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[摘 要] 在推进职业教育治理体系与治理能力现代化的大背景下，作为体现我国职业教育类型特色的重大制度设计的1+X证书制度，需要政府、职业教育培训评价组织、职业院校等各方参与共治，方能推动1+X证书制度试点有效实施。剖析了1+X证书制度多元共治的理论基础，总结了1+X证书制度的初步实践，从国家教育行政部门要牵头组织完善顶层设计、省级教育行政部门要加大统筹指导力度、培训评价组织要苦练“内功”和试点职业院校要提升治理能力等四个方面提出了多元共治的实现路径。
[关 键 词] 1+X证书制度;职业教育治理;多元共治;实施路径
[中图分类号] G717 [文献标志码] A [文章编号] 2096-0603（2020）21-0001-03
《国家职业教育改革实施方案》（以下简称“职教20条”）指出，“从2019年开始，在职业院校、应用型本科高校启动‘学历证书+若干职业技能等级证书’制度试点（以下称1+X证书制度）工作”[1]，并明确了政府、职业教育培训评价组织（以下简称培训评价组织）、职业院校等各方职责，厘清了1+X证书制度中的标准开发、培训、考核、颁证、监督、认可的责任链条。从1+X证书制度试点有效实施角度来看，政府、培训评价组织、职业院校都是责任链条中不可或缺的一环。1+X证书制度作为国家职业教育制度设计的重大创新[2]，实施过程中没有现成经验可供借鉴，需要各方共同推动，方可行稳致远。
一、1+X证书制度多元共治的理论基础
“职教20条”开宗明义强调“职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位”，因此需要一种与职业教育类型相适应的制度安排[2]，而1+X证书制度就被赋予了这种使命，这也意味着职业教育甚至是教育治理理论同样适用于1+X证书制度。“治理”源于古希腊和古拉丁语，原意指控制和操纵[3]。全球治理委员会认为，治理是协调利益相关者和冲突者而联合采取行动的持续互动过程[3]。治理的突出特征是主体的多元化。教育治理是指政府通过一定体制机制安排、协同各相关方共同管理教育公共事务、实现教育发展目标的过程[4]。教育治理从政府单一主体管理走向多元主体的共同治理，意味着政府向社会和学校的放权、分权、授权，充分释放社会和学校活力[4]。基于教育治理视角，2010年《国家中长期教育改革发展规划纲要（2010—2020年）》首次提出“推进政校分开，管办分离”[5];2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央關于全面深化改革若干重大问题的决定》又进一步要求“深入推进管、办、评分离”[6];2015年，教育部印发《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》，明确了“教育管办评分离”改革的指导思想、基本原则、目标和举措[7];《中国教育现代化2035》提出，到2035年要“形成全社会共同参与的教育治理新格局”[8]。这些改革政策反映政府意图以教育管、办、评分离为突破口，厘清政府、学校、社会之间的权责关系，形成政府适度管教育、学校规范办教育、社会科学评教育的教育治理新局面[9]，促进政府职能转变，推进教育治理体系和治理能力现代化。
刘韬认为职业教育具有“跨界”属性，政府、职业院校、行业、企业以及其他利益相关者都是治理主体，基于一致的价值信仰和职业教育治理现代化目标构成了职业教育治理共同体[10]。张健认为，在职业教育治理主体中，每一主体作为这一治理结构体系的要素或因子，都有自身不可替代的价值属性和功能定位，政府是关键性主体、行业是指导性主体、学校是根本性主体、企业是实质性主体、其他利益相关者是参与性主体[11]。基于职业教育治理理论，可以对1+X证书制度在三个层次上进行解读。在宏观层次上，该制度旨在运用政府的“有形之手”联合培训评价组织这个市场主体的“无形之手”共同对职业教育治理活动进行调节，构建起一种全新的人才评价制度，实现产教深度融合。