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摘 要: 高校实行依法治理是贯彻中央依法治国方略,维护师生合法权益,提高办学质量和应对国际高等教育竞争的需要,但人治传统的影响,教育法制的不健全,高校管理人员法治意识的薄弱,管理缺乏透明性等因素制约了高校依法治理的实施。高校应推进民主政治建设,完善实体和程序制度,提升管理人员的法律素质,强化法制宣传,进一步改善高校的依法治理。
关键词: 依法治校 制约因素 改善途径
面对教育国际化发展趋势,高校管理如何适应国际环境,将高校管理纳入法治化轨道,一切依法办事、依法治校,这是高校管理者必须认真研究的课题。依法治校是指学校根据相关法律法规来管理学校事务,具体地说,就是指学校各级管理者依据国家法律、部门法规和学校自身的规章制度,从事办学活动,依法管理学校。随着高等教育的发展,依法治校已经成为高校管理转型中的一种必然选择。
一、高校依法治理的必要性
1.依法治校是贯彻中央依法治国方略的需要。
我国是人民民主专政的社会主义国家,厉行法治是社会主义国家的本质要求。邓小平同志一贯反对人治,反对以党治国、以党代政;反对政企不分、政事不分。他多次强调要“一手抓建设,一手抓法制”,变人治为法治。党的十五大将依法治国上升为基本治国方略,十六大进一步丰富和发展了依法治国的思想,依法治国已经成为我国宪法的基本原则,是人民最高意志和最高利益的体现。依法治教、依法治校是贯彻中央依法治国方略,实现宪法原则即人民根本意志和根本利益的需要。
2.依法治校是维护师生合法权益的必然要求。
高等教育的发展最终要依靠广大教师的严谨治学,依法保护教师的学术自由,保护教师的知情权、批评权、建议权、参与权、管理权和监督权,保护教师收益、晋升和评职的合法权益,保护教师的人格尊严和社会地位,是高等教育保持内在活力的关键。目前我国高校中教师的主人翁地位被扭曲,极大地损害了教师的自尊心和教学、创造热情,这是我国高校教学、科研水平低下的根本原因之一。扭转这一权力异化现象,唯有依法而治。有些高校处罚学生随意性较大,学生权益受到侵犯难以得到有效的法律救济。有些高校存在不合理的乱收费现象,广大学生和家长不堪重负,学生的受教育权在一定程度上受到了侵害。这些都与高校没有树立依法治理的理念有很大关系。要有效维护学生的合法权益,就必须贯彻依法治校的理念。
3.依法治校是提高办学质量和效益的需要。
高校发展的基础在人才,高校留人的基础是事业,创造事业的基础是创业环境。近年来,在高校中,许多方面无法可依、有法不依,在高校管理的某些方面缺乏规范、正当的程序,出现了一些乱像,这些乱像反过来影响了高校的办学质量和效益。从根本上来看,这是法制缺乏并轻视法治的结果。我国教育法明确规定,学校及其他教育机构“按章程自主管理”,“依法接受监督”。然而,“《学校章程》因其过于原则而经常被认为是‘没用’的东西”。建立健全以宪法、法律、法规和行政规章为基础,以学校章程和一系列合理合法、规范正当的校内规章制度为运作标准的法治系统工程,依法治校,是既出质量又出效益,既治标又治本的战略举措。
4.依法治校是应对国际高等教育竞争的需要。
早在十八、十九世纪,西方发达国家就开始了以法治教、以法治校的历程,二十世纪以来特别是二战以后,发达国家高等教育向大众化、现代化、国际化目标迈进,各国为促进和保障其高等教育的活力及其快速、持续、稳定、协调发展,颁布了大量的法律法规。经过两百多年的发展,发达国家先后于二十世纪六七十年代完成了高等教育的法治化。八十年代以后,发达国家为保持其高等教育的竞争优势,又掀起了新一轮立法高潮,现已基本完成,高等教育的法治化达到了很高的水平。我国在这方面起步较晚,与英、美、法、德、日等发达国家相比,尚有很大差距,面对加入WTO后的国际高等教育新形势,我国高校必须迎头赶上。否则,我们便既不能管好自己,又不能与他国很好地交流合作,依法治教、依法治校势在必行。
