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耕地保护是我国的一项基本国策，建立健全的耕地保护机制更是有效促进社会稳健发展的重要途径之一。本文以浙江省嘉兴市秀洲区为例，在分析我国耕地保护政策措施及秀洲区耕地保护现状的基础上，通过探索耕地保护机制和“两网化”管理的联动关系，研究分析耕地保护机制的完善途径，并提出建议。
一、背景研究
（一）我国现行的耕地保护政策措施
我国人多地少，但在工业化、城市化进程快速推进过程中，耕地被大量占用，对我国粮食安全、社会稳定和可持续发展构成了威胁，也使得耕地保护成为关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题之一。
目前，我国形成了以《土地管理法》为核心的包括土地用途管制、耕地占补平衡制度、土地开发复垦整理、基本农田保护制度等为基础的耕地保护政策框架。而我国耕地保护补偿政策则主要是基于耕地保护区域补偿，即地方政府针对各地实情制定耕地保护补偿措施，主要可分为政策性补偿、直接或间接经济补偿以及推行耕地保护激励措施三种形式。
（二）我国耕地保护机制的探索
我国在实行最严格的耕地保护政策基础上，通过发放粮食补贴，减免农业税，加大农业技术、资金的投入等手段来实现对占用耕地的经济补贴，同时也尝试通过省际调剂耕地来实现跨省占补平衡。
各地区因地制宜地制定区域内耕地保护政策措施来完善耕地保护机制。如江苏省针对区域内资源不均衡的现状，提出打破行政限制，通过耕地易地补充开发来实现先补后占的耕地保护政策；广东省则通过补充耕地易地开发项目合同的形式由省为单位进行土地开发整理耕地；浙江省则因耕地资源南北差异巨大，通过省内基本农田异地有偿代保政策来保证耕地的占一补一，在保证质量的同时以期促进经济资源均衡发展；四川省成都市建立了耕地保护基金制度，通过专项基金的激励来调动农民自觉保护耕地的积极性。
（三）土地“两网化”管理的探索及实践
随着科学技术的不断进步，“3S”技术、网络化管理等技术措施在土地管理工作中的运用不断地在技术层面完善耕地保护机制。在土地管理中，网格化管理是一种土地精细化管理机制的探索，结合信息网络化共享机制，可有效促进土地管理工作的高效化，这种将网格化、网络化管理手段相结合的管理方式，又称为“两网化”管理。各地针对基于“两网化”的土地管理进行着不断的探索。
胶南市通过建立二维土地规划网格化管理系统直观呈现了辖区内土地档案与利用现状的差异，在城市规划、土地管理、项目建设等领域发挥了重要作用；而三维数字城市管理系统则促进了各业务部门的网上协同作业。诸暨市枫桥镇则通过土地执法监察网络化管理，基于原有行政村格局将区域进行格网化精细化管理，在网格管理结构上，设置三级网格责任主体，从而形成逐级责任化管理，有效提高了土地管理效率。上海也对“两网化”管理进行探索实践，通过探索研究土地资源网格化监管机制，建立相应的土地利用动态监测管理系统，加强对区域内土地资源管理。
对“两网化”管理的探索实践仍多基于网格化、网络化双向研究，两者结合的实践经验少，但仍给其他区域建立 “两网化”管理体系提供了一定借鉴。
二、嘉兴市秀洲区耕地保护机制现状
（一）嘉兴市秀洲区耕地利用情况
秀洲区地处杭嘉湖平原，全区土地总面积为54773公顷，其中耕地面积为31355公顷，占土地总面积的57.24%，区内耕地质量普遍较高，大部分为优、高等地。但秀洲区人均耕地面积却只有1.34亩/人，不足世界人均耕地面积的1/2，耕地保护形势仍然十分严峻。
从2006-2012年，全区下辖镇（街道）在区域耕地占补平衡等政策下，均完成国家下达的耕地保有量任务，在此期间，秀洲区建设占用耕地1571公顷，同期补充耕地1937公顷，补充耕地面积大于建设占用面积，实现了耕地占补平衡。但是，随着土地整理工作推进和大规模标准农田建设阶段的结束，农地整治潜力已十分有限，而因生态保护的日益重视，土地开发潜力也将大大缩减，这预示着耕地保护工作将愈加艰难。
