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当下地方立法的实效普遍不容乐观,地方立法对实践的调整功能发挥得不尽理想,这既影响了地方立法权威的实现,也制约了地方立法质量的提高。造成这种局面,表面上体现为地方立法的可操作性差,但更凸显了地方立法出现了某种程度的合法性危机。所谓立法的合法性,有别于立法的合法律性,前者意味着被认可,后者则仅意味着符合法律规定的权限、程序等。地方立法出现合法性危机,意味着地方人大所立之法不为社会所普遍接受,地方立法功能未得到充分发挥,地方立法目的未能有效实现。因此,为了提高地方立法实效,切实维护地方立法权威,有必要研究如何提升地方立法的合法性水平。而哈贝马斯的商谈理论似乎为我们提供了一个可资借鉴的路子,因为,这将有助于一个合法之法的产生,有利于提高社会公众对地方立法自身的认同与接受。
在哈贝马斯看来,在现代民主法治国家中,合法之法产生于以商谈原则为基础的民主立法程序,是连接各种关系和要素的纽带,具体包括实用性商谈、伦理性商谈、道德性商谈以及谈判等方式,属于一种论证性的商谈。这种商谈性的民主立法程序通过确保各种理由的提出和论证,将使老百姓不再只是法律的接受者,而且还是法律制定的参与者。也就是此时老百姓所接受的法律不再是国家强加的,而是自己所同意的法律。
基于此,笔者认为,为了提升地方立法合法性水平,在地方立法中引入商谈性的民主立法程序是可期的,而这其中的关键就是要建构一套良性的地方立法沟通机制,具体包括以下几个方面。
一、完善地方立法公开制度,为地方立法沟通机制奠定基础
地方立法公开包括地方立法信息公开、地方立法程序公开、地方立法材料公开和地方立法审议意见及理由公开四个方面,是解决地方立法沟通中的信息障碍的关键,更是建构地方立法沟通机制的前提。因为,对于老百姓而言,只有地方立法公开了,对地方立法的知情权才会有保障,参与地方立法,进行立法沟通才有可能;而对于地方立法主体而言,地方立法公开化有助于立法信息的交流,同时也是对其最有效的监督,可以促使其认真地审议法规、提出审议意见。
(一)完善地方立法信息公开制度。地方立法信息包括地方立法规划、地方立法计划、地方立法进展情况以及人大常委会会议议程等内容,这是地方立法中的一般性信息。保证这些信息的公开化,有利于公众对地方立法的整体了解和大致把握,可以对那些自己关心的立法项目提前做好参与的准备,以提高参与的质量与主动性。同时,有关地方立法信息公开制度要着力于确保相关信息的及时、准确以及完整,特别是要注意对信息的及时更新,并保持连续性。
(二)完善地方立法程序公开制度。地方立法程序一般包括立项、提起、审议、表决和公布等环节。为了促进地方立法信息的公开化,就要做到地方立法的每个环节都公开,要让地方立法权在阳光的照射下运行,这既是保障公众对地方立法知情权的需要,更是对地方立法进行有效监督的需要。考虑到地方立法程序基本上是以会议的形式进行的,因此,建立地方立法程序公开制度的关键,也就在于要做到地方人大常委会会议的公开化,如要进一步完善常委会会议旁听制度,要让一般的公众都有充分的机会自由列席旁听常委会会议,还有就是要建立常委会会议现场直播制度,通过网络或者电视对常委会会议进行现场直播。
(三)完善地方立法材料公开制度。地方立法过程,往往会形成一些重要的说明材料,如法规案的起草说明、修改情况报告、审议结果报告等。这些立法性材料,往往涉及对地方立法中一些重要问题的取舍及其理由,是地方立法过程的重要记载,也是理解地方性法规的重要参考。目前的做法一般是在地方性法规通过后,在省人大常委会公报上与法规一并公布。但这种公开形式却有着先天的不足,表现在一方面是渠道单一,另一方面则是事后才公布,不利于信息的及时取得。
