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摘要:中国教育事业在财政的支持下成就卓著,但同时也存在经费投入相对不足,教育事业发展欠缺公平,各级教育的城乡、地区、阶层间差异大等问题。这与中国财政分权制度的不合理和政府管理体制的不科学有关。为促进教育公平,在教育财政支出方面要加强预算约束,建立教育经费的财政保障制度;完善中央转移支付制度;深化家庭经济困难学生的财政资助体系,保护弱势群体公平地享受教育服务,通过合理配置财政资源达到维护教育公平,促进社会和谐目标的实现。
关键词:教育财政支出;公平性;地区差距;城乡差距;阶层差距
中图分类号:F812.4 文献标识码:A 文章编号:1003-3890(2009)09-0081-08
一、导言和问题的提出
基于教育的“外部性”和“混合公共产品”特征①,各国政府都通过财政手段在教育资源配置过程中起着主导性作用。教育财政支出的研究领域很广泛,主要涉及四方面:确定教育财政支出的合理规模;把握教育财政支出的结构;规范教育财政支出监管制度;提高教育经费配置的公平性与效率。笔者无法在一篇文章里对其进行全面研究,需要选择一个具有现实意义的切入点。
和谐社会要求社会成员拥有平等的地位、平等的机会、享受平等的社会服务。而公平的教育能增强每一个社会成员在其天赋基础上的能力,提供相对公平的竞争条件和向社会上层流动的机会,它能改变个人、家庭,特别是弱势人群②的社会地位,更是缩小贫富差距的重要手段,它较失业救济、社会保险等“急救”措施,更能从源头上解决社会分化的问题。在政府居于主导地位的现代教育制度中,从经济学角度来看③,教育公平离不开合理配置教育财政资源,它是社会公平价值观在教育领域的延伸和体现,是实现社会和谐构想的重要途径之一[1]。按照美国20世纪五六十年代要素主义教育哲学的主要代表人物詹姆斯·布赖恩特·科南(James·Bryant·Conant)的观点,教育公平主要包括三方面的含义:“一是起点公平,即入学机会的均等,主要通过免费的义务教育加以实现;二是过程公平,即城乡间,区域间教学内容与教育质量的均等;三是结果公平,即受教育者学业成功并被社会认可,主要通过高等教育和职业教育的合理发展加以实现”[2]。笔者认为:伴随着大规模教育财政经费的支出和中国政府对教育发展积极成果浓墨重彩的正面宣传,通过对教育财政支出总体规模和对“三级教育”④财政资源配置具体情况的分析,揭示中国城乡间、区域间、阶层间的教育差距,探求制度障碍,思考合理配置财政资源,促进教育公平和社会和谐目标实现的路径,就显得尤为重要,这是本文选题的理由。
二、教育财政支出规模:相对不足
要发挥教育促进社会公平与和谐的作用,充足的财政经费投入是最基本的物资保证。本文根据已有的数据资料,主要选择财政性教育经费⑤和中央与地方各级政府预算内教育经费⑥作为分析中国教育财政支出绝对规模的指标,用以衡量中国政府历年来在教育事业的发展中付出的努力和取得的成绩;将财政性教育经费占国民生产总值的比例和预算内教育经费占财政支出的比例,作为分析相对规模的指标,用以衡量中国与世界其他国家相比较,在教育财政支出规模方面存在的差距[3]。
(一)中国教育财政支出绝对规模分析
20世纪90年代以来,中国政府在教育投资上的绝对规模是不断增加的,不论是财政性教育经费支出或是预算内教育经费支出都呈逐年增长的趋势(详见表1),大体能体现出教育财政规模随着经济的发展而不断增加的趋势,如期实现了“两基”⑦奋斗目标。据教育部发布的“2007年全国教育事业发展统计公报”显示:截至2007年底,全国实现“两基”验收的县(市、区)累计达到3 022个(含其它县级行政区划单位205个),占全国总县数的98.5%,“两基”人口覆盖率达到99%。小学学龄儿童净入学率达99.49%;初中阶段毛入学率超过98%;高中阶段毛入学率达到66%;高等教育毛入学率达到23%。“十五”期间全国共扫除文盲971.73万人,青壮年文盲率控制在3%左右,中国劳动力平均受教育水平由小学毕业提高到初中毕业。这与各级财政和政府部门认真贯彻中央关于“加快教育事业发展”的决定有直接联系。
(二)中国教育财政支出相对规模指标分析
中国财政性教育支出和预算内教育支出的绝对规模是明显增长的,但若用财政性教育经费支出占国民生产总值的比例和预算内教育支出占财政支出的比例这两个相对指标进行分析,则显示中国政府对教育的投入仍然不足。
1. 1993年在国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》首次提出了与中国国情和教育事业发展水平基本适应的教育投入指标,即:要逐步提高国家财政性教育经费占国民生产总值的比例,20世纪末要达到4%,但这个目标至今未能实现。2007年中国GNP高达249 529.9亿元,国家财政性教育经费支出为8 280.21亿元,占GNP比例为3.32%(详见表2),仍低于4.6%的世界平均水平,甚至落后于发展中国家4.2%的平均水平(详见表3)。
2. 预算内教育经费支出与财政支出之间的关系可以用两个指标来衡量,即:预算内教育经费支出占财政支出的比例和预算内教育经费对财政支出的弹性[3]。从表4中我们可以看到,中国预算内教育支出占财政支出比例自1993颁布《纲要》至2007年的15年间有11年未达到《教育法》规定的15%的要求。政府预算内教育经费对财政支出的弹性有7年是小于1的,这说明大多数年份里预算内教育经费未能跟上中国财政支出的大幅增长,2006年以后情况才有所好转。
国家财政性教育经费投入是以财政收入作为保障的,那么,资金的瓶颈是否可以用“财政收入不足”作为理由呢?我们认为这种解释是不充分的。表2数据显示:1993年国务院颁布《纲要》当年,中国财政收入为4 348.95亿元,占当年GNP的12.58%;当年财政性教育投入为867.76亿元,占GNP的比重为2.51%。2007年中国GNP已达到249 529.9亿元,财政收入达51 304.03亿元,接近GNP的20.56%,与1993年相比增长了7.98个百分点,而财政性教育投入占GNP的比重仅为3.32%,与1993年相比仅增加个0.81个百分点。况且,我们这里所统计的财政收入仅仅是预算内的,还有一部分非税收入并未统计在内,如:国有土地出让金收入、国有资本投资收益、国有资源(资产)有偿使用收入、罚没收入等规模并不小。可见,在现有的财力下,为落实“科教兴国”的基本国策和实现“教育公平”、“和谐社会”的长远目标,中国政府完全有能力且有必要继续增加教育财政支出规模。
