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[摘 要]良好的营商环境不仅包括基础设施、自然生态等硬环境，还包括法治建设、干部素质和政治生态等软环境。其中，党员领导干部的依法行政能力和水平是软环境的重要指标，提高一个地区党员领导干部的依法行政能力和水平，对于创造良好营商环境具有十分重要的意义。
[关键词]依法行政;法治思维;营商环境
[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.06.107
2019年6月25日，李克强总理《在全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上的讲话》中指出：“经济社会发展的动力，源于市场主体的活力和社会创造力，这很大程度上取决于营商环境。”良好的营商环境不仅包括基础设施、自然生态等硬环境，还包括法治建设、干部素质和政治生态等软环境。对于有些地区来说，后者往往更为重要，尤其是当地党员领导干部在法定职权范围内，运用法治思维、遵循法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的素质和水平。鉴此，文章依据2016—2018年三年间北京市某区法院行政案件审判情况和区纪委相关失渎职案件审理情况，就如何提高全区领导干部依法行政能力、营造良好营商环境提出了相应对策建议。
1 基本情况
1.1 依法行政制度建设情况
2016年以来，区政府在法治政府建设和依法行政方面做了大量工作。一方面，修订完善了政府工作规则，不断健全科学民主决策机制;加强权力清单动态管理，及时调整公布行政审批、行政处罚、行政强制等权力行使事项10700余项;自觉接受人大和政协监督，主动听取社会各界人士的意见建议;持续开展政府常务会前学法活动，主動邀请市民代表列席区政府常务会，自觉运用法治思维和法治方式开展工作。
另一方面，主动对接《北京城市总体规划（2016—2035年）》，扎实开展分区规划编制;深化综合行政执法改革，组建市场监管、交通运输、生态环境、文化市场、农业5支综合执法队伍;成立水库综合执法大队，集中行使涉及水库的131项执法权，在全国率先实现区域性综合执法;落实“街乡吹哨、部门报到”改革要求，推动城管、工商等7类执法力量下沉，推进22个综合执法中心建设;制定了旅游资源开发规划指导性意见、矿山企业转型升级指导意见、城乡居民补充医疗保障工作方案、农村产权流转交易管理办法、农村土地“三权分置”管理办法等多部规范性文件，为全区领导干部依法行政提供了坚实的制度基础。
1.2 区法院行政案件审判情况
2016—2018年，区法院在维护行政相对人合法权益与监督行政机关依法行政并重的思想指导下，共审结行政案件748件，既有以行政执法单位为被告的案件，也有以镇政府为被告的案件，还有以其他行政单位为被告的案件。案件内容主要涉及征地拆迁补偿、违法建设拆除、矿产资源开发、自然环境保护、农村宅基地审批、职工工伤认定等多个领域，案件性质涉及行政许可、行政强制、行政处罚、行政给付、行政征收和行政公开等各个方面。
在上述案件的审判过程中，区法院通过大力推进行政机关负责人出庭应诉、组织行政机关负责人和执法人员旁听案件、与行政执法单位建立联席会议制度和长效沟通机制、参与全区重点工作和项目的法律研判、妥善审理行政公益诉讼案件、为行政单位讲授法制课等方式，充分有效履行了行政审判职能，推动了法治政府建设进程，强化了各级领导干部的依法行政意识。
1.3 区纪委失渎职案件审理情况
2016—2018年，区纪委共审结全区党员干部失渎职案件154件，其中，因依法行政能力不高引发的案件约有103件，涉及处级领导干部23名、科级及以下领导干部80名。区纪委通过问责，倒逼领导干部强化依法行政。
案件内容主要涉及征地拆迁补偿、矿产资源开发、农村土地建房审批、农村违建拆除、工程项目验收、新农村建设资金补贴、五保供养资金发放、生态林管护资金发放、畜禽退养、环境卫生、护林防火等各个领域，职能部门涉及国土、规划、园林、农业、水务、环保、市政、民政，以及镇街的综合科、经管站、环卫所、司法所等。
2 存在问题
笔者通过对上述案例进行深入研究和认真分析，发现该区在依法行政方面还存在一些薄弱环节，既有体制机制方面的问题，也有制度不够健全的因素，但主要问题还是部分领导干部依法行政能力和水平不高，具体表现如下。