二、高校依法治理的主要制约因素
1.官本位作风尚未彻底改变,人治传统依然存在。
两千多年的封建专制主义对我国法制的影响是深远的,“重人治轻法治”是封建法制的突出特征之一。两千年来,“人治”不仅是一种治国方略,更是作为一种意识形态和社会文化现象传袭下来,它渗透到社会的各个层面。高校作为社会的一个子系统,自然也不可避免地要受到这种不良文化积淀的影响,在高校突出表现为:领导者的意志决定学校的发展,学校的规章制度因领导人的改变而变化。相当一部分高校的管理人员在对待教师和学生管理的问题上,不尊重教师和学生的权利与人格。例如,某位同学在毕业时学校拒不发给其毕业证与学位证,理由是他曾经考试作弊已被取消学籍。这位同学四处申诉,国家教育部为此专门给该校发文,指出其对该生处分不当之处,该校的负责人却坚持说解决问题的唯一办法是该生必须回去参加高考,只要考上,学校马上就颁发毕业证和学位证给他。从中我们可以看出计划经济模式下形成的行政管理思维依然存在。
2.教育法制不够完善。
改革开放后,我国加强了教育立法工作和规章制度建设,教育法制建设也取得了可喜成就。《教育法》、《教师法》、《高等教育法》等法律的颁布,以及大量的教育行政法规的制定,为依法治校的推行作了法律铺垫。但高等教育立法缺口仍很大,如明确学生具体权利和义务的《学生法》、《校园安全法》等就亟待出台。而有的高等教育法律法规又过于笼统简单,不便操作,难于执行和落实。教育立法的不完善对高校依法治校工作带来了较大阻力。
3.部分管理人员法治意识欠缺,且不注重程序的合法性。
高校管理人员队伍中有相当一部分人法制观念淡薄,法律意识不强,在工作中,常常有意无意地将有关法律规定置诸脑后,因而发生学生状告母校、教职员工状告本单位或教育行政主管部门侵权的事件。另外,高校管理人员队伍来源主要有两个:一是因为教学、科研成绩突出,中途转岗从事管理工作;一是从行政机关或军队转入高校从事管理工作。真正专业的高校管理人员所占比例很少,因而管理手段单一,习惯采取行政命令的方式,长官意志大行其道,不注重管理程序的规范合法性。
4.高校管理工作的许多方面不够透明。
高校在进行学位评定、职称评定、研究生导师评定、处分学生、招生、基建招标等活动中普遍缺乏透明度。如教师的职称评定,评定依据的一般是各种指标的综合得分情况,但参与评定的教师一般都不知道自己及他人具体的得分情况。如研究生招生,尤其是考博时,同导师的“关系”如何成为能否被录取的重要因素。而且对考研、考博的考生来讲,往往只能查到自己的成绩,根本不知道别人的成绩和自己的考试成绩在其中的排名情况。管理工作的不透明,不仅侵犯了当事人的知情权和监督权,而且会滋生腐败,使依法治校流于空谈。
三、高校依法治理的改善途径
1.坚持以人为本,推进高校民主政治建设。
社会主义的本质是人民当家作主,依法治校必须坚持以人为本。高校管理体制中的民主政治建设,应该按照宪法的规定,从健全民主制度入手,实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,保障和尊重全体教职员工和学生的民主权利。要扩大民主选举的范围,除选举教代会、职代会代表外,还应与上级领导机关提名相结合,对学校中层干部进行民意测验、民主推荐,对党、工、团干部进行民主选举。要充分听取教代会代表意见,让代表参与学校重大决策、干部考评、财务审查。在学校学科建设方面应认真听取学科专家意见,让他们直接参与决策。要充分尊重学生的主体地位,发挥教师的主导作用。学校的中心工作应该围绕学生的全面成长与成才,使其真正成为培养和服务的对象,坚持一切为了学生,一切服务于学生,重视并落实学生对学校改革、发展的意见建议;必须全心全意依靠教职工办学,大力推行校务公开制度、不断健全教代会制度、坚持重大决策征询通报制度、积极推行公示制度、建立校内申诉制度,充分尊重和发挥院校学术机构在教学、科研、师资队伍建设等学术工作中的决定权,不断扩大民主治校的范围,使教职工知校情、议校事、参校政,切实增强学校决策与管理的透明度,增强学校的凝聚力,形成“深入了解校情、充分反映意见、广泛集中智慧”的决策机制。