三、义务教育:城乡、地区差异仍然明显
目前,中国义务教育已经取得了很大的成就,但中国义务教育的城乡、地区差距仍然普遍存在。
(一)义务教育的城乡差距分析
改革开放之后,农村义务教育的责任作为地方政府的事权一度被交给县和乡级政府。中国城乡二元经济结构特征造成了“二元”教育体制,县、乡财政一直无力承担农村义务教育的责任,在国家财政缺乏必要的平衡机制的情况下,向农民收费成为维持农村基础教育经费的重要来源。农村教育积贫积弱,无论是师资力量还是教学设备都远远落后于城市,且伴随着沉重的负债⑧。在此背景下,大量的研究提出了中央和省级政府应承担更多财政责任的政策建议⑨。2005年12月24日,国务院下发了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》,要求逐步将农村义务教育纳入公共财政保障范围,建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制,这使中国城乡基础教育逐步向着均衡化的方向发展,我们通过计算也能得出一致的结论:城乡小学生均预算内教育经费差距度由1998年逐步上升到2001年的最高值0.0370,然后逐步降低到2005年的0.0302;城乡初中生均预算内教育经费差距度在2000年达到最高值0.0505,然后逐步降低到2005年的0.0286(详见表5)。
虽然中国义务教育的普及率在城乡间的差距已不是很大,生均预算内教育经费差距度也在不断缩小,但在二元经济结构和财政分权体制下,教育资源无法在城乡间均衡分配,农村义务教育在办学条件、教师学历水平方面仍然落后于城市。
(二)义务教育的地区差距分析
由于中国幅员辽阔,东部、中部与西部之间,沿海与内地之间的经济、政治及文化发展极不均衡,使得中国义务教育存在城乡差距的同时还呈现出明显的地区差异。
从小学生均投入水平的地区差异来看,2005年东部地区小学生均预算内教育经费为2 440元,而中西部地区小学生均经费只有1 400元,低于东部地区1 000元以上;东部地区初中生均经费为3 070元,但中西部地区初中生均经费只有1 670元,比东部地区低1 400元。2005年生均预算内教育经费最低水平的河南省与最高的上海市比较,上海普通小学生均预算内教育事业费和公用经费分别为6 680.22元和1 664.65元,而河南省仅为654.41元和42.58元,只有上海市的1/10和1/38;上海市初中生均预算内教育事业费和公用经费分别为6 831.40元和1 939.96元,而河南省仅为763.92元和73.75元,该两项指标河南省仅为上海市的1/9和1/26[4],可见地区差距之悬殊。不同地区义务教育财政资源分布的不均衡导致了在中小学校舍、教学设备等方面均存在着巨大的差距。
从师资条件看,由于贫困地区财政困难,教师待遇低、生活条件差、工作环境艰苦、个人发展机会少,中西部地区农村很难吸引专任教师来应聘,造成义务教育质量的地区差异巨大。据2008年国家教育督导报告显示:西部山区农村小学平均10所才有1名音乐教师;中西部贫困地区、少数民族地区农村初中音乐、美术、信息技术三门学科教师平均每校都不足1人,致使部分学校无法正常开设规定课程。
由于各地区人口数量、素质、文化风俗、经济发展水平及教育需求偏好等存在差异,使各地区对教育资源的需求也不相同,地区政府的教育预算规模也不一致。因此,各地区政府运用自有财力对本地区进行教育资源配置,使其达到城乡间、地区间的均衡几乎是不可能的。这就要求中央政府对教育资源进行有效调整,将义务教育的投资责任重心逐步上移,依靠中央财政的教育补助、转移支付等手段进行调节,使城乡、地区间的教育资源趋于均衡,使贫困地区中小学生也能享受充分而有质量的义务教育。
四、中等职业教育:财政缺位,发展滞后,加大阶层差距
据国家农业部2004年统计,中国农村有1.5亿剩余劳动力,而且每年还以600多万人的速度递增[5]。大力发展职业教育本来即符合中国以劳动密集型加工业为主的产业结构特征,也是解决农村剩余劳动力问题和促进农民增收的重要手段。但由于有关增加职业教育投入的法律法规和政策措施落实不力造成中国职业教育经费不足,发展滞后,加大了教育的阶层差距。
(一)财政对职业教育的投入仍然不足
1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》明确了多渠道职业教育投资体制框架,在政府逐步增加对职业教育的经费投入,提高职业教育经费在整个教育经费中的构成比例等方面作出了一系列规定。但中国财政教育经费中对职业教育的投入比例却从1996年的高于11%到2005年的不足6%,呈连年下降的趋势⑩。针对此情况,2005年10月,国务院发布《关于大力发展职业教育的决定》,规定从2006年起,城市教育附加安排用于职业教育的比例,一般地区不低于20%,已经普及九年义务教育的地区不低于30%。但相当多的地区从未做到足额征收,目前全国的实征数平均也只占到应征数的50%左右,而且有些地方还时常发生挤占、挪用、截留、拖延拨付和顶抵预算内拨款的现象。
职业技术教育需要实训基地、实验设施设备以及大量的材耗,而且专业技术是动态的,教学设备设施需要根据技术和市场变化不断更新,它的成本明显高于普通高中教育。据统计,职业教育生均教育成本约是普通高中的3倍。然而,政府对于职业教育的财政拨款无论是从总量上还是生均教育经费数量上都低于普通高中,这与中等职业教育承担一半左右的高中阶段教育任务的职责不相称。
(二)财政资金的短缺使中等职业教育的高学费成为必然
中等职业教育是一种重视实际操作、实践性很强的教育类型,这一办学属性决定了职业学校办学成本较高。但国家对职业学校有限的投人使得职业学校为维持正常运转不得不收取较高学费。而职业学校的学生普遍存在“双低”的特点,即入学分数低、家庭收入低,中国中等职业学校的学生大多数来自农村,少数来自城镇,而来自干部家庭的比例则占极少数,学生家庭大多处于社会平民阶层。因此,中等职业教育高昂的学费给广大群众特别是农村贫困家庭带来了较大的成本负担,很多人因此丧失了进入职业学校,掌握一技之长和在社会立足的机会。
(三)财政投入地区差距较大且呈扩大趋势