面对后备耕地资源严重不足、补充耕地难度极大的现状，秀洲区积极探索耕地保护机制，力求通过其他途径来改善这一问题。2011年8月，嘉兴市针对违法占用土地和违法建设提出实行“两网化”管理措施，并于2011年开始在秀洲区试点实施。“两网化”管理是借助GPS、GIS土地执法监察信息系统在网格化分区包干区域内无盲点巡查执法，并通过联网作业快速获得违法地块的基本数据，并可随时记录队员们的巡查路线而及时发送到土地管理部门，从而可以及时处理将其进行复耕。在实行“两网化”管理期间，秀洲区国土执法中队累计巡查2800多次，发现298起、面积13.83公顷，成功制止417起违法行为、面积达15.60公顷，拆除28起、面积1.81公顷，国土执法工作效能明显提升。
2012年秀洲区又针对低效用地开展“两退两进”工作，通过将落后产能、低端产业企业退出，提升低效企业，提高低效土地的集约利用率这“两退两进”来促进经济转型升级来，从而进行低效挖潜，从源头上减少建设占用耕地。
（二）嘉兴市秀洲区耕地保护政策措施
针对区内耕地利用情况，秀洲区在嘉兴市相关政策措施的基础上采取了一系列措施加强对耕地保护的力度。
对现状耕地及基本农田，秀洲区实行对耕地及基本农田区域内责任人差别化经济补偿，并在编制土地整治规划及年度高标准基本农田建设计划的基础上，不断提升区域耕地质量，促进区域内高标准基本农田建设。
对秀洲区耕地后备资源不足的现状，则通过编制当年度垦造耕地计划，财政单列预算编制资金使用计划的前提下，结合农村土地整治，对失去使用功能的河道、河浜以及滩涂等其他非耕地或未利用地资源进行合理有序开发，而对于土地政治中的复垦项目则通过剥离优质耕地耕作层后用于复垦区块的垦造，并出台后续垦造耕地管护政策，确保垦造耕地的后期质量提升管护。 对违法占用土地尤其是占用耕地，2011年嘉兴市建立了“两网化”管理体系，对违法占用耕地实行动态巡查机制。经过1年多的试点施行，当地最让人头疼的违法建设、违法用地问题得到了有效遏制，基本实现国土资源部门“一发现即能及时处理”的目标，也在一定程度上对耕地进行了补充。
（三）嘉兴市秀洲区耕地保护机制建立过程中存在的问题及原因分析
秀洲区通过对全区耕地的不同情况采取不同的措施制度，建立了相对完善的耕地保护机制，但仍存在一定的问题。
首先，秀洲区针对耕地及基本农田进行差别化经济补偿，并编制了财政单列计划，虽然在一定程度上耕地保护补偿资金得到了保证，但却不能保证资金的充沛性和及时性。如若当年计划的资金不符合当年所需的经济补偿所需金额，就会出现经济断档现象，并且秀洲区在进行经济补偿的同时未设立监督机构以确保资金的专款专用和及时性。
其次，秀洲区在制定耕地保护政策时，强调加强各部门单位以及民众耕地保护意识，但未在形式上具体化，在公众层面的宣传力度也仍显不足。
此外，“两网化”管理针对内容单一，土地管理工作内容丰富，扩大“两网化”管理内涵必将进一步提升土地管理工作效率。
三、耕地保护机制和“两网化”管理的联动关系
通过前文对耕地保护机制建立过程中存在问题的分析，笔者认为，可以从分析耕地保护机制和“两网化”管理的联动关系来探讨耕地保护机制的完善途径，主要从保护耕地和耕地补偿两方面考虑。保护耕地可从控制占用耕地和耕地质量提升两方面来实现。“两网化”管理就是从针对违法占用土地出发，通过遏制违法占用耕地来实现对耕地的保护。而耕地补偿可分为补充耕地和补偿耕地使用者或所有者，“两网化”管理就是通过对“两违“现象的管理，对土地进行复耕来补充耕地。故完善耕地保护机制也是建立“两网化”管理体系的原因之一。而通过“两网化”管理体系的建立也可促进耕地保护机制的完善。