在中观层次上，该制度力图在政府的指导和支持下，使职业院校和培训评价组织形成一种基于利益联结的新的合作机制，一方面学校可以在合作中实现职业教育人才培养目标，另一方面培训评价组织也能够在合作中获利。在微观层次上，该制度将推动工学结合、知行合一为特征的人才模式改革，创新一种作为基础的核心内容与可选择的单项技能相结合的学习模式，培养具备核心职业能力的复合型技术技能人才[12]。从“教育管办评分离”改革角度来看，1+X证书制度从根本上实现了政府管教育、学校办教育、社会评教育的真正的实质性的分离。通过以上分析可知，由政府、培训评价组织、职业院校所构成的1+X证书制度多元治理结构，本质上是一种跨界的、复杂的、应然的组织形式，是一种相互嵌入的互补性结构[11]。需要关注的是，作为伴随1+X证书制度出现的新生事物——培训评价组织，其该是一种集行业组织、教育机构、评价机构的属性为一体的多功能组织，具备凝聚行业企业、院校和考核评价机构力量的能力，是一种新型的、今后应该培育和发展的社会评价组织[12]。
二、1+X证书制度多元共治的初步实践
从政策制定角度看，无论是“职教20条”，还是教育部等四部门印发的《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》（以下简称《试点方案》），抑或教育部办公厅等三部门发布的《关于推进1+X证书制度试点工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），都不是国家教育行政部门唱“独角戏”，以上文件从不同层面对1+X证书制度相关方责任作了详细规定。从政策实践角度来看，已公布的前三批职业技能等级标准及培训评价组织的遴选，最后皆是由国家发展改革委、教育部、财政部、人力资源社会保障部、市场监督总局等多部门组成的国务院职业教育部际联席会议审议。可认为，国家层面1+X证书制度相关方协同治理的顶层设计框架已基本到位。 教育部在社会化招募培训评价组织时，要求其必须提供龙头（骨干）企业对证书背书和行业企业权威专家认可的证明材料，并组建来自行业企业、教研机构、职业院校的专家委员会参与遴选评审。从2019年9月第二周开始，教育部要求省级教育行政部门、培训评价组织、试点职业院校通过信息化平台报送试点情况;教育部安排专人对周报中反馈的问题进行整理分析并通报给有关单位，汇总发布了两期培训评价组织对试点院校所提问题回复材料，并建立了1+X证书制度试点工作约谈制度且已实质性启动。社会化招募与遴选、周报、约谈、定期沟通等机制的良好运行，推动了国家层面1+X证书制度相关方协同治理良好局面的初步形成。
三、1+X证书制度多元共治的实现路径
（一）国家教育行政部门要牵头组织完善顶层设计
在教育治理中，政府的主导作用很重要，因为“如果过度强调分权放权或自愿合作，忽视硬性的制度规定和强制性监督机构，很可能导致多元主体间责任边界不明确，诱发相互推诿扯皮、争功避责，削弱其共识与合力”[13]。1+X证书制度在试点过程中具有相当的复杂性和不确定性，各利益相关方在目标支持的共同行动上，不能实现步调统一并发挥协同效应[14]，更需要国家教育行政部门发挥主导作用。（1）随着职业资格证书“放管服”改革的深入，需要开发大量针对专项技能的职业等级证书来满足产业发展急需和社会旺盛的需求，因此要做好“X”证书试点领域范围的战略规划[15]，把好入口质量关，同时兼顾数量让相同或相近证书领域的培训评价组织充分竞争，为职业院校学生和社会从业人员提供丰富的选择机会。（2）要协调好国家人力资源社会保障部门、行业主管部门以及行业组织，让更多利益相关方参与职业技能等级标准研究、制定与推广[15]，充分发挥已试运行的职业技能等级证书信息管理服务平台和职业教育国家学分银行信息平台功能，加快国家资历框架建设进程。（3）加快配套制度体系建设。目前，1+X证书制度的顶层设计框架已基本完成，但培训评价组织遴选和管理办法、职业技能等级标准开发指南、考核站点管理办法等配套制度还在研究制定中，需要加快构建形成1+X证书制度的“四梁八柱”。首批职业技能等级证书已全部完成了2019年度的考核工作，及时对已开展试点工作进行评估已经十分必要且尤为急需。