2.1 依法行政意识不强
党的十九大报告指出：全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是国家治理的一场深刻革命，“必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。坚持厉行法治就要求领导干部必须具有很强的法治意识，善于运用法治思维、遵循法治方式推动工作、处理问题。在这方面，部分领导干部头脑认识不清，法治意识不强。比如，近几年，根据群众举报或上级交办，发现部分镇街违建情况严重。导致违建问题产生的原因有很多，但有关职能部门没有在违建问题发生伊始就严格依法依规履职、进行认真处理是问题的根源。关于城乡房屋建设管理问题，《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《北京市人民政府关于加强农村建房用地管理若干规定》等法律法规都有明确规定，对农村宅基地审批和城乡房屋翻扩建等问题进行了规范，但在实际工作中，一些领导干部就是讲人情不讲法律、讲潜规矩不讲明规矩。在处理具体问题时，头脑中首先想到的是找关系、找路子、找熟人，而不是去找法律、找制度、找政策，人治观念根深蒂固。这样做的结果，自然是全区违建现象频发，群众举报不断，旧问题尚未解决，新问题又接踵而至。
2.2 依法行政素养不够
有些领导干部具有给群众服务的热情，工作也很敬业，但就是法律知识欠缺、法律思维不足，对自己的责任权利认识不清。上述部分违规开采山石案例中，有的是源于个别领导干部对群众开采山石的审批权限和程序知之甚少，又不善于学习、盲目决策的结果。比如，有的镇领导在收到村集体上报的开采山石的请求后，没有查找、学习相关法律法规规定，也不研究镇政府是不是该事项审批权的主体，具体审批程序是什么，便大笔一挥，签上了自己的名字，盖上了单位公章。关于开采矿产资源，《中华人民共和国矿产资源法》明确规定：由省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门审批登记，颁发采矿许可证。因此，镇政府根本不具备审批权，而该镇相关领导按习惯做法办事，擅自为本镇某村出具开采批复，致使该村发生盗采山石行为，当地生态资源遭到破坏，最后受到党纪处分是必然的。 2.3 依法行政动力不足
有些领导干部受过系统的法律思维训练，法学或法律专业出身，本身知法懂法，但遇到实际问题时却盲目顺从领导意志，不愿意表达专业观点，依法行政动力不足。从上述查处的案件看，有的科级干部本身法律专业素养非常好，但在处理一些问题时，为了所谓的效率，盲目听从领导指挥，最后不但自己受了处分，也把领导带下了水。比如，2017年1月3日，区动物卫生监督所驻某镇官方兽医李某在对该镇某村养殖户王某养殖的羊实施检疫过程中，明知《动物临床检查证书》自签发之时起24小时内有效，仍然依据王某所持2016年12月31日开具《动物临床检查证书》，为其违规开具《动物检疫合格证明》。后李某受到（行政）警告处分。李某在审查过程中陈述的理由是：当时领导催得急，没法严格按照程序做。
2.4 依法行政方式简单
依法行政要求领导干部不仅要执法懂法、严格依法办事，还要求运用恰当的方式方法进行，而不能不按法定程序，进行野蛮执法、简单执法和粗暴执法。行政法治程序是行政管理实施方式的法治化，其要求一切行政权力都必须通过行政程序加以规范，即通过程序赋予权力、实施权力、监督權力和终止权力。但是，从上述部分案例可以看出，在该区重实体轻程序的传统思维还根深蒂固。比如，在某镇经批准实施的某新村改造工程中，该镇政府相关负责人重视前期审批、缺失后续监管，造成该新村改造项目工程量、工程款数额大幅增长，总工程款由立项审批确定的3913万元增长至8140万余元（2015年7月经区建设工程咨询中心审核，核减工程造价3347万元），导致该村无力向施工方结算工程款，施工方则拖欠工人工资。结果，施工工人多次到市、县、镇政府及相关部门大规模上访讨薪。
3 对策建议
3.1 加大法治教育培训力度
区委组织部要充分发挥职能作用，进行系统的规划和设计，进一步拓展区管干部法治教育的广度和深度。区委党校（行政学院）要把国家法律、党内法规列为全区各级党员干部的必修课，每年至少举办一期全区党员干部法治专题培训班，健全行政执法人员岗位培训制度，定期组织全区党员干部学习通用法律知识和专门法律知识。通过教育培训，引导党员干部牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治理念，恪守合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等依法行政基本要求，学会在法治轨道上全面推进全区各项工作。
