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摘 要：随着中国高校章程建设的进一步发展，大学章程的制定被提上各个高校的议事日程。日前，教育部颁布了《高等学校章程制定暂行办法》，该办法对于大学章程中关于大学生权利保障的内容提出了新要求。以大学章程的制定为视角，从问题提出、现实困境等方面，分析大学生权利的保障问题，并提出一些可行性建议。
关键词：大学章程；大学生；权利保障
中图分类号：G640 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）27-0225-02
大学章程一般是指为保证学校正常运行，就大学的办学宗旨、内部管理体制及财务活动等重大、基本问题作出全面规范而形成的自律性基本文件[1]。2011年7月12日，教育部通过了《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称《办法》）。该《办法》以完善中国特色现代大学制度，指导和规范高等学校章程建设，促进高等学校依法治校、科学发展为目的。针对大学生权利保护的问题，该《办法》依据《教育法》和《高等教育法》，规定大学章程应当明确规定学生代表大会的地位作用、职责权限、组成与负责人产生规则，以及议事程序等，维护学生通过学生代表大会参与学校民主决策和实施监督的权利，健全学生权益的救济机制，突出对学生权益、地位的确认与保护，明确其权利义务，明确学校受理学生申诉的机构与程序。在实践中，高校如何依据《办法》来制定适合本校实际情况的具体章程，切实保障大学生的合法权利，仍是值得探讨的理论与实践课题。
一、大学章程制定中大学生权利保障的现实困境
1.国内大学制定章程的热情不高，大学生权利保障无法做到有章可循：中国大学章程建设起步较晚，目前正处于大学章程建设的初期阶段。在《办法》出台前，国内有大学章程的高校有吉林大学、兰州大学、上海交通大学、中国人民大学、中国政法大学等。截至目前，除了今年向教育部提请核准章程的中国人民大学、东南大学、东华大学、上海外国语大学、武汉理工大学、华中师范大学6所高校，其他大多数高校都还没有制定大学章程，章程制定出现“难产”的情况。
2.现有大学章程中的学生事务权重过轻，对学生权利保护的强调力度不够，因而学生权利没有得到很好的保障。主要的表现有：第一，学生的知情权没有得到保障。学生作为教育的消费者，应当享有知情权。具体而言，学生有权利了解学校的发展、教学计划、教学状况，选择自己喜欢的老师、教材等，但现状是，几乎全部的学生对教学计划一无所知，大学生的知情权没有被很好地保障。已提交的高校章程中虽然都规定了学生享有知悉学校改革、建设和发展及其他涉及个人切身利益事项的权利，但是在执行层面，缺乏相应的详细规范。第二，大学生无法做到依法参与学校民主管理，对校内事务的参与权没有得到落实。已提交的大学章程虽都规定了学生对与章程的起草、监督等具有参与的权利，却不够详细，只是一笔带过，太过概括，因而，在实践中，大学生并不能真正参与到校内事务的管理，参与权往往被以各种形式剥夺。第三，大学生的申诉权缺乏制度保障。吉林大学章程和中国政法大学章程规定学生对纪律处分和涉及自身利益的相关决定有表达异议和提出申诉的权利，但是却没有对此项权利保护的具体救济程序进行规定，比如受理大学生申诉的学校部门、具体流程等等。另外，章程对大学生的其他合法权利缺乏明确规定，使大学生的权利保障在制度层面出现空白，由此引发的侵犯学生权利的情况，其处理结果往往具有很大争议，例如，大学生的受教育权、恋爱权、结婚权等等。
