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摘 要 从本文从行政法的角度对现实中的案例进行解析，可以看出失信惩戒已经在我国实践中有所运用，但本案中的手段却存在不足之处。目前失信惩戒在我国面临法律规定缺失、规制手段单一、配套制度不完善等问题，有必要在我国建立完善的惩戒机制。
关键词 失信惩戒 行政指导 诚信体系 信用
随着社会发展，政府的职能逐渐转变，在这样的背景下，过去的社会管理手段已经不能满足社会发展的需求，社会管理创新这一议题受到行政法学界的热烈探讨。实践中的执法部门目前在积极探索新的管理手段，也在实践中取得了一些效果，但出现了法律却跟不上实践部门的步伐，一些创新手段的合法性问题值得我们探讨。本文透过现实中的案例，拟探讨一个目前我国研究较少的问题——失信惩戒。
一、案情简介豍
江苏苏州汽车南站对面有一家名为“怡欣佳”的超市，因为经常有顾客被少找钱而遭投诉。去年11月份，负责该辖区的葑门派出所专门为这家小超市设置一块劝阻顾客前往该店购物的告示牌，告示牌的内容如下：
“各位顾客、朋友们：苏州怡欣佳超市（迎春路456号）是一个存在违法行为的黑超市，近一年来我派出所接到110报警无数，手段均为收银员在找钱时，采用数钱手段，少找钱，为保护广大老百姓的合法权益，友情提示各位顾客朋友不要来此购物。”该告示牌最后落款为“葑门派出所”。
该告示牌被媒体称为黑店告示牌，被警方设置告示牌的“怡欣佳”超市，生意明显萧条下去，经实地采访，记者在门口站了一刻钟，只看到有一位顾客入店购买饮料。
本案中派出所的做法可算是一种“创新”的管理方式，通过设立告示牌的方式警告公众，实质是行政机关对相对人进行失信惩戒，透过这个案例，我们可以进一步对我国行政管理中失信惩戒进行探讨。
二、法律角度探讨
本案中，派出所设立告示牌的行为比较创新，在法律上值得探讨。探讨之前，我们需要明确以下两个问题：一、派出所的行为是否合法。二、派出所的行为在行政法上是何性质。
（一）设立告示牌是否合法
依法行政要求行政机关在法律框架下，按照法定的程序行使其职权。派出所设立告示牌的行为是否合法，首先取决于法律法规是否赋予派出所此项权利。根据《人民警察法》第六条第二款的规定，公安机关的人民警察依法履行的职责之一就是“维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为”。该案中，该超市持续骗取顾客的金钱，明显危害了社会治安秩序，派出所有权对其进行管理。
根据《治安管理处罚法》第四十九条规定，“盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索或者故意损毁公私财物的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。”本案中由于派出所无法取证，因此不能对超市及经营者进行罚款或拘留，虽然法律没有规定派出所可以设立公示牌进行“友情提醒”，但是派出所做出的行为是为了履行自身职责，制止危害社会治安秩序的行为，撇除侵犯超市名誉的问题，从这个意义上说派出所的行为并不违法。
（二）设立告示牌行为属于何种性质
对设立公告牌的行为进行定性，可以让我们更好把握此类行为的特征，方便与其他行为进行区别比较。派出所设立告示牌的行为，既具有抽象行政行为的表象，又具有行政处罚的实质，但严格来说，该行为没有意思表示，不属于行政行为，定性为行政指导较为合适。
1、该行为具有抽象行政行为的表象
该告示牌从形式上看比较规范，内容具体，具有葑门派出所的落款，该告示牌的受众是火车站过往的社会公众，针对的对象不特定，而且该告示牌树立在超市门口，里面的内容可以反复“适用”，与抽象行政行为极其相似，类似派出所下发的一个文件。因此可以说它具有抽象行政行为的表象。
2、该行为具有行政处罚的实质