3.2 树立重视法治能力用人导向
各级组织人事部门在考录公务员工作中，要适当增加法律知识在笔试中的比重，增加依法解决问题能力在面试中的比重。对从事行政执法、政府法制等工作的公务员，必须进行专门的法律知识测试。在绩效考核工作中，把法治建设成效作为衡量领导班子和领导干部工作实绩的内容，纳入全区政绩考核指标体系。在干部选拔任用工作中，要优先提拔使用法治观念强、法治素养好、善于依法办事的干部。
3.3 健全行政决策责任追究制度
结合机构改革，合理划分和依法规范相关行政机关的职能和权限，科学核定人员编制，实现职责、机构和编制的规范化和制度化，逐步解决目前部分单位和镇街混编严重、职能不清问题。同时，以此为契机，对全区规范性文件进行一次集中摸底、清理和修改，为领导干部严格依法行政提供制度遵循。在此基础上，加大对行政决策责任的追究力度，坚决制止和纠正不讲规则、不讲程序，“拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人”的“三拍”行为。对那些特权思想严重的党员干部，要进行批评教育、督促整改，问题严重、屡教不改，甚至做出违法违纪行为的，要依法依纪严肃处理。
参考文献：
[1]李克强.在全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上的讲话[N].人民日报，2019-07-29（2）.
[2]中共中央国务院.法治政府建设实施纲要（2015—2020年）[N].人民日报，2015-12-28（1）.
[3]胡建淼.领导干部法治思维读本[M].北京：国家行政学院出版社，2009.
[4]任进.政府职能转变与权力清单制度推进依法行政 建设法治政府[G].北京：中国人事出版社，中国劳动社会保障出版社，2015.
[5]李林，莫纪宏.全面推进依法治国党员干部读本[M].北京：中国民主法制出版社，2016.
[作者简介]许士友（1972—），男，河南信阳人，中共中央党校（国家行政学院）2016级博士研究生，经济师，研究方向：党内法规、依法行政、监察制度。
[关键词]依法行政;法治思维;营商环境
[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.06.107
2019年6月25日，李克强总理《在全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上的讲话》中指出：“经济社会发展的动力，源于市场主体的活力和社会创造力，这很大程度上取决于营商环境。”良好的营商环境不仅包括基础设施、自然生态等硬环境，还包括法治建设、干部素质和政治生态等软环境。对于有些地区来说，后者往往更为重要，尤其是当地党员领导干部在法定职权范围内，运用法治思维、遵循法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的素质和水平。鉴此，文章依据2016—2018年三年间北京市某区法院行政案件审判情况和区纪委相关失渎职案件审理情况，就如何提高全区领导干部依法行政能力、营造良好营商环境提出了相应对策建议。
1 基本情况
1.1 依法行政制度建设情况
2016年以来，区政府在法治政府建设和依法行政方面做了大量工作。一方面，修订完善了政府工作规则，不断健全科学民主决策机制;加强权力清单动态管理，及时调整公布行政审批、行政处罚、行政强制等权力行使事项10700余项;自觉接受人大和政协监督，主动听取社会各界人士的意见建议;持续开展政府常务会前学法活动，主動邀请市民代表列席区政府常务会，自觉运用法治思维和法治方式开展工作。
另一方面，主动对接《北京城市总体规划（2016—2035年）》，扎实开展分区规划编制;深化综合行政执法改革，组建市场监管、交通运输、生态环境、文化市场、农业5支综合执法队伍;成立水库综合执法大队，集中行使涉及水库的131项执法权，在全国率先实现区域性综合执法;落实“街乡吹哨、部门报到”改革要求，推动城管、工商等7类执法力量下沉，推进22个综合执法中心建设;制定了旅游资源开发规划指导性意见、矿山企业转型升级指导意见、城乡居民补充医疗保障工作方案、农村产权流转交易管理办法、农村土地“三权分置”管理办法等多部规范性文件，为全区领导干部依法行政提供了坚实的制度基础。