(四)建立人大常委会审议意见公开制度。为了促进地方立法民主化,建立健全人大常委会审议法规草案的公开制度具有重要的意义。一方面公开审议有利于不同意见的交流,另一方面公开审议也有利于强化常委会组成人员履职的责任意识,这可以很好地促进人大常委会组成人员审议水平的提高以及审议态度的转变。当下,完善人大常委会审议公开制度,重点应当做好两个方面的工作:一是要让组成人员发声,对法规案无论是赞成还是反对,都应当提出理由,这是组成人员作为立法代表的职责所在,更是地方立法沟通得以进行的前提;二是要让组成人员发出的声音公开化,既要对社会大众及时公开,也要对其他组成人员公开。
二、完善地方立法审议制度,促进地方立法主体之间的良性沟通
审议环节是地方立法程序的核心,也应当是地方立法主体之间进行立法沟通的主要渠道,这对确保地方立法质量起着至关重要的作用。但在实践中,却存在着组成人员审议意愿不高、审议水平不高以及审议民主化程度不高等问题。造成这种局面有多种原因,但地方立法主体之间沟通不畅,不能说不是个原因。因此,有必要从更好地促进地方立法主体之间的沟通为目标来完善地方立法审议制度。
(一)完善地方立法审次制度。确立审次制度,目的是为了保证人大常委会组成人员能有充分的机会对法规案发表审议意见,更好地进行立法沟通。从各地立法条例的规定看,地方立法在审次的安排上一般是实行“三审制”。但从地方立法实践看,对有关审次规定更加灵活,如对于分歧比较大的法规案,可以多经几次常委会会议审议,而不一定要急于三审表决。还有,可以实行隔次审议制度,在常委会第一次审议法规案后,先不急于提交下一次常委会会议审议,而是先进行更多的调研、论证等工作,广泛听取各方意见,为做好立法沟通奠定基础。
(二)完善地方立法审议形式。目前,地方立法的审议形式一般是采取分组审议的形式,虽然各地的立法条例中都有提及“联组会议”、“全体会议”等其他审议形式,但基本都没有用过。从地方立法实践看,不同组的审议意见差别很大,关注点也不一样,有的甚至会出现意见相左等情况。因此,从利于不同意见之间的沟通,应当丰富地方立法的审议形式,要适时召开“联组会议”或者“全体会议”来审议法规草案。
(三)完善地方立法审议程序。完善的审议程序有利于统一审议主题,明确立法沟通的对象。当下要特别关注的是地方立法中各个不同审议形式之间的分工和衔接,如法制委统一审议与常委会会议审议之间的衔接、法制委统一审议与其他专门委员会审议之间的分工,以及常委会分组审议与联组审议之间的衔接等,这样有利于提高立法沟通的效率和针对性。
三、完善公众参与地方立法制度,促成公共领域中的立法沟通
从商谈理论出发,人民主权的实现通常分为两个层次,一是公共领域中的讨论与协商,二是议会的立法过程。因此,建构地方立法沟通机制,一个重要的方面就是要促成在公共领域中建立立法沟通机制。而完善公众参与地方立法制度,则是促成公共领域中立法沟通机制的重要制度保障。
(一)完善地方立法听证制度。立法听证是当下公众参与地方立法的一种重要形式,但实践中仍然存在着许多不规范的现象,如立法听证范围模糊化、立法听证程序随意化、立法听证结果形式化等。因此,应当完善地方立法听证制度。首先,应当明确立法听证制度的价值所在,就是要为立法机关和一般公众之间搭建一个沟通交流的平台;其次,要明确立法听证的范围,针对的是那些关系老百姓普遍利益、涉及公共利益、调整不确定主体的法规案,如烟花爆竹禁放的规定、养犬的规定等;再次,应当完善地方立法听证程序,要确立立法听证主持人制度、发言制度、提问制度以及辩论制度等;最后,还应当建立立法听证意见记录以及反馈制度,对是否采纳及其理由应当向社会公布。
(二)完善地方立法座谈制度。召开地方立法座谈会,一般是请那些与法规案没有直接利害关系的人就法规案泛泛而谈,目的是为了兼听。这在地方立法实践中是让公众参与立法的一个很好的形式,但还应当进一步扩大参加立法座谈的对象,如可以邀请各级人大代表、各界政协委员参加座谈,毕竟按照我们宪法和有关法律的规定,我国人大代表要代表的是人民利益,而不是某个选区或者利益集团的利益。
(三)完善地方立法论证制度。立法论证不同于立法座谈,一般情况下是指请专家就立法中涉及的某个问题进行针对性的论证,包括对合法性和合理性两个方面的论证,属于“借脑立法”的范畴。从地方立法实践看,决定立法论证的效果往往既取决于专家的水平,同时也受提出问题是否有可论性的影响。而这两个方面都需要予以进一步完善,如为了能选择到合适的专家,有的地方建立了地方立法专家库,有的地方推行地方立法助理制度等,这些都是很好的做法。