（二）省级教育行政部门要加大统筹指导力度
省级教育行政部门是1+X证书制度试点工作科学、有效实施的关键，起着省域统筹指导协调的纽带作用。各省（区、市）已陆续召开了1+X证书制度试点工作启动会或推进会，并委托相关试点职业院校或教研机构牵头成立了省级指导协调机构，如上海[16]、山东、浙江等按照证书类别成立试点工作协作组，湖南成立1+X教学研究中心，四川、河南、新疆等成立试点工作办公室，初步建立了省级层面运行机制，但省级教育行政部门的统筹指导作用还未充分发挥。（1）建立健全工作运行体系和机制。建议按照高职专业目录中的专业大类或专业类成立，由区域内“双高”建设计划高职院校或优质校牵头，成员包括相应培训评价组织、试点职业院校、省级教研机构、行业企业等，配合省级教育行政部门整体推进试点工作。（2）加强试点工作的规范管理[16]。指导省级试点工作指导协调机构，加强与培训评价组织对接，开展好1+X证书制度政策解读、职业技能等级标准宣贯、师资培训、考核等试点工作，原则上X证书有关师资培训要纳入省级职业院校教师素质提高计划项目。关于X证书考核费用标准，教育部职业技术教育中心研究所已授权发布考核成本上限，省级教育行政部门可会同省级有关职能部门，召集有培训评价组织、试点院校代表、专业会计机构等参加的价格听证会，确定本省（区、市）X证书考核费用标准。（3）强化对试点工作的监督指导。督促试点院校积极开展绩效自评，委托省级教研机构等开展第三方评价，全方位、多角度对院校试点工作进行评价，评价结果作为专业申报与调整、专项经费支持的重要依据。对试点成效突出的院校，及时总结典型经验，予以宣传并推广。
（三）培训评价组织要苦练“内功”
培训评价组织承担“X”证书与标准的开发建设，是极其重要的一环，直接关系着证书制度改革的成效[17]。从教育部已公布的前三批培训评价组织所依托的培训机构，有相当比例是最近三年成立的，以前普遍以开展培训为主，较少涉及标准制订和管理，在开展1+X证书制度试点中暴露出不少问题，还需要苦练内功。（1）在标准开发上，不要贪大求全，要坚持小切口、面向清、内容新、分级合理、有价值的原则，应对接职业标准，与国际先进标准接轨，同时兼顾专业教学标准实际，联合行业、企业、职业院校专家共同开发。（2）在教材开发上，尽量开发灵活性大、易动态调整的新型活页式、工作手册式教材。培训评价组织应组织开发学习资源，也可联合试点院校结合区域产业发展开發部分特色学习资源作为补充。（3）在考核颁证环节，培训评价组织要主动与省级教育行政部门或省级试点工作指导协调机构联系，邀请其参与对考核颁证的监督[18]。（4）在考核收费上，培训评价组织应坚持社会效益第一的原则，在不高于国家已公布的X证书考核成本上限的前提下，最大限度降低考核费用标准，通过提高证书含金量和社会认可度来获益。
（四）试点职业院校要提升治理能力
职业院校是1+X证书制度的实施主体，也是主要受益方[17]。绝大多数试点院校已建立了校、系两级工作机构，并由主要负责人牵头推进试点工作，但也存在诸多治理短板，影响着试点进展，因此需要提升治理能力，打通“最后一公里”。（1）把好X证书进校关，在X证书进入学校时，学校要做好区域行业企业用人需求调研[16]，党委要严格把关，决不能让认可度低、价值低的X证书进入。（2）做好X证书的宣讲工作，引导学生与职业生涯规划结合起来，选好X增强就业本领。四川工程职业技术学院在每个班级都配备了班级导师，由学校领导、中层干部、副高以上职称教师担任，指导学生进行职业生涯规划并进行专业教育。（3）重构学历教育内容，可根据《教育部关于职业院校专业人才培养方案制订与实施工作的指导意见》文件精神，通过融入法、嵌入法、接口法、单列法、混搭法等多途径构建“1”和“X”深度融合的人才培养方案，满足学生不同需求[19]。针对高职扩招的“四辅”人员，可单独制定人才培养方案，帮助他们先获得职业技能等级证书，再根据需要攻读学历教育[12]。（4）健全制度保障体系。1+X证书制度试点工作涉及校内众多部门，要以学生为中心，建立健全有关教学和管理制度，梳理重构跨部门工作流程，结合教学诊断与改进工作，引入信息化手段，提高组织体系的运行效率[19]。 参考文献：