3.有关大学章程制订的规定在反映学生参与权方面缺乏可操作的程序性规范。首先，《办法》虽然规定了章程起草组织应当由学校党政领导、学术组织负责人、教师代表、学生代表、相关专家，以及学校举办者或者主管部门的代表组成，但对相关的人数比例或者数量并未做出明确、硬性的规定，在实际操作中，相关管理人员有较大的自由裁量权。因而，在章程起草组织中，学生代表人数过少甚至没有的情况比比皆是。其次，《办法》第18条规定，章程起草过程中，应当在校内公开听取意见；涉及到关系学校发展定位、办学方向、培养目标、管理体制，以及与教职工、学生切身利益相关的重大问题，应当采取多种方式，征求意见、充分论证。此项规定虽然表明大学生有提出意见和建议的权利，但是没有明确的机构来接受学生的意见和建议，即使学生有向学校提供意见和建议的意愿，也无从表达，不知道具体的形式以及流程。更有甚者，一些高校并不重视学生提出意见和建议的权利，使得很多学生并不了解自己的此项权利。第三，《办法》规定，高等学校应当公开章程，接受举办者、教育主管部门、其他有关机关以及教师、学生、社会公众依据章程实施的监督、评估。现实情况是，学生无权、无处对有关情况进行监督、评估。学校也很少主动组织学生对章程的实施情况进行监督和评估。最后，由于章程对部门权责的界定模糊，导致相关部门之间职责不清，互相推诿，使学生诉求无门。另外，学生代表大会在很多情况下无法起到应有的作用，甚至官僚风气严重，从而根本无法切实代表同学的利益。
二、大学章程制定中大学生权利保障的若干建议
1.加强宣传教育，促进思想观念的转变，使管理者和学生意识到大学章程中学生权益保护的重要价值，进而为大学生权利保护提供牢靠的理论基础。鉴于此重要价值，一方面，要促进管理者思想观念的转变，加强管理者对学生的服务意识，努力做到尊重和保护学生的合法权利。另一方面，要加强对学生法治精神的培养，促进学生的思想观念，加强学生合法权利意识，使学生了解自己的合法权益，学会怎样维护自己的合法权益。为此，要做好大学章程中对学生权利保护的宣传工作，开设以维护大学生合法权利为核心、以大学章程为主要内容的专门网页。校方要定期召开座谈会，向学生进行高校章程及自身权利保护的有关教育，听取学生的意见和建议，并将其合理融入到章程有关规定的内容之中，不断完善大学章程，不断加强对学生合法权利的保护，提高保护的效率和水平。另外，在学生代表大会制度中，学校相关部门要认真办理学生提案，完善学生提案工作制度，加强培养大学生的主人翁意识，促使其直接或间接地参与到与自身利益有关的事务中去。 2.要学习和适当借鉴国外的先进经验，提高大学章程在高校中的认可度和实施水平，促进对学生权益的保护。西方国家的高校基本上都有自己的大学章程，且将大学章程作为建校的重要条件，把大学章程放到了至关重要的地位，大学章程是大学的“母法”，即“基本法”，它在大学中有着领导和制约其他规章制度的作用[2]。加拿大的大学章程是在早期特许状的基础上发展而来的，对大学的办学宗旨、发展目标、主要任务等事关学校发展的重大的基本的问题做出了规定，因而具有明显的法律性质。由此，对于中国的大学章程，可以适当地赋予法律地位，以此提高威慑力，保障其有效实施。再如，美国斯坦福大学为确保校园司法的公平公正，设计了由陪审团主持的控方（即校方代表的司法调查官）和被控学生参加的司法听证程序。在法律面前人人平等，在真理面前人人平等，在人格面前人人平等，没有高低贵贱之分，不允许特权的合法存在[3]。由此，可以适当借鉴斯坦福大学的经验，结合中国的实际情况，在大学章程中设立由校方和被控学生参加的听证程序，以此充分保障大学生的合法权利。