(四)建立地方立法谈判制度。这是为现行地方立法实践所忽视的一种形式,但在利益多元化的社会大背景下,地方立法谈判制度的引入却是有着很强现实意义的选择。特别是当地方立法涉及不同利益之间的取舍,且这种利益取舍是个零和博弈时,由利益关系双方当事人进行谈判是个比较可行的选择,既可以解决问题,也利于当事人双方对地方立法的认同,最终减少法规适用时的阻力。
四、完善地方立法机关与公众之间的沟通机制
地方立法机关与公众之间的良好沟通,是实现地方立法沟通的重要环节。因为,根据哈贝马斯商谈理论,所谓立法主体已既不是公众,也不是议会,而是不断交往循环的网络,即议会的立法受公众意见的影响,而公众的意见又为议会所过滤,立法产品最后又要反馈给公众,接受公众的评判。
(一)建立公众意见的收集制度。对公众参与地方立法提出的各种意见,要有人听,而且要让真正的立法主体听到。而现实的情况往往是立法工作机构会有意或者无意地进行“贪污”,自行取舍公众意见,造成反映到立法主体那边的公众意见失真或者不全。因此,应当建立起完备的公众意见收集制度,要求常委会有关工作机构对征集到的公众意见进行整理,形成文字材料,如立法调研报告、立法听证报告、立法论证报告以及立法座谈情况报告等,印发常委会,作为常委会审议法规案时的参阅资料。
(二)建立公众意见的反馈机制。良好的沟通是建立在互动基础上的。因此,仅仅对公众意见进行收集还不够,还应当将意见整理情况及其处理建议一并向社会公开,并允许公众提出质疑或者提出新的理由。
(三)完善地方立法解释和咨询答复制度。随着社会环境的发展变化,地方立法在适用过程中,可能会出现一些新情况、新问题需要解决。在这种情况下,一个完善的地方立法解释和咨询答复制度就显得很有必要,可以及时回应实践的需要和公众的意见。从地方立法实践看,地方立法解释制度基本处于休眠状态。但这并不意味着地方立法在适用过程中没有出现问题,实际的情况是,因地方立法质量不高,造成地方立法不可操作的现象是常有的事,问题就出在我们现行地方立法解释制度不健全,难以有效启动。同样,对于地方立法咨询答复制度,也存在不规范、不严肃等情况。因此,为了提高地方立法质量,畅通地方立法后的民主沟通之路,就非常有必要完善地方立法解释和咨询答复制度,包括明确地方立法解释和咨询答复的具体条件、程序以及主体等相关内容。
(作者单位:福建省人大常委会法工委)
在哈贝马斯看来,在现代民主法治国家中,合法之法产生于以商谈原则为基础的民主立法程序,是连接各种关系和要素的纽带,具体包括实用性商谈、伦理性商谈、道德性商谈以及谈判等方式,属于一种论证性的商谈。这种商谈性的民主立法程序通过确保各种理由的提出和论证,将使老百姓不再只是法律的接受者,而且还是法律制定的参与者。也就是此时老百姓所接受的法律不再是国家强加的,而是自己所同意的法律。
基于此,笔者认为,为了提升地方立法合法性水平,在地方立法中引入商谈性的民主立法程序是可期的,而这其中的关键就是要建构一套良性的地方立法沟通机制,具体包括以下几个方面。
一、完善地方立法公开制度,为地方立法沟通机制奠定基础
地方立法公开包括地方立法信息公开、地方立法程序公开、地方立法材料公开和地方立法审议意见及理由公开四个方面,是解决地方立法沟通中的信息障碍的关键,更是建构地方立法沟通机制的前提。因为,对于老百姓而言,只有地方立法公开了,对地方立法的知情权才会有保障,参与地方立法,进行立法沟通才有可能;而对于地方立法主体而言,地方立法公开化有助于立法信息的交流,同时也是对其最有效的监督,可以促使其认真地审议法规、提出审议意见。
(一)完善地方立法信息公开制度。地方立法信息包括地方立法规划、地方立法计划、地方立法进展情况以及人大常委会会议议程等内容,这是地方立法中的一般性信息。保证这些信息的公开化,有利于公众对地方立法的整体了解和大致把握,可以对那些自己关心的立法项目提前做好参与的准备,以提高参与的质量与主动性。同时,有关地方立法信息公开制度要着力于确保相关信息的及时、准确以及完整,特别是要注意对信息的及时更新,并保持连续性。