朱静颖主持的湖南省社会科学基金课题《城乡统筹中的农村职业教育发展对策研究》对中国31个省份职业教育的地区差异进行了研究,其数据显示:2005年,全国中等职业学校生均事业费平均为3 537元,京、津、沪以及广东和浙江5个东部省、市超过5 000元,而低于全国平均水平的有18个地区。中、西部地区中等职业学校生均事业费支出水平相对较低,其中贵州、河南、陕西和安徽4个地区低于2 000元,最低的为安徽,仅为1 576元,不及全国平均水平的一半,与广东相差3倍。对2000—2005年全国各地中等职业学校生均事业费支出差异的研究还表明,地区差距呈进一步拉大的态势,这进一步增加了中西部地区农民增收和就业的压力。职业教育财政资源配置的不均衡再次使弱势群体的利益遭到消减。
五、高等教育:财政压力大,拨款模式不合理,高学费伴随低就业
(一)高校财政压力情况分析
虽然中国高等教育已实现多元化筹资模式,但财政拨款和学费仍是中国高校经费的主要来源,其他渠道筹资的经费数量很少。教育部的统计数字显示,从1998—2005年间,中国高等教育全日制在校生人数从340.87万人增长到1 738.84万人,增长5.10倍;普通高校预算内教育经费从579.17亿元增加到1 207.48亿元,只增长了2.08倍,这意味着国家对高校的财政拨款增速明显滞后于高等教育规模的扩张速度。高校生均预算内教育事业费由2000年的7 309.58元逐步下降到2005年的5 375.94元;高校生均预算内公用经费由2000年的2 921.23元逐步下降到2005年的2 237.57{11}。高校学费标准在2000年以后已基本被“冻结”,在名义收费标准不变的情况下,由于物价上涨,高等教育的实际收费标准是下降的;与此同时,高等教育的办学成本却在稳步上升,特别是能源等日常费用和引进人才成本不断攀升。在财政拨款增速有限,学费收入没有实质性增加而办学成本持续上升的共同作用下,许多高校的财务状况不断恶化。财政压力势必影响高校正常的教学、科研活动,最终对高校的生存环境和发展空间产生影响,无法保证优良的教学质量。
(二)中国高等教育收费制度分析
1989年国家教委等三部委联合发出《关于普通高校收取杂费和住宿费的规定》,从政策上肯定了高等教育实行成本分担和补偿制度。此后,中国高校学费逐年上升。以广东为例,2000年的大学收费一般专业在3 800元~4 800元,其中,中山大学、华南理工大学等进入“211工程”的大学可上浮20%,艺术院校的学费高达4 000元~1万元不等。2000年以后,教育部出台了规范高校收费的规定,此后,高校收费才基本稳定。据统计,全国高校生均学费已经从1995年800元左右上涨到2004年的5 000元左右,再加上住宿、吃饭、穿衣等,平均每个大学生每年的费用在1万元左右,4年大学需要4万元左右。而中国城乡居民的经济支付能力又怎样呢?2004年中国城镇居民年平均纯收入和农民年平均纯收入为9 422元和2 936元,以此计算,供养1个大学生读完4年大学需要1个城镇居民4.2年纯收入,需要1个农民13.6年纯收入。可以说高等学校的收费标准已经超过了中国广大普通居民的承受能力。
(三)中国高等教育财政拨款模式分析
目前中国高校经费拨款实行“综合定额加专项补助”的方式,“综合定额”是根据上年度生均成本费和本年度在校生规模核定的;“专项补助”则根据高校发展的各种特殊需求和政府专项资助的重大工程,如实施“211工程”、“985工程”项目和《面向21世纪教育振兴行动计划》中的一系列建设项目等,经学校申请,教育主管部门批准后拨给[6]。它最大的不足就是综合定额的不科学和不能够较大程度地把拨给学校的资金同学校的资金使用效益和按社会需要办学挂起钩来,在一定程度上刺激了一些高校不顾办学条件盲目扩大招生规模,对教育质量和办学效益关注不够,专业设置千篇一律,教育的同质化导致人才培养的同一化,无法满足部分学生的个性化发展要求和社会对特殊人才的需要,造成学生培养质量不高、专业雷同、就业困难等现象,这对那些花费高额成本接受高等教育的普通家庭子女而言尤其不公平。“综合定额加专项补助”的拨款模式难以发挥政府通过财政拨款调节教育供求关系的作用,在提高资金的使用效益,促进教育公平上更难以有所作为,对其进行改革势在必行。
六、中国教育财政资源配置不合理的制度解析
根据以上分析,在财政的大力支持下,中国教育事业的发展已经取得了一定的成绩,但仍然存在总经费规模和各级各类教育经费规模都相对不足,城乡间、地区间教育差距明显,弱势群体教育成本负担重,无法公平享受教育服务,教育的阶层差距广泛存在等问题。我们认为,可以从中国政府管理体制、税收制度和财政分权制度来探寻深层原因。
就中国政府管理体制而言,地方官员人事体制是自上而下的任命制和考核制,由于存在信息不对称和监控的天然难度,使得上级对下级的考核评价往往简化为对地区主要经济指标的考察,如地区GDP增速和城市建设的发达与美观等。虽然中国大量的教育事权归属地方政府,但地方政府在公共教育投入方面的作为尚没有被充分和有效地纳入地方政府政绩考核的指标体系。而且,中国实行一级政府一级预算的制度,上级政府除了转移支付制度和其他行政措施,并没有直接调整下级政府财政预算的权限,地方人大在通过地方政府预算机制落实公共政策目标这一决策环节中,发挥的影响力还十分有限。在法制建设方面,对各种违规拨付、挤占、挪用、滞留、截留教育资金的行为,也没有明确地方政府、相关部门首长的负责制和上级政府的连带负责制。按照公共选择理论,政府被看作是理性的经济人,政府的施政行为是在各种约束的条件下作出最优的选择。从这个角度来分析,只有当教育支出的增长能获得相应的回报,有利于完成考核指标,政府才有足够的激励或动力来扩大教育投入。而就中国国情而言,近年来就业形势日趋严峻,数十年的人力资本投资回报率相当之低,于是,在缺乏内部民主制约的情况下,受这些考核指标的诱导,以行政为主导的地方财政决策行为必然会背离辖区居民最基本的公共服务需求,即地方政府为了追求任期内经济增长而将大量财政资金用于基础设施的投资,甚至直接介入一些竞争性行业,进而挤占本应该用于教育,公共医疗等辖区居民迫切需要的财政支出[7]。政府管理体制的不科学是造成教育经费的短缺是各级教育都未能充分发展的直接原因。
就税收制度而言,人力资本投资理论上可以为地方政府带来个人所得税和财产税收入。个人所得税在中国属于共享税,中央与地方的分成比例是6∶4,该税种目前存在制度不完善、征管难度较大、征管成本高、规模小等问题,2008年中国个人所得税仅仅占税收总收入的7%{12},目前中国也尚未开征财产税,所以,基层政府并不存在通过教育投入和提高人力资本水平影响房地产价值,进而与当地经济增长和政府收入联系起来的传导机制。这也是各级政府都热衷于投资基础设施建设和水泥、建材、钢铁和汽车等纳税重点领域而弱化教育投资的原因。
