村合作金融机构创新金融产品；改进服务方式；鼓励有条件的农民合作经济组织发展信用合作[3]。
（三）人才支持政策
我国从2011年起组织实施现代农业人才支撑计划，每年培养1500名合作社带头人；2012年起围绕农业发展方式转变和新农村建设的需要，面向农业产前、产中和产后服务以及农村社会管理领域的从业人员开展培训，政府全额补贴，农民免费参训[3]。
（四）公共服务政策
公共服务政策的出台客观上影响着农合组织发展的进程和质量，我国政策提出了土地、用水用电和农产品流通优惠等[4]。对合作组织进行工厂化作物栽培、规模化种植、规模化畜禽养殖、水产养殖等的附属设施用地规模进行了明确的规定；对农民合作组织从事种植养殖业，其种植、养殖环节用电执行农业生产电价；对农产品流通优惠农民合作组织鲜活农产品运输，交通部门优先发放“绿色通道”通行证，以降低运输时间，降低损耗。
二、政府扶持政策在实施过程中存在的问题
（一）财税政策扶持对象不明确，缺乏操作性
财税优惠政策的对象基本都是农民专业合作社，但是农民专业合作社仅仅只是农民合作经济组织的基本类型之一，存在着政府扶持政策实施对象不明确的问题，使得财税的优惠政策实施困难大大增加，操作性降低。例如我国农村合作经济组织在从事农产品加工、销售时可以按13%的低税率征税，但是在现实生活中大多数的农村合作经济组织没有完善的会计制度，销项税额不能准确的计算。在发布的众多优惠政策文件中都是“农民专业合作社”，没有明确“农民合作经济组织”的法律身份。因此就算政府发布了很多优惠政策，但都缺乏实际操作性，没有发挥其作用，为百姓服务，带来利益。
（二）金融政策资金供应不足，实施不到位
“受农业生产周期和农村基础设施建设的限制，农业政策性贷款受理时间较长，期限的错配加剧了资金供求关系的不平衡[5]。”部分农村地区设置网点完全是出于社会责任的考虑，很难盈利，政策性金融资金实力与所承担的扶持任务存在明显的不协调，政策性金融服务严重缺位，远远不能满足新型农村合作经济发展的现实需要。
（三）缺乏专业人才，管理不完善
根据农业部的统计，目前全国已登记注册的各类农民合作经济组织已经有15万多个，据不完全统计其中有40%缺乏完善的管理制度，没有专业的人才管理，不能发挥其职能，这样的农民合作经济组织会使社员的合作积极性减退，其结果会造成农村合作经济组织的数量和发展遭到严重影响。
（四）公共服务分布不均，效率低下
公共服务多年来出现了“两多”，“两少”的现象：即城市多，农村少；发达地区多，落后地区少。也就是说，我国在公共设施的建设和投入方面，农村和中西部落后地区明显处于弱势[7]。虽然土地优惠，用水用电优惠还有农产品流通优惠等这些政策为农民带来了很多的便利，有利于合作经济组织的快速发展，但是不同的区域公共服务的制度安排明显有失公平，我国农村的公共服务整体比较弱势。
三、提高政策扶持效率的建议
（一）明确财税对象主体，确定扶持范围
在明确农民合作经济组织的法人地位情况下，制定和完善会计制度，合理区分营利组织和非营利组织的优惠政策，对非营利组织所进行的公益活动应免收税费，完善财税优惠政策的操作流程。
（二）加大资金补贴，加强政府的引导
加大对金融机构特别是新型农村金融机构的财政补贴力度，对于达标超部分给予更大补贴力度，鼓励金融机构开展涉农业务，为农民合作经济服务[6]。加强政府的引导作用，利用存款准备金率、再贷款利率等金融政策工具引导、正向激励金融机构进入农村市场，促进农民合作经济组织发展。防止农村资金外流，保证本地资金使用，这样可以大大加强金融扶持政策的作用[8]。 （三）培养职业农民，提高专业素养
优秀的领导者和团队往往能事半功倍创造出更多的价值，为加强对农村合作经济组织的内部管理，使资源利用效率最大化，对农民进行相关的培训尤为重要。培养职业农民的基本形式和途径有以下几种：加强新型职业农民教育培训体系建设；开展多种形式的教育培训，培养职业农民素质。（重点抓好普及性培训、职业技能培训、农民学历教育）；创新培育培训内容和方式；专业合作组织、典型示范引领、创业实践助推新型职业农民成长[9]。
（四）推进公共服务均等化，提升公共服务质量
农村地区广大，公共服务供给不足，为满足农民对公共服务的需求，要充分发挥政府政策导向作用，积极推进农村公共服务机制改革，引导农民自主开展农村公益性设施建设，形成农村公共服务多元化投入格局。其次，积极探索农村公共服务市场化、社会化改革的运作方式和有效途径。逐步建立起以政府主导、社会参与、适度竞争、监管有力的农村公共服务多元化投入机制，探索出一条既能减轻财政压力和农民负担，又能提高农村公共服务质量的有效途径。
参考文献
[1]陈鹏举.促进我国农村合作经济组织发展的财税政策研究[D].厦门：集美学，2012.6.18.
[2]财政部.国家税务总局关于农民专业合作社有关税收政策的通知.财税[2008]8号.2008.7.1.
[3]农业部产业政策与法规司.2012年国家扶持农民专业合作社发展政策.2012.03.28.
[4]农市通.[OL].http：//www.nstom.net/news-newsd-2100.html.
[5]魏晶雪.农村金融制度创新[J].中央党校，2008：43-44.
[6]何琳.农村融资与金融深化[M].经济科学出版社，2009：44-45.
[7]孙艳英.我国农村经济发展的金融支持研究[J].哈尔滨工程大学报，2007.5-56.
[8]汪玉凯：现阶段我国公共服务的突出矛盾与解决对策[J]，搜狐财经，2006.10-29.
[9]百度百科《公共服务》.
基金项目：本文是湖南农业大学东方科技学院青年科学研究基金项目“政策扶持对湖南省农民合作经济组织的绩效影响研究” （14QNS23）的阶段性成果。本文受到湖南农业大学大学生研究性学习和创新性实验计划项目的资助。
作者简介：彭小珈（1986-），女，湖南澧县人，农业经济管理在读博士，就职于湖南农业大学东方科技学院，讲师，研究方向：财务管理，农村经济管理。