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编辑 张 慧
[关 键 词] 1+X证书制度;职业教育治理;多元共治;实施路径
[中图分类号] G717 [文献标志码] A [文章编号] 2096-0603（2020）21-0001-03
《国家职业教育改革实施方案》（以下简称“职教20条”）指出，“从2019年开始，在职业院校、应用型本科高校启动‘学历证书+若干职业技能等级证书’制度试点（以下称1+X证书制度）工作”[1]，并明确了政府、职业教育培训评价组织（以下简称培训评价组织）、职业院校等各方职责，厘清了1+X证书制度中的标准开发、培训、考核、颁证、监督、认可的责任链条。从1+X证书制度试点有效实施角度来看，政府、培训评价组织、职业院校都是责任链条中不可或缺的一环。1+X证书制度作为国家职业教育制度设计的重大创新[2]，实施过程中没有现成经验可供借鉴，需要各方共同推动，方可行稳致远。
一、1+X证书制度多元共治的理论基础
“职教20条”开宗明义强调“职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位”，因此需要一种与职业教育类型相适应的制度安排[2]，而1+X证书制度就被赋予了这种使命，这也意味着职业教育甚至是教育治理理论同样适用于1+X证书制度。“治理”源于古希腊和古拉丁语，原意指控制和操纵[3]。全球治理委员会认为，治理是协调利益相关者和冲突者而联合采取行动的持续互动过程[3]。治理的突出特征是主体的多元化。教育治理是指政府通过一定体制机制安排、协同各相关方共同管理教育公共事务、实现教育发展目标的过程[4]。教育治理从政府单一主体管理走向多元主体的共同治理，意味着政府向社会和学校的放权、分权、授权，充分释放社会和学校活力[4]。基于教育治理视角，2010年《国家中长期教育改革发展规划纲要（2010—2020年）》首次提出“推进政校分开，管办分离”[5];2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央關于全面深化改革若干重大问题的决定》又进一步要求“深入推进管、办、评分离”[6];2015年，教育部印发《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》，明确了“教育管办评分离”改革的指导思想、基本原则、目标和举措[7];《中国教育现代化2035》提出，到2035年要“形成全社会共同参与的教育治理新格局”[8]。这些改革政策反映政府意图以教育管、办、评分离为突破口，厘清政府、学校、社会之间的权责关系，形成政府适度管教育、学校规范办教育、社会科学评教育的教育治理新局面[9]，促进政府职能转变，推进教育治理体系和治理能力现代化。
刘韬认为职业教育具有“跨界”属性，政府、职业院校、行业、企业以及其他利益相关者都是治理主体，基于一致的价值信仰和职业教育治理现代化目标构成了职业教育治理共同体[10]。张健认为，在职业教育治理主体中，每一主体作为这一治理结构体系的要素或因子，都有自身不可替代的价值属性和功能定位，政府是关键性主体、行业是指导性主体、学校是根本性主体、企业是实质性主体、其他利益相关者是参与性主体[11]。基于职业教育治理理论，可以对1+X证书制度在三个层次上进行解读。在宏观层次上，该制度旨在运用政府的“有形之手”联合培训评价组织这个市场主体的“无形之手”共同对职业教育治理活动进行调节，构建起一种全新的人才评价制度，实现产教深度融合。在中观层次上，该制度力图在政府的指导和支持下，使职业院校和培训评价组织形成一种基于利益联结的新的合作机制，一方面学校可以在合作中实现职业教育人才培养目标，另一方面培训评价组织也能够在合作中获利。