3.加强大学章程中对学生权利保护方法的可操作性。首先，大学章程应该细化对大学生的参与权、申诉权等权利以及相关救济制度的规定，特别是涉及学生重大利益的事项，要保障学生不仅享有以建议权为核心的低层次和以行动权为核心的中层次，更要享有以决策权为核心的高层次参与。突出对学生权益、地位的确认与保护，以此为大学生权利保障的有法可依、有章可循奠定良好的基础，使学生权利保障更容易实现。将大学生权利保护从“应然性”推向“法定性”。其次，要明确相关部门的权责范围，防止有关部门相互推诿，明确规定哪些部门受理什么类型的纠纷，推动部门管理的专业化，工作的规范化，逐渐扩大对大学生合法权利保护的整体范围，提高解决相关纠纷的效率，提升对学生权利保护的水平。
4.完善对大学生权利救济途径的规定。首先，由于高校的申诉制度不以有关部门根据职权而主动进行的行为为前提，而是以管理相对方的申请作为前提。对学校管理方来说，是一种“不告不理”的行为[4]，即以学生的申请为基本前提，因而大学章程应突出对学生权益、地位的确认与保护，明确其申诉的权利和义务，健全学生权益的救济机制，其次，明确学校受理学生申诉的机构与程序。明确界定章程制定主体、实施主体的权责。对参加人数加以规定，以防止人数偏多或偏少。
三、结语
综上所述，大学章程作为由大学权力机构制定的治校总纲，上承国家法律法规，下启大学内部管理制度，在一定范围内具有特殊的法律效力，是大学治理的“宪章”，也是大学与政府、社会交流沟通过的合法中介，成为大学内外制度的衔接者[5]。在大学章程的制订过程中，学生作为大学管理的主体和对象，其合法权益理应得到保护和重视。我们应当在总结国内现有经验的基础上，结合国外成功经验，按照《办法》的要求，促进大学章程的制订和学生权利的全面保障。
参考文献：
[1] 陈立鹏.关于中国大学章程几个重要问题的探讨[J].中国高教研究，2008，（7）：19.
[2] 樊雪莱.国外大学章程的研究和建立中国大学章程的探索[D].南京：南京理工大学，2006.
[3] 朱军，谢芳.浅谈美国大学生权利的司法保障探析——以斯坦福大学“学生司法宪章”为例[J].辽宁行政学院学报，2008，（9）.
[4] 赵卢伟.高校学生申诉制度研究[D].上海：复旦大学，2008.
[5] 刘香菊，周光礼.大学章程的法律透视[J].高教探索，2004，（3）：39-41.
[责任编辑 王晓燕]
关键词：大学章程；大学生；权利保障
中图分类号：G640 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）27-0225-02
大学章程一般是指为保证学校正常运行，就大学的办学宗旨、内部管理体制及财务活动等重大、基本问题作出全面规范而形成的自律性基本文件[1]。2011年7月12日，教育部通过了《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称《办法》）。该《办法》以完善中国特色现代大学制度，指导和规范高等学校章程建设，促进高等学校依法治校、科学发展为目的。针对大学生权利保护的问题，该《办法》依据《教育法》和《高等教育法》，规定大学章程应当明确规定学生代表大会的地位作用、职责权限、组成与负责人产生规则，以及议事程序等，维护学生通过学生代表大会参与学校民主决策和实施监督的权利，健全学生权益的救济机制，突出对学生权益、地位的确认与保护，明确其权利义务，明确学校受理学生申诉的机构与程序。在实践中，高校如何依据《办法》来制定适合本校实际情况的具体章程，切实保障大学生的合法权利，仍是值得探讨的理论与实践课题。
一、大学章程制定中大学生权利保障的现实困境
1.国内大学制定章程的热情不高，大学生权利保障无法做到有章可循：中国大学章程建设起步较晚，目前正处于大学章程建设的初期阶段。在《办法》出台前，国内有大学章程的高校有吉林大学、兰州大学、上海交通大学、中国人民大学、中国政法大学等。截至目前，除了今年向教育部提请核准章程的中国人民大学、东南大学、东华大学、上海外国语大学、武汉理工大学、华中师范大学6所高校，其他大多数高校都还没有制定大学章程，章程制定出现“难产”的情况。