(二)完善地方立法程序公开制度。地方立法程序一般包括立项、提起、审议、表决和公布等环节。为了促进地方立法信息的公开化,就要做到地方立法的每个环节都公开,要让地方立法权在阳光的照射下运行,这既是保障公众对地方立法知情权的需要,更是对地方立法进行有效监督的需要。考虑到地方立法程序基本上是以会议的形式进行的,因此,建立地方立法程序公开制度的关键,也就在于要做到地方人大常委会会议的公开化,如要进一步完善常委会会议旁听制度,要让一般的公众都有充分的机会自由列席旁听常委会会议,还有就是要建立常委会会议现场直播制度,通过网络或者电视对常委会会议进行现场直播。
(三)完善地方立法材料公开制度。地方立法过程,往往会形成一些重要的说明材料,如法规案的起草说明、修改情况报告、审议结果报告等。这些立法性材料,往往涉及对地方立法中一些重要问题的取舍及其理由,是地方立法过程的重要记载,也是理解地方性法规的重要参考。目前的做法一般是在地方性法规通过后,在省人大常委会公报上与法规一并公布。但这种公开形式却有着先天的不足,表现在一方面是渠道单一,另一方面则是事后才公布,不利于信息的及时取得。
(四)建立人大常委会审议意见公开制度。为了促进地方立法民主化,建立健全人大常委会审议法规草案的公开制度具有重要的意义。一方面公开审议有利于不同意见的交流,另一方面公开审议也有利于强化常委会组成人员履职的责任意识,这可以很好地促进人大常委会组成人员审议水平的提高以及审议态度的转变。当下,完善人大常委会审议公开制度,重点应当做好两个方面的工作:一是要让组成人员发声,对法规案无论是赞成还是反对,都应当提出理由,这是组成人员作为立法代表的职责所在,更是地方立法沟通得以进行的前提;二是要让组成人员发出的声音公开化,既要对社会大众及时公开,也要对其他组成人员公开。
二、完善地方立法审议制度,促进地方立法主体之间的良性沟通
审议环节是地方立法程序的核心,也应当是地方立法主体之间进行立法沟通的主要渠道,这对确保地方立法质量起着至关重要的作用。但在实践中,却存在着组成人员审议意愿不高、审议水平不高以及审议民主化程度不高等问题。造成这种局面有多种原因,但地方立法主体之间沟通不畅,不能说不是个原因。因此,有必要从更好地促进地方立法主体之间的沟通为目标来完善地方立法审议制度。
(一)完善地方立法审次制度。确立审次制度,目的是为了保证人大常委会组成人员能有充分的机会对法规案发表审议意见,更好地进行立法沟通。从各地立法条例的规定看,地方立法在审次的安排上一般是实行“三审制”。但从地方立法实践看,对有关审次规定更加灵活,如对于分歧比较大的法规案,可以多经几次常委会会议审议,而不一定要急于三审表决。还有,可以实行隔次审议制度,在常委会第一次审议法规案后,先不急于提交下一次常委会会议审议,而是先进行更多的调研、论证等工作,广泛听取各方意见,为做好立法沟通奠定基础。
(二)完善地方立法审议形式。目前,地方立法的审议形式一般是采取分组审议的形式,虽然各地的立法条例中都有提及“联组会议”、“全体会议”等其他审议形式,但基本都没有用过。从地方立法实践看,不同组的审议意见差别很大,关注点也不一样,有的甚至会出现意见相左等情况。因此,从利于不同意见之间的沟通,应当丰富地方立法的审议形式,要适时召开“联组会议”或者“全体会议”来审议法规草案。
(三)完善地方立法审议程序。完善的审议程序有利于统一审议主题,明确立法沟通的对象。当下要特别关注的是地方立法中各个不同审议形式之间的分工和衔接,如法制委统一审议与常委会会议审议之间的衔接、法制委统一审议与其他专门委员会审议之间的分工,以及常委会分组审议与联组审议之间的衔接等,这样有利于提高立法沟通的效率和针对性。
三、完善公众参与地方立法制度,促成公共领域中的立法沟通
从商谈理论出发,人民主权的实现通常分为两个层次,一是公共领域中的讨论与协商,二是议会的立法过程。因此,建构地方立法沟通机制,一个重要的方面就是要促成在公共领域中建立立法沟通机制。而完善公众参与地方立法制度,则是促成公共领域中立法沟通机制的重要制度保障。