2.建立完善的实体制度和程序制度。
依法治校中的“法”,既包括全社会共同遵守的一般法律,又包括专门规范教育事项的特别法律,还包括学校根据自身实际情况在法律授权范围内制定的内部规章制度。学校内部规章制度的内容和制定程序是否合法,是能否实行依法治校的重要标志。目前某些学校的部门习惯于口口相传,以言代法,疏于制度建设,这对学校管理的公开、公正形成了负面的影响。实体正义的实现,要靠正义的程序。这就要求学校工作人员应遵循严格的程序办事,避免任意妄为,即使出现纠纷也能合理解释。还应建立完善的执行程序,法律不是为了法律自身而被制定的,是通过法律的执行成为社会的约束,使高效管理中各部分各得其所,各尽其能。
3.不断提升高校管理人员的法律素质。
高校管理人员在管理中能否严格按照法律和制度办事,关系到依法治校的实施状况如何。因此,管理人员的法律素质就显得尤为重要,成为依法治校的根本。这些素质至少应包括以下两个方面:首先,具有很强的法治观念。管理人员能够自觉地按照法律和制度来管理学校事务,必须确立较强的法治观念,如法律至上观念、民权观念和平等观念,同时必须摒弃人治的观念,如权力至上观念、官本位观念和等级观念。其次,熟悉相关的法律和制度。高校管理的事务大多有相应的法律和制度加以规范,许多情况下管理本身就是运用法律和制度处理具体事务的过程。只有熟悉所处理事务相关的法律规定和学校的管理制度才能够依照法律和制度办事。提升管理人员法律素质的途径主要是学校对管理人员应在上岗培训、日常培训时加强法律知识学习,从而培养依法办事的意识。
4.强化法制宣传,构建自觉守法环境。
依法治校的前提是师生员工知法、懂法,这就需解决好三个问题:一要提高师生员工对法律法规的认知水平;二要增强师生员工的法制意识,自觉依法办事;三要引导师生员工运用法律法规维护自己的合法权益。要解决这些问题,首要的任务是普法学法,强化法制宣传,倡导自觉守法,营造依法治校的良好环境。要不断提高师生员工的道德水准和法律素质,提高师生依法处理各种关系的能力。通过让师生员工知法,从而树立师生员工正确的公民权利义务观。没有对权利的要求,就产生不了对法的需求与渴望;没有对义务的履行,就不可能形成和谐的大学环境。
弘扬法治,运用法律管理高校,既是一种现代化思想,又是一种现代化手段。只有推进高校法治化进程,才有可能在高校的管理实践过程中合法、公正、平等地对待每一个管理相对人的正当权利,维护教育工作者和受教育者的合法权益,才有可能实现高校内部权力与权利体系的法律治理,解决好在高校管理中存在的问题。
参考文献:
[1]杨凤英.高校依法治理若干问题思考[J].山西省政法管理干部学院学报,2005,(6):1-4.
[2]邓小平.邓小平文选:第一卷[M].北京:人民出版社,1994:10.
[3]秦惠民.高等学校法律纠纷若干问题的思考[J].高等教育,2002,(3):88.
[4]周发强.对高校管理法治化的思考[J].内江师范学院学报,2008,(7):96-98.
[5][英]洛克著.瞿菊农,叶启芳译.政府论(下篇)[M].北京:商务印书馆,1982:132.
[6]张莉.高校需要真正的法治化管理[J].苏州教育学院学报,2010,(3):76.
[7]叶明生.确立依法治校理念,提高高校管理水平[J].福建农林大学学报,2007,(10):101-103.