中国各级教育的城乡与地区差距主要是不规范的财政分权制度造成的,表现在地方政府事权与财权不对称的矛盾相当突出。中国教育事业的发展主要采取“在国务院领导下,由地方政府负责”的管理体制,1994年开始实施的分税制体制改革扭转了过去中央财政收入占全部财政收入比重过低的局面,在收入层层集中的同时,国家却将投资教育的责任抛给了地方政府,地方财力的苦乐不均使贫困地区的地方政府不愿意也没有能力保证充足的教育投资规模致使弱势群体的教育权益得不到补偿。2005年底开始进行的“农村义务教育经费保障机制改革”试图扭转这种局面。这一改革的核心理念是,按照具体的教育建设任务,以加大中央投入为引子和主导力量,调动各级政府同时加大教育投入。但这一“增量”改革的方式并没有触动基本的教育事权划分,如果要扭转教育的差距,还应继续完善中央的转移支付制度,将投资重心逐步上移,最终由中央直接承担更多的教育事权。
七、结论和政策建议
教育的公平是一项任重而道远的任务,它需要财政的大力支持。那么,到底如何配置财政资源,促进教育公平和社会和谐目标的实现呢?笔者认为可从以下五方面着手:
1. 建立和完善教育经费的财政保障制度。要在财政、教育部门的法规中,明确规定政府的教育财政责任,尽早制定《教育投入法》和《教育预算执行条例》,通过法律法规形式确定教育投入的总量和比例,切实提高政府财政支出中教育经费的比重,使教育经费的筹集、分配、使用都有法可依,责任明确,在此基础上建立各级地方政府落实相关投入目标的执行和问责机制,以此确保《教育法》中规定的教育经费“三个增长”{13}的落实,并根据经济发展状况,将财政收入超收部分更多地用于教育投入。只有具备充分的物质保障,才能为教育事业的均衡发展和教育公平的实现打下坚实的基础。
2. 完善财政转移支付制度,促进城乡间,地区间教育的均衡发展。建立由中央或省级统筹的农村教师工资保障机制,逐步消除义务教育教师工资待遇的校际和地区差异,促使义务教育教师在县域或更大范围内流动和定期轮换制度化,从而确保边远乡村中小学的师资都能达到规范化要求,以此保障边远贫穷地区中小学生所获得的教育服务质量有所提高,促进教育过程的公平。
3. 健全教育资金拨付使用的管理制度,缩减拨付层次,完善监管措施。每次资金的拨付都要公开预算及对应的拨款金额,接受全社会的监督。还应明确规定教育经费由上级拨付到下级的时限,这样既提高效率,又减少被挤占、挪用、滞留、截留及权力寻租的机会。
4. 改革高等教育财政拨款模式。逐步将办学条件状况,专任教师数量及结构,专业教育能力,设备与设施利用率,就业率,学生对高校的满意度,科研成果产出水平等指标纳入到学校的绩效评价体系。通过科学有效的绩效评估,可以发现哪些投入是必要的,哪些是不必要的,哪些是高效的,哪些是低效的,甚至是无效的。将评估的结果与预算经费拨款直接挂钩,这样可以不断提升高校管理水平,引导高校科学制定事业规划,使学生获得有价值和适应社会需要的知识,提高高教财政资金的使用效果,促进高等教育结果的相对公平{14}。
5. 控制学费标准,完善对普通本科高校和职业学校家庭经济困难学生的财政资助政策。学费属于公共服务收费,应该经过价格听证会论证,充分考虑城镇居民的经济承受能力,由物价部门向社会公布实施。为了使家庭困难的学生不至于因为贫困而辍学,保证职业教育和高等教育入学机会的公平,要在财力允许的条件下扩大助学贷款、奖学金、助学金的资助范围。针对绝大部分贫困学生家庭在农村的实际情况,人民银行可从资金上支持农村信用社开办生源地国家助学贷款,避免就学地学生集中办理贷款,商业银行人手不足的问题。而且相当一部分助学贷款可用学生父母工资账户、家庭其他有效资产作担保或抵押,便于控制贷款风险。另外,由政府出资设立国家助学贷款风险补偿资金和风险保险基金,可增加银行发放助学贷款的积极性,使更多优秀的经济困难学生能圆大学之梦,为改变他们的竞争条件,向社会上层发展,促进社会公平创造条件。
注释:
①受教育者学到知识和技能,增加了获得收入的能力,从这一角度看,教育服务具有明显的私人产品属性;个人受了教育以后,有助于提高全社会的劳动生产率和生产力发展水平;有助于提高整个社会的文化水平和民族素质,从这一角度看,教育服务存在外部收益,具有公共产品属性。
②我们认为,弱势群体主要包括:贫困的农民;进入城市的农民工;城市中以下岗失业者为主体的低收入贫困阶层。弱势群体之“弱”主要体现在政治资本、社会资本、经济资本和文化资本占有上的贫乏。
③教育公平即是经济问题,也是社会伦理问题,涉及择校制度,户籍管理制度,招生考试制度等,本文主要是从经济学的角度来研究教育公平问题。
④“三级教育”是指:初级义务教育,中级教育和高等教育。
⑤财政性教育经费包括:各级财政对教育的拨款、教育费附加、企业办中小学支出及校办产业减免税等项。
⑥预算内教育经费是指各级财政对教育的拨款和城市教育费附加。
⑦“两基”是指:基本扫盲和基本实现九年义务教育。
⑧农村教育负债是20世纪90年代中期的“普九”达标运动中出现的新问题。为了在2000年之前达到教育部规定的各项验收指标,各地农村的乡镇政府、村级组织和中小学于90年代中期被迫举借债务,以改造危房、建设新的校舍,或购买必要设施。这些债务原是准备在验收过关后通过向农民集资偿还的,但2000年起实施的农村税费改革使教育集资难以为继,就导致了靠农民负担维持乡村学校运营的资金链出现断裂,造成债务不能偿还。
⑨王善迈,袁连生,刘泽云:《我国公共教育财政体制改革的进展、问题及对策》,《教育科学研究》,2003年第7期;王蓉:《义务教育投入之公平性研究》,《经济学》(季刊),2003年第2期;魏向赤:《合理安排财政支出 加大义务教育投入》,《人民教育》,2003第19期。
⑩数据源自《光明日报》2007年4月4日,《加快发展职业教育的形势与对策》。
{11}数据源自:2006年《全国教育事业发展统计公报》。
{12}数据源自:中国税务网,《激活个人所得税收入调节功能》,2009年5月19日。
{13}我国《教育法》规定的“三个增长”是指:预算内教育经费增长速度要高于财政收入增长速度,各级生均预算内教育事业费和各级生均预算内公用经费要保证逐年增长。
{14}从教育内部来说,高等学校之间,教育、教学硬、软件实力差距很大;从教育外部来说,不同学校的学生,同一学校不同学生的智力、努力程度,家庭情况均不相同,所以我们认为,高等教育结果的平等是相对的。
参考文献:
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[6]吕炜.论我国高等教育财政拨款制度的完善[J].财政研究,2008,(11).