2.现有大学章程中的学生事务权重过轻，对学生权利保护的强调力度不够，因而学生权利没有得到很好的保障。主要的表现有：第一，学生的知情权没有得到保障。学生作为教育的消费者，应当享有知情权。具体而言，学生有权利了解学校的发展、教学计划、教学状况，选择自己喜欢的老师、教材等，但现状是，几乎全部的学生对教学计划一无所知，大学生的知情权没有被很好地保障。已提交的高校章程中虽然都规定了学生享有知悉学校改革、建设和发展及其他涉及个人切身利益事项的权利，但是在执行层面，缺乏相应的详细规范。第二，大学生无法做到依法参与学校民主管理，对校内事务的参与权没有得到落实。已提交的大学章程虽都规定了学生对与章程的起草、监督等具有参与的权利，却不够详细，只是一笔带过，太过概括，因而，在实践中，大学生并不能真正参与到校内事务的管理，参与权往往被以各种形式剥夺。第三，大学生的申诉权缺乏制度保障。吉林大学章程和中国政法大学章程规定学生对纪律处分和涉及自身利益的相关决定有表达异议和提出申诉的权利，但是却没有对此项权利保护的具体救济程序进行规定，比如受理大学生申诉的学校部门、具体流程等等。另外，章程对大学生的其他合法权利缺乏明确规定，使大学生的权利保障在制度层面出现空白，由此引发的侵犯学生权利的情况，其处理结果往往具有很大争议，例如，大学生的受教育权、恋爱权、结婚权等等。
3.有关大学章程制订的规定在反映学生参与权方面缺乏可操作的程序性规范。首先，《办法》虽然规定了章程起草组织应当由学校党政领导、学术组织负责人、教师代表、学生代表、相关专家，以及学校举办者或者主管部门的代表组成，但对相关的人数比例或者数量并未做出明确、硬性的规定，在实际操作中，相关管理人员有较大的自由裁量权。因而，在章程起草组织中，学生代表人数过少甚至没有的情况比比皆是。其次，《办法》第18条规定，章程起草过程中，应当在校内公开听取意见；涉及到关系学校发展定位、办学方向、培养目标、管理体制，以及与教职工、学生切身利益相关的重大问题，应当采取多种方式，征求意见、充分论证。此项规定虽然表明大学生有提出意见和建议的权利，但是没有明确的机构来接受学生的意见和建议，即使学生有向学校提供意见和建议的意愿，也无从表达，不知道具体的形式以及流程。更有甚者，一些高校并不重视学生提出意见和建议的权利，使得很多学生并不了解自己的此项权利。第三，《办法》规定，高等学校应当公开章程，接受举办者、教育主管部门、其他有关机关以及教师、学生、社会公众依据章程实施的监督、评估。现实情况是，学生无权、无处对有关情况进行监督、评估。学校也很少主动组织学生对章程的实施情况进行监督和评估。最后，由于章程对部门权责的界定模糊，导致相关部门之间职责不清，互相推诿，使学生诉求无门。另外，学生代表大会在很多情况下无法起到应有的作用，甚至官僚风气严重，从而根本无法切实代表同学的利益。
二、大学章程制定中大学生权利保障的若干建议
1.加强宣传教育，促进思想观念的转变，使管理者和学生意识到大学章程中学生权益保护的重要价值，进而为大学生权利保护提供牢靠的理论基础。鉴于此重要价值，一方面，要促进管理者思想观念的转变，加强管理者对学生的服务意识，努力做到尊重和保护学生的合法权利。另一方面，要加强对学生法治精神的培养，促进学生的思想观念，加强学生合法权利意识，使学生了解自己的合法权益，学会怎样维护自己的合法权益。为此，要做好大学章程中对学生权利保护的宣传工作，开设以维护大学生合法权利为核心、以大学章程为主要内容的专门网页。校方要定期召开座谈会，向学生进行高校章程及自身权利保护的有关教育，听取学生的意见和建议，并将其合理融入到章程有关规定的内容之中，不断完善大学章程，不断加强对学生合法权利的保护，提高保护的效率和水平。