首先，在“两网化”管理的实施过程中，使人们对“两违”问题及耕地保护问题有一定了解，从而加强自我约束。故“两网化”管理系统的建立不仅补充耕地，而且可促进耕地保护思想传播，让民众更为深入了解耕地保护的重要性，从意识层面完善耕地保护机制。
其次，“两网化”管理强调网络化、网格化管理，运用GPS 、GIS土地执法巡查系统进行联网管理来及时发现及时处理。土地管理工作强调数据的实时性，但仍存在一定的时滞性。将管理系统随身携带，随时随地可更新反馈，使得信息及时性和政务透明化程度均得以提高，从而促进完善耕地保护机制的实时性。
四、嘉兴市秀洲区耕地保护机制建议及措施
通过上述分析可以发现，目前建立的耕地保护机制仍有很大的改善空间，主要可以从以下两方面加以调整：
首先，将耕地保护理念基层化。在信息化时代，政府部门在完成基本职能的同时也要重视提高人民的自觉意识。对耕地保护问题，社会已有较高认知度，但宣传仍流于表面，并未使之成为全民意识，故仍需持续强化耕地保护宣传。
其次，完善“两网化”管理系统，将耕地保护机制与其建立密切关联性。目前嘉兴市的“两网化”管理主要是针对“两违”现象，对于土地管理的其他方面极为薄弱，针对不同情况扩大完善“两网化”管理内容，可以更加有效地进行耕地保护。比如，增加耕地保护系统化管理体系和闲置、低效用地管理体系等。
耕地保护系统化管理体系，即在GPS土地执法巡查系统及土地基本信息的基础上，建立具有详细耕地利用和补偿情况的信息管理体系，将耕地网格化编号，详细记录耕地的变更情况，也就是只要知道耕地的位置等特征信息，就可联网查询到这块耕地相关的面积、质量、有无进行质量提升、对责任人的补偿情况、可否进行置换等信息，并相应建立耕地保护基金管理体系。
闲置、低效用地管理体系，是对闲置、低效用地实行联动执法和信息通报机制，加强对建设用地的二次开发提高土地集约节约利用度，从减少占用耕地的层面上完善耕地保护机制。
五、结束语
未来，耕地保护仍将是我国社会发展的关注焦点，完善耕地保护机制是做好耕地保护工作的基础，而 “两网化”管理体系的建立及完善将在耕地保护机制途径完善上起到积极的促进作用。
（作者单位：浙江大学地球科学系）
责任编辑：杨再梅
一、背景研究
（一）我国现行的耕地保护政策措施
我国人多地少，但在工业化、城市化进程快速推进过程中，耕地被大量占用，对我国粮食安全、社会稳定和可持续发展构成了威胁，也使得耕地保护成为关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题之一。
目前，我国形成了以《土地管理法》为核心的包括土地用途管制、耕地占补平衡制度、土地开发复垦整理、基本农田保护制度等为基础的耕地保护政策框架。而我国耕地保护补偿政策则主要是基于耕地保护区域补偿，即地方政府针对各地实情制定耕地保护补偿措施，主要可分为政策性补偿、直接或间接经济补偿以及推行耕地保护激励措施三种形式。
（二）我国耕地保护机制的探索
我国在实行最严格的耕地保护政策基础上，通过发放粮食补贴，减免农业税，加大农业技术、资金的投入等手段来实现对占用耕地的经济补贴，同时也尝试通过省际调剂耕地来实现跨省占补平衡。
各地区因地制宜地制定区域内耕地保护政策措施来完善耕地保护机制。如江苏省针对区域内资源不均衡的现状，提出打破行政限制，通过耕地易地补充开发来实现先补后占的耕地保护政策；广东省则通过补充耕地易地开发项目合同的形式由省为单位进行土地开发整理耕地；浙江省则因耕地资源南北差异巨大，通过省内基本农田异地有偿代保政策来保证耕地的占一补一，在保证质量的同时以期促进经济资源均衡发展；四川省成都市建立了耕地保护基金制度，通过专项基金的激励来调动农民自觉保护耕地的积极性。
（三）土地“两网化”管理的探索及实践