根据本案的报道，因派出所设立告示牌，该超市的经营状况恶化，营业收入锐减。如果告示牌长期树立在超市门口，过往公众基于对派出所的信任，可能都不再去超市进行消费，告示牌的设立实质上就让超市处于停业的状态，此时告示牌的设立就相当于“责令停产停业”的处罚。虽然本案中告示牌没有长期树立，但是短期的树立也相当于剥夺了超市部分的营业收入，相当于一次“罚款”的处罚。此外，告示牌对超市的声誉带来了极大的影响，相当于一次“警告”的处罚。
3、该行为应属于行政指导
虽然上述分析了该行为有抽象行政行为的表象，也有行政处罚的实质，但其性质与上述两种行政行为都不相符，派出所树立告示牌并没有意思表示在里面，不对任何人具有约束力，准确来说，该告示牌的树立仅仅是一种行政指导，“行政主体为避免行政相对人的合法权益受到不必要的损失，根据自己所掌握的信息资料作出的判断，而向行政相对人提出的可以实施或不要实施某种行为的忠告、建议等。”豎属于建议性行政事实行为。
（三）设立告示牌行为的启示
对于派出所的行为，在网络上引起了议论，有人认为这是创新的执法手段，效果比较好，也有人认为这是派出所的不作为行为，指出“面对如此超市，当地派出所不是积极会同有关部门，采取查明违法真相，戳穿骗术、依法惩戒等治本处理，而是以竖牌警示、轮岗提醒的‘怪招’，让消费者避而远之”，把这种行为定为为“执法者浅尝辄止、漠视责任、不事作为的懒政、怠政。”豏
派出所称其做出该行为是无奈之举，的确，在实践中存在一些情形取证面临难题，我们不能不考虑现实情况而苛责于行政机关，本案中派出所运用“另类”手段，达到了规制社会秩序的目的，这种做法不应该受到批评，相反这种在管理手段上的创新精神值得鼓励。
虽然在经过媒体的报道后，告示牌因争议随后被撤销，但是该行为带来的启示不可忽视。派出所自己可能也没有想到，该行为无意中涉及到了一种新型的管理手段——失信惩戒。失信惩戒是对做出不诚信行为的主体进行惩罚，可以运用多种方式完成，例如道德惩戒、市场自律惩戒，司法惩戒等，法律视野下的失信惩戒，是指行政机关在行政管理中，对于失信的行政相对人进行一定惩罚，使其承担一定不利后果的行为。本案中，由于超市经营中，多次出现不诚信的行为，对社会秩序造成了干扰，让潜在消费者的利益处于风险中，派出所因取证困难无法作出处理，于是运用行政指导手段，对超市的失信行为进行处理，可以说是对派出所在特殊情形下管理手段不足的一种弥补。 但是在本案中，派出所运用的是建议性事实行为进行失信惩戒，这种方式存在诸多问题：首先从法律上看，事实行为没有拘束力，不能产生法律效果。本案中虽然起到了一定效果，但是仅仅是短期的社会效果，在法律上其实没有对其进行有效的规制，可能过一段时间超市依然会继续其不诚信的行为，因此运用事实行为实施失信惩戒，实质上惩戒力度较小；
其次是目前受行政诉讼受案范围的局限，对事实行为的救济上存在困难，运用事实行为进行失信惩戒不当难以进行法院进行救济。本案中如果超市认为派出所指出的事实不存在，设立告示牌的做法损害了其声誉，无法向法院寻求有效的救济；
再次，不同于行政行为，事实行为缺乏程序规制，使得失信惩戒滥用成为可能。在本案中就能够明显体现出其弊端，粗暴的设立告示牌在商店门口，事先没有通知超市，也没有听取超市的陈述和申辩，最终使得超市的名誉权和营业状况受到了损害。
根据上述的分析，运用事实行为进行失信惩戒可以达到一定效果，但不是一种最优方式。派出所之所以选择这一手段，一方面反映出我国行政法对于行政性信用惩戒方面理论研究不足，另一方面反映了实证法方面规定的缺失。
三、失信惩戒不足与完善
我国建立信用惩戒机制具有必要性。首先，对失信行为进行惩戒是社会管理创新的要求。目前社会存在大量的失信行为，严重扰乱了社会秩序，由规范的必要，但由于取证困难或是没有达到违法的程序，依据目前的行政管理手段有时很难进行规制，形成了一个行政管理的无人区。通过行政性失信惩戒可以使其承担不利后果，可以有效进行规制，规范社会秩序。