[7]王蓉.加大教育财政投入需完善相关体制与机制[J].人民教育,2008,(9).
责任编辑:孙 飞
责任校对:学 诗
关键词:教育财政支出;公平性;地区差距;城乡差距;阶层差距
中图分类号:F812.4 文献标识码:A 文章编号:1003-3890(2009)09-0081-08
一、导言和问题的提出
基于教育的“外部性”和“混合公共产品”特征①,各国政府都通过财政手段在教育资源配置过程中起着主导性作用。教育财政支出的研究领域很广泛,主要涉及四方面:确定教育财政支出的合理规模;把握教育财政支出的结构;规范教育财政支出监管制度;提高教育经费配置的公平性与效率。笔者无法在一篇文章里对其进行全面研究,需要选择一个具有现实意义的切入点。
和谐社会要求社会成员拥有平等的地位、平等的机会、享受平等的社会服务。而公平的教育能增强每一个社会成员在其天赋基础上的能力,提供相对公平的竞争条件和向社会上层流动的机会,它能改变个人、家庭,特别是弱势人群②的社会地位,更是缩小贫富差距的重要手段,它较失业救济、社会保险等“急救”措施,更能从源头上解决社会分化的问题。在政府居于主导地位的现代教育制度中,从经济学角度来看③,教育公平离不开合理配置教育财政资源,它是社会公平价值观在教育领域的延伸和体现,是实现社会和谐构想的重要途径之一[1]。按照美国20世纪五六十年代要素主义教育哲学的主要代表人物詹姆斯·布赖恩特·科南(James·Bryant·Conant)的观点,教育公平主要包括三方面的含义:“一是起点公平,即入学机会的均等,主要通过免费的义务教育加以实现;二是过程公平,即城乡间,区域间教学内容与教育质量的均等;三是结果公平,即受教育者学业成功并被社会认可,主要通过高等教育和职业教育的合理发展加以实现”[2]。笔者认为:伴随着大规模教育财政经费的支出和中国政府对教育发展积极成果浓墨重彩的正面宣传,通过对教育财政支出总体规模和对“三级教育”④财政资源配置具体情况的分析,揭示中国城乡间、区域间、阶层间的教育差距,探求制度障碍,思考合理配置财政资源,促进教育公平和社会和谐目标实现的路径,就显得尤为重要,这是本文选题的理由。
二、教育财政支出规模:相对不足
要发挥教育促进社会公平与和谐的作用,充足的财政经费投入是最基本的物资保证。本文根据已有的数据资料,主要选择财政性教育经费⑤和中央与地方各级政府预算内教育经费⑥作为分析中国教育财政支出绝对规模的指标,用以衡量中国政府历年来在教育事业的发展中付出的努力和取得的成绩;将财政性教育经费占国民生产总值的比例和预算内教育经费占财政支出的比例,作为分析相对规模的指标,用以衡量中国与世界其他国家相比较,在教育财政支出规模方面存在的差距[3]。
(一)中国教育财政支出绝对规模分析
20世纪90年代以来,中国政府在教育投资上的绝对规模是不断增加的,不论是财政性教育经费支出或是预算内教育经费支出都呈逐年增长的趋势(详见表1),大体能体现出教育财政规模随着经济的发展而不断增加的趋势,如期实现了“两基”⑦奋斗目标。据教育部发布的“2007年全国教育事业发展统计公报”显示:截至2007年底,全国实现“两基”验收的县(市、区)累计达到3 022个(含其它县级行政区划单位205个),占全国总县数的98.5%,“两基”人口覆盖率达到99%。小学学龄儿童净入学率达99.49%;初中阶段毛入学率超过98%;高中阶段毛入学率达到66%;高等教育毛入学率达到23%。“十五”期间全国共扫除文盲971.73万人,青壮年文盲率控制在3%左右,中国劳动力平均受教育水平由小学毕业提高到初中毕业。这与各级财政和政府部门认真贯彻中央关于“加快教育事业发展”的决定有直接联系。
(二)中国教育财政支出相对规模指标分析
中国财政性教育支出和预算内教育支出的绝对规模是明显增长的,但若用财政性教育经费支出占国民生产总值的比例和预算内教育支出占财政支出的比例这两个相对指标进行分析,则显示中国政府对教育的投入仍然不足。
1. 1993年在国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》首次提出了与中国国情和教育事业发展水平基本适应的教育投入指标,即:要逐步提高国家财政性教育经费占国民生产总值的比例,20世纪末要达到4%,但这个目标至今未能实现。2007年中国GNP高达249 529.9亿元,国家财政性教育经费支出为8 280.21亿元,占GNP比例为3.32%(详见表2),仍低于4.6%的世界平均水平,甚至落后于发展中国家4.2%的平均水平(详见表3)。
2. 预算内教育经费支出与财政支出之间的关系可以用两个指标来衡量,即:预算内教育经费支出占财政支出的比例和预算内教育经费对财政支出的弹性[3]。从表4中我们可以看到,中国预算内教育支出占财政支出比例自1993颁布《纲要》至2007年的15年间有11年未达到《教育法》规定的15%的要求。政府预算内教育经费对财政支出的弹性有7年是小于1的,这说明大多数年份里预算内教育经费未能跟上中国财政支出的大幅增长,2006年以后情况才有所好转。
国家财政性教育经费投入是以财政收入作为保障的,那么,资金的瓶颈是否可以用“财政收入不足”作为理由呢?我们认为这种解释是不充分的。表2数据显示:1993年国务院颁布《纲要》当年,中国财政收入为4 348.95亿元,占当年GNP的12.58%;当年财政性教育投入为867.76亿元,占GNP的比重为2.51%。2007年中国GNP已达到249 529.9亿元,财政收入达51 304.03亿元,接近GNP的20.56%,与1993年相比增长了7.98个百分点,而财政性教育投入占GNP的比重仅为3.32%,与1993年相比仅增加个0.81个百分点。况且,我们这里所统计的财政收入仅仅是预算内的,还有一部分非税收入并未统计在内,如:国有土地出让金收入、国有资本投资收益、国有资源(资产)有偿使用收入、罚没收入等规模并不小。可见,在现有的财力下,为落实“科教兴国”的基本国策和实现“教育公平”、“和谐社会”的长远目标,中国政府完全有能力且有必要继续增加教育财政支出规模。
三、义务教育:城乡、地区差异仍然明显
目前,中国义务教育已经取得了很大的成就,但中国义务教育的城乡、地区差距仍然普遍存在。
(一)义务教育的城乡差距分析