在微观层次上，该制度将推动工学结合、知行合一为特征的人才模式改革，创新一种作为基础的核心内容与可选择的单项技能相结合的学习模式，培养具备核心职业能力的复合型技术技能人才[12]。从“教育管办评分离”改革角度来看，1+X证书制度从根本上实现了政府管教育、学校办教育、社会评教育的真正的实质性的分离。通过以上分析可知，由政府、培训评价组织、职业院校所构成的1+X证书制度多元治理结构，本质上是一种跨界的、复杂的、应然的组织形式，是一种相互嵌入的互补性结构[11]。需要关注的是，作为伴随1+X证书制度出现的新生事物——培训评价组织，其该是一种集行业组织、教育机构、评价机构的属性为一体的多功能组织，具备凝聚行业企业、院校和考核评价机构力量的能力，是一种新型的、今后应该培育和发展的社会评价组织[12]。
二、1+X证书制度多元共治的初步实践
从政策制定角度看，无论是“职教20条”，还是教育部等四部门印发的《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》（以下简称《试点方案》），抑或教育部办公厅等三部门发布的《关于推进1+X证书制度试点工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），都不是国家教育行政部门唱“独角戏”，以上文件从不同层面对1+X证书制度相关方责任作了详细规定。从政策实践角度来看，已公布的前三批职业技能等级标准及培训评价组织的遴选，最后皆是由国家发展改革委、教育部、财政部、人力资源社会保障部、市场监督总局等多部门组成的国务院职业教育部际联席会议审议。可认为，国家层面1+X证书制度相关方协同治理的顶层设计框架已基本到位。 教育部在社会化招募培训评价组织时，要求其必须提供龙头（骨干）企业对证书背书和行业企业权威专家认可的证明材料，并组建来自行业企业、教研机构、职业院校的专家委员会参与遴选评审。从2019年9月第二周开始，教育部要求省级教育行政部门、培训评价组织、试点职业院校通过信息化平台报送试点情况;教育部安排专人对周报中反馈的问题进行整理分析并通报给有关单位，汇总发布了两期培训评价组织对试点院校所提问题回复材料，并建立了1+X证书制度试点工作约谈制度且已实质性启动。社会化招募与遴选、周报、约谈、定期沟通等机制的良好运行，推动了国家层面1+X证书制度相关方协同治理良好局面的初步形成。
三、1+X证书制度多元共治的实现路径
（一）国家教育行政部门要牵头组织完善顶层设计
在教育治理中，政府的主导作用很重要，因为“如果过度强调分权放权或自愿合作，忽视硬性的制度规定和强制性监督机构，很可能导致多元主体间责任边界不明确，诱发相互推诿扯皮、争功避责，削弱其共识与合力”[13]。1+X证书制度在试点过程中具有相当的复杂性和不确定性，各利益相关方在目标支持的共同行动上，不能实现步调统一并发挥协同效应[14]，更需要国家教育行政部门发挥主导作用。（1）随着职业资格证书“放管服”改革的深入，需要开发大量针对专项技能的职业等级证书来满足产业发展急需和社会旺盛的需求，因此要做好“X”证书试点领域范围的战略规划[15]，把好入口质量关，同时兼顾数量让相同或相近证书领域的培训评价组织充分竞争，为职业院校学生和社会从业人员提供丰富的选择机会。（2）要协调好国家人力资源社会保障部门、行业主管部门以及行业组织，让更多利益相关方参与职业技能等级标准研究、制定与推广[15]，充分发挥已试运行的职业技能等级证书信息管理服务平台和职业教育国家学分银行信息平台功能，加快国家资历框架建设进程。（3）加快配套制度体系建设。目前，1+X证书制度的顶层设计框架已基本完成，但培训评价组织遴选和管理办法、职业技能等级标准开发指南、考核站点管理办法等配套制度还在研究制定中，需要加快构建形成1+X证书制度的“四梁八柱”。首批职业技能等级证书已全部完成了2019年度的考核工作，及时对已开展试点工作进行评估已经十分必要且尤为急需。
（二）省级教育行政部门要加大统筹指导力度