基金项目:江苏省教育厅高校哲学社会科学研究基金项目《江苏省高校依法治理模式创新》(09SJD820022);江苏省教育科学“十一五”规划立项课题《新建应用型本科院校治理模式创新的研究与实践》(D/2009/01/166)。
关键词: 依法治校 制约因素 改善途径
面对教育国际化发展趋势,高校管理如何适应国际环境,将高校管理纳入法治化轨道,一切依法办事、依法治校,这是高校管理者必须认真研究的课题。依法治校是指学校根据相关法律法规来管理学校事务,具体地说,就是指学校各级管理者依据国家法律、部门法规和学校自身的规章制度,从事办学活动,依法管理学校。随着高等教育的发展,依法治校已经成为高校管理转型中的一种必然选择。
一、高校依法治理的必要性
1.依法治校是贯彻中央依法治国方略的需要。
我国是人民民主专政的社会主义国家,厉行法治是社会主义国家的本质要求。邓小平同志一贯反对人治,反对以党治国、以党代政;反对政企不分、政事不分。他多次强调要“一手抓建设,一手抓法制”,变人治为法治。党的十五大将依法治国上升为基本治国方略,十六大进一步丰富和发展了依法治国的思想,依法治国已经成为我国宪法的基本原则,是人民最高意志和最高利益的体现。依法治教、依法治校是贯彻中央依法治国方略,实现宪法原则即人民根本意志和根本利益的需要。
2.依法治校是维护师生合法权益的必然要求。
高等教育的发展最终要依靠广大教师的严谨治学,依法保护教师的学术自由,保护教师的知情权、批评权、建议权、参与权、管理权和监督权,保护教师收益、晋升和评职的合法权益,保护教师的人格尊严和社会地位,是高等教育保持内在活力的关键。目前我国高校中教师的主人翁地位被扭曲,极大地损害了教师的自尊心和教学、创造热情,这是我国高校教学、科研水平低下的根本原因之一。扭转这一权力异化现象,唯有依法而治。有些高校处罚学生随意性较大,学生权益受到侵犯难以得到有效的法律救济。有些高校存在不合理的乱收费现象,广大学生和家长不堪重负,学生的受教育权在一定程度上受到了侵害。这些都与高校没有树立依法治理的理念有很大关系。要有效维护学生的合法权益,就必须贯彻依法治校的理念。
3.依法治校是提高办学质量和效益的需要。
高校发展的基础在人才,高校留人的基础是事业,创造事业的基础是创业环境。近年来,在高校中,许多方面无法可依、有法不依,在高校管理的某些方面缺乏规范、正当的程序,出现了一些乱像,这些乱像反过来影响了高校的办学质量和效益。从根本上来看,这是法制缺乏并轻视法治的结果。我国教育法明确规定,学校及其他教育机构“按章程自主管理”,“依法接受监督”。然而,“《学校章程》因其过于原则而经常被认为是‘没用’的东西”。建立健全以宪法、法律、法规和行政规章为基础,以学校章程和一系列合理合法、规范正当的校内规章制度为运作标准的法治系统工程,依法治校,是既出质量又出效益,既治标又治本的战略举措。
4.依法治校是应对国际高等教育竞争的需要。
早在十八、十九世纪,西方发达国家就开始了以法治教、以法治校的历程,二十世纪以来特别是二战以后,发达国家高等教育向大众化、现代化、国际化目标迈进,各国为促进和保障其高等教育的活力及其快速、持续、稳定、协调发展,颁布了大量的法律法规。经过两百多年的发展,发达国家先后于二十世纪六七十年代完成了高等教育的法治化。八十年代以后,发达国家为保持其高等教育的竞争优势,又掀起了新一轮立法高潮,现已基本完成,高等教育的法治化达到了很高的水平。我国在这方面起步较晚,与英、美、法、德、日等发达国家相比,尚有很大差距,面对加入WTO后的国际高等教育新形势,我国高校必须迎头赶上。否则,我们便既不能管好自己,又不能与他国很好地交流合作,依法治教、依法治校势在必行。
二、高校依法治理的主要制约因素
1.官本位作风尚未彻底改变,人治传统依然存在。