改革开放之后,农村义务教育的责任作为地方政府的事权一度被交给县和乡级政府。中国城乡二元经济结构特征造成了“二元”教育体制,县、乡财政一直无力承担农村义务教育的责任,在国家财政缺乏必要的平衡机制的情况下,向农民收费成为维持农村基础教育经费的重要来源。农村教育积贫积弱,无论是师资力量还是教学设备都远远落后于城市,且伴随着沉重的负债⑧。在此背景下,大量的研究提出了中央和省级政府应承担更多财政责任的政策建议⑨。2005年12月24日,国务院下发了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》,要求逐步将农村义务教育纳入公共财政保障范围,建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制,这使中国城乡基础教育逐步向着均衡化的方向发展,我们通过计算也能得出一致的结论:城乡小学生均预算内教育经费差距度由1998年逐步上升到2001年的最高值0.0370,然后逐步降低到2005年的0.0302;城乡初中生均预算内教育经费差距度在2000年达到最高值0.0505,然后逐步降低到2005年的0.0286(详见表5)。
虽然中国义务教育的普及率在城乡间的差距已不是很大,生均预算内教育经费差距度也在不断缩小,但在二元经济结构和财政分权体制下,教育资源无法在城乡间均衡分配,农村义务教育在办学条件、教师学历水平方面仍然落后于城市。
(二)义务教育的地区差距分析
由于中国幅员辽阔,东部、中部与西部之间,沿海与内地之间的经济、政治及文化发展极不均衡,使得中国义务教育存在城乡差距的同时还呈现出明显的地区差异。
从小学生均投入水平的地区差异来看,2005年东部地区小学生均预算内教育经费为2 440元,而中西部地区小学生均经费只有1 400元,低于东部地区1 000元以上;东部地区初中生均经费为3 070元,但中西部地区初中生均经费只有1 670元,比东部地区低1 400元。2005年生均预算内教育经费最低水平的河南省与最高的上海市比较,上海普通小学生均预算内教育事业费和公用经费分别为6 680.22元和1 664.65元,而河南省仅为654.41元和42.58元,只有上海市的1/10和1/38;上海市初中生均预算内教育事业费和公用经费分别为6 831.40元和1 939.96元,而河南省仅为763.92元和73.75元,该两项指标河南省仅为上海市的1/9和1/26[4],可见地区差距之悬殊。不同地区义务教育财政资源分布的不均衡导致了在中小学校舍、教学设备等方面均存在着巨大的差距。
从师资条件看,由于贫困地区财政困难,教师待遇低、生活条件差、工作环境艰苦、个人发展机会少,中西部地区农村很难吸引专任教师来应聘,造成义务教育质量的地区差异巨大。据2008年国家教育督导报告显示:西部山区农村小学平均10所才有1名音乐教师;中西部贫困地区、少数民族地区农村初中音乐、美术、信息技术三门学科教师平均每校都不足1人,致使部分学校无法正常开设规定课程。
由于各地区人口数量、素质、文化风俗、经济发展水平及教育需求偏好等存在差异,使各地区对教育资源的需求也不相同,地区政府的教育预算规模也不一致。因此,各地区政府运用自有财力对本地区进行教育资源配置,使其达到城乡间、地区间的均衡几乎是不可能的。这就要求中央政府对教育资源进行有效调整,将义务教育的投资责任重心逐步上移,依靠中央财政的教育补助、转移支付等手段进行调节,使城乡、地区间的教育资源趋于均衡,使贫困地区中小学生也能享受充分而有质量的义务教育。
四、中等职业教育:财政缺位,发展滞后,加大阶层差距
据国家农业部2004年统计,中国农村有1.5亿剩余劳动力,而且每年还以600多万人的速度递增[5]。大力发展职业教育本来即符合中国以劳动密集型加工业为主的产业结构特征,也是解决农村剩余劳动力问题和促进农民增收的重要手段。但由于有关增加职业教育投入的法律法规和政策措施落实不力造成中国职业教育经费不足,发展滞后,加大了教育的阶层差距。
(一)财政对职业教育的投入仍然不足
1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》明确了多渠道职业教育投资体制框架,在政府逐步增加对职业教育的经费投入,提高职业教育经费在整个教育经费中的构成比例等方面作出了一系列规定。但中国财政教育经费中对职业教育的投入比例却从1996年的高于11%到2005年的不足6%,呈连年下降的趋势⑩。针对此情况,2005年10月,国务院发布《关于大力发展职业教育的决定》,规定从2006年起,城市教育附加安排用于职业教育的比例,一般地区不低于20%,已经普及九年义务教育的地区不低于30%。但相当多的地区从未做到足额征收,目前全国的实征数平均也只占到应征数的50%左右,而且有些地方还时常发生挤占、挪用、截留、拖延拨付和顶抵预算内拨款的现象。
职业技术教育需要实训基地、实验设施设备以及大量的材耗,而且专业技术是动态的,教学设备设施需要根据技术和市场变化不断更新,它的成本明显高于普通高中教育。据统计,职业教育生均教育成本约是普通高中的3倍。然而,政府对于职业教育的财政拨款无论是从总量上还是生均教育经费数量上都低于普通高中,这与中等职业教育承担一半左右的高中阶段教育任务的职责不相称。
(二)财政资金的短缺使中等职业教育的高学费成为必然
中等职业教育是一种重视实际操作、实践性很强的教育类型,这一办学属性决定了职业学校办学成本较高。但国家对职业学校有限的投人使得职业学校为维持正常运转不得不收取较高学费。而职业学校的学生普遍存在“双低”的特点,即入学分数低、家庭收入低,中国中等职业学校的学生大多数来自农村,少数来自城镇,而来自干部家庭的比例则占极少数,学生家庭大多处于社会平民阶层。因此,中等职业教育高昂的学费给广大群众特别是农村贫困家庭带来了较大的成本负担,很多人因此丧失了进入职业学校,掌握一技之长和在社会立足的机会。
(三)财政投入地区差距较大且呈扩大趋势
朱静颖主持的湖南省社会科学基金课题《城乡统筹中的农村职业教育发展对策研究》对中国31个省份职业教育的地区差异进行了研究,其数据显示:2005年,全国中等职业学校生均事业费平均为3 537元,京、津、沪以及广东和浙江5个东部省、市超过5 000元,而低于全国平均水平的有18个地区。中、西部地区中等职业学校生均事业费支出水平相对较低,其中贵州、河南、陕西和安徽4个地区低于2 000元,最低的为安徽,仅为1 576元,不及全国平均水平的一半,与广东相差3倍。对2000—2005年全国各地中等职业学校生均事业费支出差异的研究还表明,地区差距呈进一步拉大的态势,这进一步增加了中西部地区农民增收和就业的压力。职业教育财政资源配置的不均衡再次使弱势群体的利益遭到消减。