随着科学技术的不断进步，“3S”技术、网络化管理等技术措施在土地管理工作中的运用不断地在技术层面完善耕地保护机制。在土地管理中，网格化管理是一种土地精细化管理机制的探索，结合信息网络化共享机制，可有效促进土地管理工作的高效化，这种将网格化、网络化管理手段相结合的管理方式，又称为“两网化”管理。各地针对基于“两网化”的土地管理进行着不断的探索。
胶南市通过建立二维土地规划网格化管理系统直观呈现了辖区内土地档案与利用现状的差异，在城市规划、土地管理、项目建设等领域发挥了重要作用；而三维数字城市管理系统则促进了各业务部门的网上协同作业。诸暨市枫桥镇则通过土地执法监察网络化管理，基于原有行政村格局将区域进行格网化精细化管理，在网格管理结构上，设置三级网格责任主体，从而形成逐级责任化管理，有效提高了土地管理效率。上海也对“两网化”管理进行探索实践，通过探索研究土地资源网格化监管机制，建立相应的土地利用动态监测管理系统，加强对区域内土地资源管理。
对“两网化”管理的探索实践仍多基于网格化、网络化双向研究，两者结合的实践经验少，但仍给其他区域建立 “两网化”管理体系提供了一定借鉴。
二、嘉兴市秀洲区耕地保护机制现状
（一）嘉兴市秀洲区耕地利用情况
秀洲区地处杭嘉湖平原，全区土地总面积为54773公顷，其中耕地面积为31355公顷，占土地总面积的57.24%，区内耕地质量普遍较高，大部分为优、高等地。但秀洲区人均耕地面积却只有1.34亩/人，不足世界人均耕地面积的1/2，耕地保护形势仍然十分严峻。
从2006-2012年，全区下辖镇（街道）在区域耕地占补平衡等政策下，均完成国家下达的耕地保有量任务，在此期间，秀洲区建设占用耕地1571公顷，同期补充耕地1937公顷，补充耕地面积大于建设占用面积，实现了耕地占补平衡。但是，随着土地整理工作推进和大规模标准农田建设阶段的结束，农地整治潜力已十分有限，而因生态保护的日益重视，土地开发潜力也将大大缩减，这预示着耕地保护工作将愈加艰难。
面对后备耕地资源严重不足、补充耕地难度极大的现状，秀洲区积极探索耕地保护机制，力求通过其他途径来改善这一问题。2011年8月，嘉兴市针对违法占用土地和违法建设提出实行“两网化”管理措施，并于2011年开始在秀洲区试点实施。“两网化”管理是借助GPS、GIS土地执法监察信息系统在网格化分区包干区域内无盲点巡查执法，并通过联网作业快速获得违法地块的基本数据，并可随时记录队员们的巡查路线而及时发送到土地管理部门，从而可以及时处理将其进行复耕。在实行“两网化”管理期间，秀洲区国土执法中队累计巡查2800多次，发现298起、面积13.83公顷，成功制止417起违法行为、面积达15.60公顷，拆除28起、面积1.81公顷，国土执法工作效能明显提升。
2012年秀洲区又针对低效用地开展“两退两进”工作，通过将落后产能、低端产业企业退出，提升低效企业，提高低效土地的集约利用率这“两退两进”来促进经济转型升级来，从而进行低效挖潜，从源头上减少建设占用耕地。
（二）嘉兴市秀洲区耕地保护政策措施
针对区内耕地利用情况，秀洲区在嘉兴市相关政策措施的基础上采取了一系列措施加强对耕地保护的力度。
对现状耕地及基本农田，秀洲区实行对耕地及基本农田区域内责任人差别化经济补偿，并在编制土地整治规划及年度高标准基本农田建设计划的基础上，不断提升区域耕地质量，促进区域内高标准基本农田建设。
对秀洲区耕地后备资源不足的现状，则通过编制当年度垦造耕地计划，财政单列预算编制资金使用计划的前提下，结合农村土地整治，对失去使用功能的河道、河浜以及滩涂等其他非耕地或未利用地资源进行合理有序开发，而对于土地政治中的复垦项目则通过剥离优质耕地耕作层后用于复垦区块的垦造，并出台后续垦造耕地管护政策，确保垦造耕地的后期质量提升管护。 对违法占用土地尤其是占用耕地，2011年嘉兴市建立了“两网化”管理体系，对违法占用耕地实行动态巡查机制。经过1年多的试点施行，当地最让人头疼的违法建设、违法用地问题得到了有效遏制，基本实现国土资源部门“一发现即能及时处理”的目标，也在一定程度上对耕地进行了补充。