两千多年的封建专制主义对我国法制的影响是深远的,“重人治轻法治”是封建法制的突出特征之一。两千年来,“人治”不仅是一种治国方略,更是作为一种意识形态和社会文化现象传袭下来,它渗透到社会的各个层面。高校作为社会的一个子系统,自然也不可避免地要受到这种不良文化积淀的影响,在高校突出表现为:领导者的意志决定学校的发展,学校的规章制度因领导人的改变而变化。相当一部分高校的管理人员在对待教师和学生管理的问题上,不尊重教师和学生的权利与人格。例如,某位同学在毕业时学校拒不发给其毕业证与学位证,理由是他曾经考试作弊已被取消学籍。这位同学四处申诉,国家教育部为此专门给该校发文,指出其对该生处分不当之处,该校的负责人却坚持说解决问题的唯一办法是该生必须回去参加高考,只要考上,学校马上就颁发毕业证和学位证给他。从中我们可以看出计划经济模式下形成的行政管理思维依然存在。
2.教育法制不够完善。
改革开放后,我国加强了教育立法工作和规章制度建设,教育法制建设也取得了可喜成就。《教育法》、《教师法》、《高等教育法》等法律的颁布,以及大量的教育行政法规的制定,为依法治校的推行作了法律铺垫。但高等教育立法缺口仍很大,如明确学生具体权利和义务的《学生法》、《校园安全法》等就亟待出台。而有的高等教育法律法规又过于笼统简单,不便操作,难于执行和落实。教育立法的不完善对高校依法治校工作带来了较大阻力。
3.部分管理人员法治意识欠缺,且不注重程序的合法性。
高校管理人员队伍中有相当一部分人法制观念淡薄,法律意识不强,在工作中,常常有意无意地将有关法律规定置诸脑后,因而发生学生状告母校、教职员工状告本单位或教育行政主管部门侵权的事件。另外,高校管理人员队伍来源主要有两个:一是因为教学、科研成绩突出,中途转岗从事管理工作;一是从行政机关或军队转入高校从事管理工作。真正专业的高校管理人员所占比例很少,因而管理手段单一,习惯采取行政命令的方式,长官意志大行其道,不注重管理程序的规范合法性。
4.高校管理工作的许多方面不够透明。
高校在进行学位评定、职称评定、研究生导师评定、处分学生、招生、基建招标等活动中普遍缺乏透明度。如教师的职称评定,评定依据的一般是各种指标的综合得分情况,但参与评定的教师一般都不知道自己及他人具体的得分情况。如研究生招生,尤其是考博时,同导师的“关系”如何成为能否被录取的重要因素。而且对考研、考博的考生来讲,往往只能查到自己的成绩,根本不知道别人的成绩和自己的考试成绩在其中的排名情况。管理工作的不透明,不仅侵犯了当事人的知情权和监督权,而且会滋生腐败,使依法治校流于空谈。
三、高校依法治理的改善途径
1.坚持以人为本,推进高校民主政治建设。
社会主义的本质是人民当家作主,依法治校必须坚持以人为本。高校管理体制中的民主政治建设,应该按照宪法的规定,从健全民主制度入手,实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,保障和尊重全体教职员工和学生的民主权利。要扩大民主选举的范围,除选举教代会、职代会代表外,还应与上级领导机关提名相结合,对学校中层干部进行民意测验、民主推荐,对党、工、团干部进行民主选举。要充分听取教代会代表意见,让代表参与学校重大决策、干部考评、财务审查。在学校学科建设方面应认真听取学科专家意见,让他们直接参与决策。要充分尊重学生的主体地位,发挥教师的主导作用。学校的中心工作应该围绕学生的全面成长与成才,使其真正成为培养和服务的对象,坚持一切为了学生,一切服务于学生,重视并落实学生对学校改革、发展的意见建议;必须全心全意依靠教职工办学,大力推行校务公开制度、不断健全教代会制度、坚持重大决策征询通报制度、积极推行公示制度、建立校内申诉制度,充分尊重和发挥院校学术机构在教学、科研、师资队伍建设等学术工作中的决定权,不断扩大民主治校的范围,使教职工知校情、议校事、参校政,切实增强学校决策与管理的透明度,增强学校的凝聚力,形成“深入了解校情、充分反映意见、广泛集中智慧”的决策机制。