五、高等教育:财政压力大,拨款模式不合理,高学费伴随低就业
(一)高校财政压力情况分析
虽然中国高等教育已实现多元化筹资模式,但财政拨款和学费仍是中国高校经费的主要来源,其他渠道筹资的经费数量很少。教育部的统计数字显示,从1998—2005年间,中国高等教育全日制在校生人数从340.87万人增长到1 738.84万人,增长5.10倍;普通高校预算内教育经费从579.17亿元增加到1 207.48亿元,只增长了2.08倍,这意味着国家对高校的财政拨款增速明显滞后于高等教育规模的扩张速度。高校生均预算内教育事业费由2000年的7 309.58元逐步下降到2005年的5 375.94元;高校生均预算内公用经费由2000年的2 921.23元逐步下降到2005年的2 237.57{11}。高校学费标准在2000年以后已基本被“冻结”,在名义收费标准不变的情况下,由于物价上涨,高等教育的实际收费标准是下降的;与此同时,高等教育的办学成本却在稳步上升,特别是能源等日常费用和引进人才成本不断攀升。在财政拨款增速有限,学费收入没有实质性增加而办学成本持续上升的共同作用下,许多高校的财务状况不断恶化。财政压力势必影响高校正常的教学、科研活动,最终对高校的生存环境和发展空间产生影响,无法保证优良的教学质量。
(二)中国高等教育收费制度分析
1989年国家教委等三部委联合发出《关于普通高校收取杂费和住宿费的规定》,从政策上肯定了高等教育实行成本分担和补偿制度。此后,中国高校学费逐年上升。以广东为例,2000年的大学收费一般专业在3 800元~4 800元,其中,中山大学、华南理工大学等进入“211工程”的大学可上浮20%,艺术院校的学费高达4 000元~1万元不等。2000年以后,教育部出台了规范高校收费的规定,此后,高校收费才基本稳定。据统计,全国高校生均学费已经从1995年800元左右上涨到2004年的5 000元左右,再加上住宿、吃饭、穿衣等,平均每个大学生每年的费用在1万元左右,4年大学需要4万元左右。而中国城乡居民的经济支付能力又怎样呢?2004年中国城镇居民年平均纯收入和农民年平均纯收入为9 422元和2 936元,以此计算,供养1个大学生读完4年大学需要1个城镇居民4.2年纯收入,需要1个农民13.6年纯收入。可以说高等学校的收费标准已经超过了中国广大普通居民的承受能力。
(三)中国高等教育财政拨款模式分析
目前中国高校经费拨款实行“综合定额加专项补助”的方式,“综合定额”是根据上年度生均成本费和本年度在校生规模核定的;“专项补助”则根据高校发展的各种特殊需求和政府专项资助的重大工程,如实施“211工程”、“985工程”项目和《面向21世纪教育振兴行动计划》中的一系列建设项目等,经学校申请,教育主管部门批准后拨给[6]。它最大的不足就是综合定额的不科学和不能够较大程度地把拨给学校的资金同学校的资金使用效益和按社会需要办学挂起钩来,在一定程度上刺激了一些高校不顾办学条件盲目扩大招生规模,对教育质量和办学效益关注不够,专业设置千篇一律,教育的同质化导致人才培养的同一化,无法满足部分学生的个性化发展要求和社会对特殊人才的需要,造成学生培养质量不高、专业雷同、就业困难等现象,这对那些花费高额成本接受高等教育的普通家庭子女而言尤其不公平。“综合定额加专项补助”的拨款模式难以发挥政府通过财政拨款调节教育供求关系的作用,在提高资金的使用效益,促进教育公平上更难以有所作为,对其进行改革势在必行。
六、中国教育财政资源配置不合理的制度解析
根据以上分析,在财政的大力支持下,中国教育事业的发展已经取得了一定的成绩,但仍然存在总经费规模和各级各类教育经费规模都相对不足,城乡间、地区间教育差距明显,弱势群体教育成本负担重,无法公平享受教育服务,教育的阶层差距广泛存在等问题。我们认为,可以从中国政府管理体制、税收制度和财政分权制度来探寻深层原因。
就中国政府管理体制而言,地方官员人事体制是自上而下的任命制和考核制,由于存在信息不对称和监控的天然难度,使得上级对下级的考核评价往往简化为对地区主要经济指标的考察,如地区GDP增速和城市建设的发达与美观等。虽然中国大量的教育事权归属地方政府,但地方政府在公共教育投入方面的作为尚没有被充分和有效地纳入地方政府政绩考核的指标体系。而且,中国实行一级政府一级预算的制度,上级政府除了转移支付制度和其他行政措施,并没有直接调整下级政府财政预算的权限,地方人大在通过地方政府预算机制落实公共政策目标这一决策环节中,发挥的影响力还十分有限。在法制建设方面,对各种违规拨付、挤占、挪用、滞留、截留教育资金的行为,也没有明确地方政府、相关部门首长的负责制和上级政府的连带负责制。按照公共选择理论,政府被看作是理性的经济人,政府的施政行为是在各种约束的条件下作出最优的选择。从这个角度来分析,只有当教育支出的增长能获得相应的回报,有利于完成考核指标,政府才有足够的激励或动力来扩大教育投入。而就中国国情而言,近年来就业形势日趋严峻,数十年的人力资本投资回报率相当之低,于是,在缺乏内部民主制约的情况下,受这些考核指标的诱导,以行政为主导的地方财政决策行为必然会背离辖区居民最基本的公共服务需求,即地方政府为了追求任期内经济增长而将大量财政资金用于基础设施的投资,甚至直接介入一些竞争性行业,进而挤占本应该用于教育,公共医疗等辖区居民迫切需要的财政支出[7]。政府管理体制的不科学是造成教育经费的短缺是各级教育都未能充分发展的直接原因。
就税收制度而言,人力资本投资理论上可以为地方政府带来个人所得税和财产税收入。个人所得税在中国属于共享税,中央与地方的分成比例是6∶4,该税种目前存在制度不完善、征管难度较大、征管成本高、规模小等问题,2008年中国个人所得税仅仅占税收总收入的7%{12},目前中国也尚未开征财产税,所以,基层政府并不存在通过教育投入和提高人力资本水平影响房地产价值,进而与当地经济增长和政府收入联系起来的传导机制。这也是各级政府都热衷于投资基础设施建设和水泥、建材、钢铁和汽车等纳税重点领域而弱化教育投资的原因。