1.2 区法院行政案件审判情况
2016—2018年，区法院在维护行政相对人合法权益与监督行政机关依法行政并重的思想指导下，共审结行政案件748件，既有以行政执法单位为被告的案件，也有以镇政府为被告的案件，还有以其他行政单位为被告的案件。案件内容主要涉及征地拆迁补偿、违法建设拆除、矿产资源开发、自然环境保护、农村宅基地审批、职工工伤认定等多个领域，案件性质涉及行政许可、行政强制、行政处罚、行政给付、行政征收和行政公开等各个方面。
在上述案件的审判过程中，区法院通过大力推进行政机关负责人出庭应诉、组织行政机关负责人和执法人员旁听案件、与行政执法单位建立联席会议制度和长效沟通机制、参与全区重点工作和项目的法律研判、妥善审理行政公益诉讼案件、为行政单位讲授法制课等方式，充分有效履行了行政审判职能，推动了法治政府建设进程，强化了各级领导干部的依法行政意识。
1.3 区纪委失渎职案件审理情况
2016—2018年，区纪委共审结全区党员干部失渎职案件154件，其中，因依法行政能力不高引发的案件约有103件，涉及处级领导干部23名、科级及以下领导干部80名。区纪委通过问责，倒逼领导干部强化依法行政。
案件内容主要涉及征地拆迁补偿、矿产资源开发、农村土地建房审批、农村违建拆除、工程项目验收、新农村建设资金补贴、五保供养资金发放、生态林管护资金发放、畜禽退养、环境卫生、护林防火等各个领域，职能部门涉及国土、规划、园林、农业、水务、环保、市政、民政，以及镇街的综合科、经管站、环卫所、司法所等。
2 存在问题
笔者通过对上述案例进行深入研究和认真分析，发现该区在依法行政方面还存在一些薄弱环节，既有体制机制方面的问题，也有制度不够健全的因素，但主要问题还是部分领导干部依法行政能力和水平不高，具体表现如下。
2.1 依法行政意识不强
党的十九大报告指出：全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是国家治理的一场深刻革命，“必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。坚持厉行法治就要求领导干部必须具有很强的法治意识，善于运用法治思维、遵循法治方式推动工作、处理问题。在这方面，部分领导干部头脑认识不清，法治意识不强。比如，近几年，根据群众举报或上级交办，发现部分镇街违建情况严重。导致违建问题产生的原因有很多，但有关职能部门没有在违建问题发生伊始就严格依法依规履职、进行认真处理是问题的根源。关于城乡房屋建设管理问题，《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《北京市人民政府关于加强农村建房用地管理若干规定》等法律法规都有明确规定，对农村宅基地审批和城乡房屋翻扩建等问题进行了规范，但在实际工作中，一些领导干部就是讲人情不讲法律、讲潜规矩不讲明规矩。在处理具体问题时，头脑中首先想到的是找关系、找路子、找熟人，而不是去找法律、找制度、找政策，人治观念根深蒂固。这样做的结果，自然是全区违建现象频发，群众举报不断，旧问题尚未解决，新问题又接踵而至。
2.2 依法行政素养不够
有些领导干部具有给群众服务的热情，工作也很敬业，但就是法律知识欠缺、法律思维不足，对自己的责任权利认识不清。上述部分违规开采山石案例中，有的是源于个别领导干部对群众开采山石的审批权限和程序知之甚少，又不善于学习、盲目决策的结果。比如，有的镇领导在收到村集体上报的开采山石的请求后，没有查找、学习相关法律法规规定，也不研究镇政府是不是该事项审批权的主体，具体审批程序是什么，便大笔一挥，签上了自己的名字，盖上了单位公章。关于开采矿产资源，《中华人民共和国矿产资源法》明确规定：由省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门审批登记，颁发采矿许可证。因此，镇政府根本不具备审批权，而该镇相关领导按习惯做法办事，擅自为本镇某村出具开采批复，致使该村发生盗采山石行为，当地生态资源遭到破坏，最后受到党纪处分是必然的。 2.3 依法行政动力不足