2.建立完善的实体制度和程序制度。
依法治校中的“法”,既包括全社会共同遵守的一般法律,又包括专门规范教育事项的特别法律,还包括学校根据自身实际情况在法律授权范围内制定的内部规章制度。学校内部规章制度的内容和制定程序是否合法,是能否实行依法治校的重要标志。目前某些学校的部门习惯于口口相传,以言代法,疏于制度建设,这对学校管理的公开、公正形成了负面的影响。实体正义的实现,要靠正义的程序。这就要求学校工作人员应遵循严格的程序办事,避免任意妄为,即使出现纠纷也能合理解释。还应建立完善的执行程序,法律不是为了法律自身而被制定的,是通过法律的执行成为社会的约束,使高效管理中各部分各得其所,各尽其能。
3.不断提升高校管理人员的法律素质。
高校管理人员在管理中能否严格按照法律和制度办事,关系到依法治校的实施状况如何。因此,管理人员的法律素质就显得尤为重要,成为依法治校的根本。这些素质至少应包括以下两个方面:首先,具有很强的法治观念。管理人员能够自觉地按照法律和制度来管理学校事务,必须确立较强的法治观念,如法律至上观念、民权观念和平等观念,同时必须摒弃人治的观念,如权力至上观念、官本位观念和等级观念。其次,熟悉相关的法律和制度。高校管理的事务大多有相应的法律和制度加以规范,许多情况下管理本身就是运用法律和制度处理具体事务的过程。只有熟悉所处理事务相关的法律规定和学校的管理制度才能够依照法律和制度办事。提升管理人员法律素质的途径主要是学校对管理人员应在上岗培训、日常培训时加强法律知识学习,从而培养依法办事的意识。
4.强化法制宣传,构建自觉守法环境。
依法治校的前提是师生员工知法、懂法,这就需解决好三个问题:一要提高师生员工对法律法规的认知水平;二要增强师生员工的法制意识,自觉依法办事;三要引导师生员工运用法律法规维护自己的合法权益。要解决这些问题,首要的任务是普法学法,强化法制宣传,倡导自觉守法,营造依法治校的良好环境。要不断提高师生员工的道德水准和法律素质,提高师生依法处理各种关系的能力。通过让师生员工知法,从而树立师生员工正确的公民权利义务观。没有对权利的要求,就产生不了对法的需求与渴望;没有对义务的履行,就不可能形成和谐的大学环境。
弘扬法治,运用法律管理高校,既是一种现代化思想,又是一种现代化手段。只有推进高校法治化进程,才有可能在高校的管理实践过程中合法、公正、平等地对待每一个管理相对人的正当权利,维护教育工作者和受教育者的合法权益,才有可能实现高校内部权力与权利体系的法律治理,解决好在高校管理中存在的问题。
参考文献:
[1]杨凤英.高校依法治理若干问题思考[J].山西省政法管理干部学院学报,2005,(6):1-4.
[2]邓小平.邓小平文选:第一卷[M].北京:人民出版社,1994:10.
[3]秦惠民.高等学校法律纠纷若干问题的思考[J].高等教育,2002,(3):88.
[4]周发强.对高校管理法治化的思考[J].内江师范学院学报,2008,(7):96-98.
[5][英]洛克著.瞿菊农,叶启芳译.政府论(下篇)[M].北京:商务印书馆,1982:132.
[6]张莉.高校需要真正的法治化管理[J].苏州教育学院学报,2010,(3):76.
[7]叶明生.确立依法治校理念,提高高校管理水平[J].福建农林大学学报,2007,(10):101-103.
基金项目:江苏省教育厅高校哲学社会科学研究基金项目《江苏省高校依法治理模式创新》(09SJD820022);江苏省教育科学“十一五”规划立项课题《新建应用型本科院校治理模式创新的研究与实践》(D/2009/01/166)。