(一)完善地方立法听证制度。立法听证是当下公众参与地方立法的一种重要形式,但实践中仍然存在着许多不规范的现象,如立法听证范围模糊化、立法听证程序随意化、立法听证结果形式化等。因此,应当完善地方立法听证制度。首先,应当明确立法听证制度的价值所在,就是要为立法机关和一般公众之间搭建一个沟通交流的平台;其次,要明确立法听证的范围,针对的是那些关系老百姓普遍利益、涉及公共利益、调整不确定主体的法规案,如烟花爆竹禁放的规定、养犬的规定等;再次,应当完善地方立法听证程序,要确立立法听证主持人制度、发言制度、提问制度以及辩论制度等;最后,还应当建立立法听证意见记录以及反馈制度,对是否采纳及其理由应当向社会公布。
(二)完善地方立法座谈制度。召开地方立法座谈会,一般是请那些与法规案没有直接利害关系的人就法规案泛泛而谈,目的是为了兼听。这在地方立法实践中是让公众参与立法的一个很好的形式,但还应当进一步扩大参加立法座谈的对象,如可以邀请各级人大代表、各界政协委员参加座谈,毕竟按照我们宪法和有关法律的规定,我国人大代表要代表的是人民利益,而不是某个选区或者利益集团的利益。
(三)完善地方立法论证制度。立法论证不同于立法座谈,一般情况下是指请专家就立法中涉及的某个问题进行针对性的论证,包括对合法性和合理性两个方面的论证,属于“借脑立法”的范畴。从地方立法实践看,决定立法论证的效果往往既取决于专家的水平,同时也受提出问题是否有可论性的影响。而这两个方面都需要予以进一步完善,如为了能选择到合适的专家,有的地方建立了地方立法专家库,有的地方推行地方立法助理制度等,这些都是很好的做法。
(四)建立地方立法谈判制度。这是为现行地方立法实践所忽视的一种形式,但在利益多元化的社会大背景下,地方立法谈判制度的引入却是有着很强现实意义的选择。特别是当地方立法涉及不同利益之间的取舍,且这种利益取舍是个零和博弈时,由利益关系双方当事人进行谈判是个比较可行的选择,既可以解决问题,也利于当事人双方对地方立法的认同,最终减少法规适用时的阻力。
四、完善地方立法机关与公众之间的沟通机制
地方立法机关与公众之间的良好沟通,是实现地方立法沟通的重要环节。因为,根据哈贝马斯商谈理论,所谓立法主体已既不是公众,也不是议会,而是不断交往循环的网络,即议会的立法受公众意见的影响,而公众的意见又为议会所过滤,立法产品最后又要反馈给公众,接受公众的评判。
(一)建立公众意见的收集制度。对公众参与地方立法提出的各种意见,要有人听,而且要让真正的立法主体听到。而现实的情况往往是立法工作机构会有意或者无意地进行“贪污”,自行取舍公众意见,造成反映到立法主体那边的公众意见失真或者不全。因此,应当建立起完备的公众意见收集制度,要求常委会有关工作机构对征集到的公众意见进行整理,形成文字材料,如立法调研报告、立法听证报告、立法论证报告以及立法座谈情况报告等,印发常委会,作为常委会审议法规案时的参阅资料。
(二)建立公众意见的反馈机制。良好的沟通是建立在互动基础上的。因此,仅仅对公众意见进行收集还不够,还应当将意见整理情况及其处理建议一并向社会公开,并允许公众提出质疑或者提出新的理由。
(三)完善地方立法解释和咨询答复制度。随着社会环境的发展变化,地方立法在适用过程中,可能会出现一些新情况、新问题需要解决。在这种情况下,一个完善的地方立法解释和咨询答复制度就显得很有必要,可以及时回应实践的需要和公众的意见。从地方立法实践看,地方立法解释制度基本处于休眠状态。但这并不意味着地方立法在适用过程中没有出现问题,实际的情况是,因地方立法质量不高,造成地方立法不可操作的现象是常有的事,问题就出在我们现行地方立法解释制度不健全,难以有效启动。同样,对于地方立法咨询答复制度,也存在不规范、不严肃等情况。因此,为了提高地方立法质量,畅通地方立法后的民主沟通之路,就非常有必要完善地方立法解释和咨询答复制度,包括明确地方立法解释和咨询答复的具体条件、程序以及主体等相关内容。
(作者单位:福建省人大常委会法工委)