有些领导干部受过系统的法律思维训练，法学或法律专业出身，本身知法懂法，但遇到实际问题时却盲目顺从领导意志，不愿意表达专业观点，依法行政动力不足。从上述查处的案件看，有的科级干部本身法律专业素养非常好，但在处理一些问题时，为了所谓的效率，盲目听从领导指挥，最后不但自己受了处分，也把领导带下了水。比如，2017年1月3日，区动物卫生监督所驻某镇官方兽医李某在对该镇某村养殖户王某养殖的羊实施检疫过程中，明知《动物临床检查证书》自签发之时起24小时内有效，仍然依据王某所持2016年12月31日开具《动物临床检查证书》，为其违规开具《动物检疫合格证明》。后李某受到（行政）警告处分。李某在审查过程中陈述的理由是：当时领导催得急，没法严格按照程序做。
2.4 依法行政方式简单
依法行政要求领导干部不仅要执法懂法、严格依法办事，还要求运用恰当的方式方法进行，而不能不按法定程序，进行野蛮执法、简单执法和粗暴执法。行政法治程序是行政管理实施方式的法治化，其要求一切行政权力都必须通过行政程序加以规范，即通过程序赋予权力、实施权力、监督權力和终止权力。但是，从上述部分案例可以看出，在该区重实体轻程序的传统思维还根深蒂固。比如，在某镇经批准实施的某新村改造工程中，该镇政府相关负责人重视前期审批、缺失后续监管，造成该新村改造项目工程量、工程款数额大幅增长，总工程款由立项审批确定的3913万元增长至8140万余元（2015年7月经区建设工程咨询中心审核，核减工程造价3347万元），导致该村无力向施工方结算工程款，施工方则拖欠工人工资。结果，施工工人多次到市、县、镇政府及相关部门大规模上访讨薪。
3 对策建议
3.1 加大法治教育培训力度
区委组织部要充分发挥职能作用，进行系统的规划和设计，进一步拓展区管干部法治教育的广度和深度。区委党校（行政学院）要把国家法律、党内法规列为全区各级党员干部的必修课，每年至少举办一期全区党员干部法治专题培训班，健全行政执法人员岗位培训制度，定期组织全区党员干部学习通用法律知识和专门法律知识。通过教育培训，引导党员干部牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治理念，恪守合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等依法行政基本要求，学会在法治轨道上全面推进全区各项工作。
3.2 树立重视法治能力用人导向
各级组织人事部门在考录公务员工作中，要适当增加法律知识在笔试中的比重，增加依法解决问题能力在面试中的比重。对从事行政执法、政府法制等工作的公务员，必须进行专门的法律知识测试。在绩效考核工作中，把法治建设成效作为衡量领导班子和领导干部工作实绩的内容，纳入全区政绩考核指标体系。在干部选拔任用工作中，要优先提拔使用法治观念强、法治素养好、善于依法办事的干部。
3.3 健全行政决策责任追究制度
结合机构改革，合理划分和依法规范相关行政机关的职能和权限，科学核定人员编制，实现职责、机构和编制的规范化和制度化，逐步解决目前部分单位和镇街混编严重、职能不清问题。同时，以此为契机，对全区规范性文件进行一次集中摸底、清理和修改，为领导干部严格依法行政提供制度遵循。在此基础上，加大对行政决策责任的追究力度，坚决制止和纠正不讲规则、不讲程序，“拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人”的“三拍”行为。对那些特权思想严重的党员干部，要进行批评教育、督促整改，问题严重、屡教不改，甚至做出违法违纪行为的，要依法依纪严肃处理。
参考文献：
[1]李克强.在全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上的讲话[N].人民日报，2019-07-29（2）.
[2]中共中央国务院.法治政府建设实施纲要（2015—2020年）[N].人民日报，2015-12-28（1）.
[3]胡建淼.领导干部法治思维读本[M].北京：国家行政学院出版社，2009.
[4]任进.政府职能转变与权力清单制度推进依法行政 建设法治政府[G].北京：中国人事出版社，中国劳动社会保障出版社，2015.
[5]李林，莫纪宏.全面推进依法治国党员干部读本[M].北京：中国民主法制出版社，2016.
[作者简介]许士友（1972—），男，河南信阳人，中共中央党校（国家行政学院）2016级博士研究生，经济师，研究方向：党内法规、依法行政、监察制度。