另外，在学生代表大会制度中，学校相关部门要认真办理学生提案，完善学生提案工作制度，加强培养大学生的主人翁意识，促使其直接或间接地参与到与自身利益有关的事务中去。 2.要学习和适当借鉴国外的先进经验，提高大学章程在高校中的认可度和实施水平，促进对学生权益的保护。西方国家的高校基本上都有自己的大学章程，且将大学章程作为建校的重要条件，把大学章程放到了至关重要的地位，大学章程是大学的“母法”，即“基本法”，它在大学中有着领导和制约其他规章制度的作用[2]。加拿大的大学章程是在早期特许状的基础上发展而来的，对大学的办学宗旨、发展目标、主要任务等事关学校发展的重大的基本的问题做出了规定，因而具有明显的法律性质。由此，对于中国的大学章程，可以适当地赋予法律地位，以此提高威慑力，保障其有效实施。再如，美国斯坦福大学为确保校园司法的公平公正，设计了由陪审团主持的控方（即校方代表的司法调查官）和被控学生参加的司法听证程序。在法律面前人人平等，在真理面前人人平等，在人格面前人人平等，没有高低贵贱之分，不允许特权的合法存在[3]。由此，可以适当借鉴斯坦福大学的经验，结合中国的实际情况，在大学章程中设立由校方和被控学生参加的听证程序，以此充分保障大学生的合法权利。
3.加强大学章程中对学生权利保护方法的可操作性。首先，大学章程应该细化对大学生的参与权、申诉权等权利以及相关救济制度的规定，特别是涉及学生重大利益的事项，要保障学生不仅享有以建议权为核心的低层次和以行动权为核心的中层次，更要享有以决策权为核心的高层次参与。突出对学生权益、地位的确认与保护，以此为大学生权利保障的有法可依、有章可循奠定良好的基础，使学生权利保障更容易实现。将大学生权利保护从“应然性”推向“法定性”。其次，要明确相关部门的权责范围，防止有关部门相互推诿，明确规定哪些部门受理什么类型的纠纷，推动部门管理的专业化，工作的规范化，逐渐扩大对大学生合法权利保护的整体范围，提高解决相关纠纷的效率，提升对学生权利保护的水平。
4.完善对大学生权利救济途径的规定。首先，由于高校的申诉制度不以有关部门根据职权而主动进行的行为为前提，而是以管理相对方的申请作为前提。对学校管理方来说，是一种“不告不理”的行为[4]，即以学生的申请为基本前提，因而大学章程应突出对学生权益、地位的确认与保护，明确其申诉的权利和义务，健全学生权益的救济机制，其次，明确学校受理学生申诉的机构与程序。明确界定章程制定主体、实施主体的权责。对参加人数加以规定，以防止人数偏多或偏少。
三、结语
综上所述，大学章程作为由大学权力机构制定的治校总纲，上承国家法律法规，下启大学内部管理制度，在一定范围内具有特殊的法律效力，是大学治理的“宪章”，也是大学与政府、社会交流沟通过的合法中介，成为大学内外制度的衔接者[5]。在大学章程的制订过程中，学生作为大学管理的主体和对象，其合法权益理应得到保护和重视。我们应当在总结国内现有经验的基础上，结合国外成功经验，按照《办法》的要求，促进大学章程的制订和学生权利的全面保障。
参考文献：
[1] 陈立鹏.关于中国大学章程几个重要问题的探讨[J].中国高教研究，2008，（7）：19.
[2] 樊雪莱.国外大学章程的研究和建立中国大学章程的探索[D].南京：南京理工大学，2006.
[3] 朱军，谢芳.浅谈美国大学生权利的司法保障探析——以斯坦福大学“学生司法宪章”为例[J].辽宁行政学院学报，2008，（9）.
[4] 赵卢伟.高校学生申诉制度研究[D].上海：复旦大学，2008.
[5] 刘香菊，周光礼.大学章程的法律透视[J].高教探索，2004，（3）：39-41.
[责任编辑 王晓燕]