省级教育行政部门是1+X证书制度试点工作科学、有效实施的关键，起着省域统筹指导协调的纽带作用。各省（区、市）已陆续召开了1+X证书制度试点工作启动会或推进会，并委托相关试点职业院校或教研机构牵头成立了省级指导协调机构，如上海[16]、山东、浙江等按照证书类别成立试点工作协作组，湖南成立1+X教学研究中心，四川、河南、新疆等成立试点工作办公室，初步建立了省级层面运行机制，但省级教育行政部门的统筹指导作用还未充分发挥。（1）建立健全工作运行体系和机制。建议按照高职专业目录中的专业大类或专业类成立，由区域内“双高”建设计划高职院校或优质校牵头，成员包括相应培训评价组织、试点职业院校、省级教研机构、行业企业等，配合省级教育行政部门整体推进试点工作。（2）加强试点工作的规范管理[16]。指导省级试点工作指导协调机构，加强与培训评价组织对接，开展好1+X证书制度政策解读、职业技能等级标准宣贯、师资培训、考核等试点工作，原则上X证书有关师资培训要纳入省级职业院校教师素质提高计划项目。关于X证书考核费用标准，教育部职业技术教育中心研究所已授权发布考核成本上限，省级教育行政部门可会同省级有关职能部门，召集有培训评价组织、试点院校代表、专业会计机构等参加的价格听证会，确定本省（区、市）X证书考核费用标准。（3）强化对试点工作的监督指导。督促试点院校积极开展绩效自评，委托省级教研机构等开展第三方评价，全方位、多角度对院校试点工作进行评价，评价结果作为专业申报与调整、专项经费支持的重要依据。对试点成效突出的院校，及时总结典型经验，予以宣传并推广。
（三）培训评价组织要苦练“内功”
培训评价组织承担“X”证书与标准的开发建设，是极其重要的一环，直接关系着证书制度改革的成效[17]。从教育部已公布的前三批培训评价组织所依托的培训机构，有相当比例是最近三年成立的，以前普遍以开展培训为主，较少涉及标准制订和管理，在开展1+X证书制度试点中暴露出不少问题，还需要苦练内功。（1）在标准开发上，不要贪大求全，要坚持小切口、面向清、内容新、分级合理、有价值的原则，应对接职业标准，与国际先进标准接轨，同时兼顾专业教学标准实际，联合行业、企业、职业院校专家共同开发。（2）在教材开发上，尽量开发灵活性大、易动态调整的新型活页式、工作手册式教材。培训评价组织应组织开发学习资源，也可联合试点院校结合区域产业发展开發部分特色学习资源作为补充。（3）在考核颁证环节，培训评价组织要主动与省级教育行政部门或省级试点工作指导协调机构联系，邀请其参与对考核颁证的监督[18]。（4）在考核收费上，培训评价组织应坚持社会效益第一的原则，在不高于国家已公布的X证书考核成本上限的前提下，最大限度降低考核费用标准，通过提高证书含金量和社会认可度来获益。
（四）试点职业院校要提升治理能力
职业院校是1+X证书制度的实施主体，也是主要受益方[17]。绝大多数试点院校已建立了校、系两级工作机构，并由主要负责人牵头推进试点工作，但也存在诸多治理短板，影响着试点进展，因此需要提升治理能力，打通“最后一公里”。（1）把好X证书进校关，在X证书进入学校时，学校要做好区域行业企业用人需求调研[16]，党委要严格把关，决不能让认可度低、价值低的X证书进入。（2）做好X证书的宣讲工作，引导学生与职业生涯规划结合起来，选好X增强就业本领。四川工程职业技术学院在每个班级都配备了班级导师，由学校领导、中层干部、副高以上职称教师担任，指导学生进行职业生涯规划并进行专业教育。（3）重构学历教育内容，可根据《教育部关于职业院校专业人才培养方案制订与实施工作的指导意见》文件精神，通过融入法、嵌入法、接口法、单列法、混搭法等多途径构建“1”和“X”深度融合的人才培养方案，满足学生不同需求[19]。针对高职扩招的“四辅”人员，可单独制定人才培养方案，帮助他们先获得职业技能等级证书，再根据需要攻读学历教育[12]。（4）健全制度保障体系。1+X证书制度试点工作涉及校内众多部门，要以学生为中心，建立健全有关教学和管理制度，梳理重构跨部门工作流程，结合教学诊断与改进工作，引入信息化手段，提高组织体系的运行效率[19]。 参考文献：
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编辑 张 慧