中国各级教育的城乡与地区差距主要是不规范的财政分权制度造成的,表现在地方政府事权与财权不对称的矛盾相当突出。中国教育事业的发展主要采取“在国务院领导下,由地方政府负责”的管理体制,1994年开始实施的分税制体制改革扭转了过去中央财政收入占全部财政收入比重过低的局面,在收入层层集中的同时,国家却将投资教育的责任抛给了地方政府,地方财力的苦乐不均使贫困地区的地方政府不愿意也没有能力保证充足的教育投资规模致使弱势群体的教育权益得不到补偿。2005年底开始进行的“农村义务教育经费保障机制改革”试图扭转这种局面。这一改革的核心理念是,按照具体的教育建设任务,以加大中央投入为引子和主导力量,调动各级政府同时加大教育投入。但这一“增量”改革的方式并没有触动基本的教育事权划分,如果要扭转教育的差距,还应继续完善中央的转移支付制度,将投资重心逐步上移,最终由中央直接承担更多的教育事权。
七、结论和政策建议
教育的公平是一项任重而道远的任务,它需要财政的大力支持。那么,到底如何配置财政资源,促进教育公平和社会和谐目标的实现呢?笔者认为可从以下五方面着手:
1. 建立和完善教育经费的财政保障制度。要在财政、教育部门的法规中,明确规定政府的教育财政责任,尽早制定《教育投入法》和《教育预算执行条例》,通过法律法规形式确定教育投入的总量和比例,切实提高政府财政支出中教育经费的比重,使教育经费的筹集、分配、使用都有法可依,责任明确,在此基础上建立各级地方政府落实相关投入目标的执行和问责机制,以此确保《教育法》中规定的教育经费“三个增长”{13}的落实,并根据经济发展状况,将财政收入超收部分更多地用于教育投入。只有具备充分的物质保障,才能为教育事业的均衡发展和教育公平的实现打下坚实的基础。
2. 完善财政转移支付制度,促进城乡间,地区间教育的均衡发展。建立由中央或省级统筹的农村教师工资保障机制,逐步消除义务教育教师工资待遇的校际和地区差异,促使义务教育教师在县域或更大范围内流动和定期轮换制度化,从而确保边远乡村中小学的师资都能达到规范化要求,以此保障边远贫穷地区中小学生所获得的教育服务质量有所提高,促进教育过程的公平。
3. 健全教育资金拨付使用的管理制度,缩减拨付层次,完善监管措施。每次资金的拨付都要公开预算及对应的拨款金额,接受全社会的监督。还应明确规定教育经费由上级拨付到下级的时限,这样既提高效率,又减少被挤占、挪用、滞留、截留及权力寻租的机会。
4. 改革高等教育财政拨款模式。逐步将办学条件状况,专任教师数量及结构,专业教育能力,设备与设施利用率,就业率,学生对高校的满意度,科研成果产出水平等指标纳入到学校的绩效评价体系。通过科学有效的绩效评估,可以发现哪些投入是必要的,哪些是不必要的,哪些是高效的,哪些是低效的,甚至是无效的。将评估的结果与预算经费拨款直接挂钩,这样可以不断提升高校管理水平,引导高校科学制定事业规划,使学生获得有价值和适应社会需要的知识,提高高教财政资金的使用效果,促进高等教育结果的相对公平{14}。
5. 控制学费标准,完善对普通本科高校和职业学校家庭经济困难学生的财政资助政策。学费属于公共服务收费,应该经过价格听证会论证,充分考虑城镇居民的经济承受能力,由物价部门向社会公布实施。为了使家庭困难的学生不至于因为贫困而辍学,保证职业教育和高等教育入学机会的公平,要在财力允许的条件下扩大助学贷款、奖学金、助学金的资助范围。针对绝大部分贫困学生家庭在农村的实际情况,人民银行可从资金上支持农村信用社开办生源地国家助学贷款,避免就学地学生集中办理贷款,商业银行人手不足的问题。而且相当一部分助学贷款可用学生父母工资账户、家庭其他有效资产作担保或抵押,便于控制贷款风险。另外,由政府出资设立国家助学贷款风险补偿资金和风险保险基金,可增加银行发放助学贷款的积极性,使更多优秀的经济困难学生能圆大学之梦,为改变他们的竞争条件,向社会上层发展,促进社会公平创造条件。
注释:
①受教育者学到知识和技能,增加了获得收入的能力,从这一角度看,教育服务具有明显的私人产品属性;个人受了教育以后,有助于提高全社会的劳动生产率和生产力发展水平;有助于提高整个社会的文化水平和民族素质,从这一角度看,教育服务存在外部收益,具有公共产品属性。
②我们认为,弱势群体主要包括:贫困的农民;进入城市的农民工;城市中以下岗失业者为主体的低收入贫困阶层。弱势群体之“弱”主要体现在政治资本、社会资本、经济资本和文化资本占有上的贫乏。
③教育公平即是经济问题,也是社会伦理问题,涉及择校制度,户籍管理制度,招生考试制度等,本文主要是从经济学的角度来研究教育公平问题。
④“三级教育”是指:初级义务教育,中级教育和高等教育。
⑤财政性教育经费包括:各级财政对教育的拨款、教育费附加、企业办中小学支出及校办产业减免税等项。
⑥预算内教育经费是指各级财政对教育的拨款和城市教育费附加。
⑦“两基”是指:基本扫盲和基本实现九年义务教育。
⑧农村教育负债是20世纪90年代中期的“普九”达标运动中出现的新问题。为了在2000年之前达到教育部规定的各项验收指标,各地农村的乡镇政府、村级组织和中小学于90年代中期被迫举借债务,以改造危房、建设新的校舍,或购买必要设施。这些债务原是准备在验收过关后通过向农民集资偿还的,但2000年起实施的农村税费改革使教育集资难以为继,就导致了靠农民负担维持乡村学校运营的资金链出现断裂,造成债务不能偿还。
⑨王善迈,袁连生,刘泽云:《我国公共教育财政体制改革的进展、问题及对策》,《教育科学研究》,2003年第7期;王蓉:《义务教育投入之公平性研究》,《经济学》(季刊),2003年第2期;魏向赤:《合理安排财政支出 加大义务教育投入》,《人民教育》,2003第19期。
⑩数据源自《光明日报》2007年4月4日,《加快发展职业教育的形势与对策》。
{11}数据源自:2006年《全国教育事业发展统计公报》。
{12}数据源自:中国税务网,《激活个人所得税收入调节功能》,2009年5月19日。
{13}我国《教育法》规定的“三个增长”是指:预算内教育经费增长速度要高于财政收入增长速度,各级生均预算内教育事业费和各级生均预算内公用经费要保证逐年增长。
{14}从教育内部来说,高等学校之间,教育、教学硬、软件实力差距很大;从教育外部来说,不同学校的学生,同一学校不同学生的智力、努力程度,家庭情况均不相同,所以我们认为,高等教育结果的平等是相对的。
参考文献:
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责任编辑:孙 飞
责任校对:学 诗