（三）嘉兴市秀洲区耕地保护机制建立过程中存在的问题及原因分析
秀洲区通过对全区耕地的不同情况采取不同的措施制度，建立了相对完善的耕地保护机制，但仍存在一定的问题。
首先，秀洲区针对耕地及基本农田进行差别化经济补偿，并编制了财政单列计划，虽然在一定程度上耕地保护补偿资金得到了保证，但却不能保证资金的充沛性和及时性。如若当年计划的资金不符合当年所需的经济补偿所需金额，就会出现经济断档现象，并且秀洲区在进行经济补偿的同时未设立监督机构以确保资金的专款专用和及时性。
其次，秀洲区在制定耕地保护政策时，强调加强各部门单位以及民众耕地保护意识，但未在形式上具体化，在公众层面的宣传力度也仍显不足。
此外，“两网化”管理针对内容单一，土地管理工作内容丰富，扩大“两网化”管理内涵必将进一步提升土地管理工作效率。
三、耕地保护机制和“两网化”管理的联动关系
通过前文对耕地保护机制建立过程中存在问题的分析，笔者认为，可以从分析耕地保护机制和“两网化”管理的联动关系来探讨耕地保护机制的完善途径，主要从保护耕地和耕地补偿两方面考虑。保护耕地可从控制占用耕地和耕地质量提升两方面来实现。“两网化”管理就是从针对违法占用土地出发，通过遏制违法占用耕地来实现对耕地的保护。而耕地补偿可分为补充耕地和补偿耕地使用者或所有者，“两网化”管理就是通过对“两违“现象的管理，对土地进行复耕来补充耕地。故完善耕地保护机制也是建立“两网化”管理体系的原因之一。而通过“两网化”管理体系的建立也可促进耕地保护机制的完善。
首先，在“两网化”管理的实施过程中，使人们对“两违”问题及耕地保护问题有一定了解，从而加强自我约束。故“两网化”管理系统的建立不仅补充耕地，而且可促进耕地保护思想传播，让民众更为深入了解耕地保护的重要性，从意识层面完善耕地保护机制。
其次，“两网化”管理强调网络化、网格化管理，运用GPS 、GIS土地执法巡查系统进行联网管理来及时发现及时处理。土地管理工作强调数据的实时性，但仍存在一定的时滞性。将管理系统随身携带，随时随地可更新反馈，使得信息及时性和政务透明化程度均得以提高，从而促进完善耕地保护机制的实时性。
四、嘉兴市秀洲区耕地保护机制建议及措施
通过上述分析可以发现，目前建立的耕地保护机制仍有很大的改善空间，主要可以从以下两方面加以调整：
首先，将耕地保护理念基层化。在信息化时代，政府部门在完成基本职能的同时也要重视提高人民的自觉意识。对耕地保护问题，社会已有较高认知度，但宣传仍流于表面，并未使之成为全民意识，故仍需持续强化耕地保护宣传。
其次，完善“两网化”管理系统，将耕地保护机制与其建立密切关联性。目前嘉兴市的“两网化”管理主要是针对“两违”现象，对于土地管理的其他方面极为薄弱，针对不同情况扩大完善“两网化”管理内容，可以更加有效地进行耕地保护。比如，增加耕地保护系统化管理体系和闲置、低效用地管理体系等。
耕地保护系统化管理体系，即在GPS土地执法巡查系统及土地基本信息的基础上，建立具有详细耕地利用和补偿情况的信息管理体系，将耕地网格化编号，详细记录耕地的变更情况，也就是只要知道耕地的位置等特征信息，就可联网查询到这块耕地相关的面积、质量、有无进行质量提升、对责任人的补偿情况、可否进行置换等信息，并相应建立耕地保护基金管理体系。
闲置、低效用地管理体系，是对闲置、低效用地实行联动执法和信息通报机制，加强对建设用地的二次开发提高土地集约节约利用度，从减少占用耕地的层面上完善耕地保护机制。
五、结束语
未来，耕地保护仍将是我国社会发展的关注焦点，完善耕地保护机制是做好耕地保护工作的基础，而 “两网化”管理体系的建立及完善将在耕地保护机制途径完善上起到积极的促进作用。
（作者单位：浙江大学地球科学系）
责任编辑：杨再梅