其次，在行政管理中对相对人进行失信惩戒，有助于降低社会安全事故发生的风险。这中必要性尤其体现在药品食品管理领域，目前我国药品食品安全状况日益严重，而安全事故的发生往往不是一触而发的，在事故发生前期风险已经显现出来，消费者对其质量可能已经向管理部门提出过质疑，但是由于没有发生严重后果，无法处理而最终被忽视，这样使风险积累到一定程度而爆发安全事故。如果对药品食品生产领域初期的失信行为进行惩戒，可以起到预防安全事故的作用，降低了社会风险。
再次，失信惩戒可以降低行政管理成本。在行政管理中，如果任由失信行为的发展，将最终导致严重的违法行为，引起社会纠纷，到最后再进行管理将会耗费大量的人力、物力以及时间来解决。
本案背后折射出我国失信惩戒制度不够完善，具体来说，我国在行政性失信惩戒目前面临着以下不足。
（一）法律规定缺失
失信惩戒在国外发展比较发达，尤其以美国为典范，其颁布了一系列法律对失信行为进行规制，其中比较重要的法律有《公平信用报告法》、《诚实信贷法》。豐而在我国目前信用管理的法规不完善，对于失信惩戒措施没有涉及，导致了日常管理中行政机关不能有效对失信行为进行有效管理。
（二）规制手段单一
对于失信行为，上述提到了可以由道德惩戒、市场自律惩戒，司法惩戒等，但是我国目前面临着道德危机、市场盲目逐利的问题，当市场出现失信行为时，道德惩戒与市场自律惩戒都没能发挥应有的效果，最终失信引起的纠纷，只能依靠司法最终进行惩戒。
（三）配套制度不完善
对于失信惩戒，不能仅仅靠行政机关进行，需要一系列相关的制度进行配合，包括对行政相对人的信用信息采集及保存、信用评级工作、失信信息公布机制等，只有在这一系列的征信体系完备前提下，行政性的失信惩戒机制才能完善，并发挥作用。
鉴于上述问题，由行政机关主导的失信惩戒机制应该在我国得到建立，具体步骤可以如下：首先推动社会征信体系的建立。我国目前颁布了《政府信息公开条例》，随着深入实施，这实际上给信用惩戒体系的建立提供契机，政府可以公开自己掌握的企业或个人的失信信息，鼓励行业协会、中介组织积极参与到失信信息的管理，推动社会征信体系的建立。其次我国应该颁布相应的信用管理法规。通过立法对于失信惩戒的程序、实施手段、适用范围等进行规范，引导行政机关合理、合法地对于社会中的失信行为进行管理。相信通过行政主导的失信惩戒，将能改善我国的社会中的信用、道德危机，对于社会的管理与进步将大有裨益。
注释：
[1]本案案情可参见吴芳：警方为防止超市少找钱，立告示牌劝阻顾客勿购物，载人民网http：//legal.people.com.cn/BIG5/n/2012/1127/c42510-19704980.html，2012年12月12日。
[2]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].高等教育出版社，2007：366.
[3]参见张玉胜：竖“黑店告示牌”也是一种不作为，载人民网http：//acftu.people.com.cn/n/2012/1124/c67502-19682838.html，2012年12月8日。
[4]任森春 姚然.欧美国家失信惩戒制度及启示[J].安徽商贸职业技术学院学报，2007（3）.
（作者单位：中国政法大学国际法学院）
关键词 失信惩戒 行政指导 诚信体系 信用
随着社会发展，政府的职能逐渐转变，在这样的背景下，过去的社会管理手段已经不能满足社会发展的需求，社会管理创新这一议题受到行政法学界的热烈探讨。实践中的执法部门目前在积极探索新的管理手段，也在实践中取得了一些效果，但出现了法律却跟不上实践部门的步伐，一些创新手段的合法性问题值得我们探讨。本文透过现实中的案例，拟探讨一个目前我国研究较少的问题——失信惩戒。
一、案情简介豍
江苏苏州汽车南站对面有一家名为“怡欣佳”的超市，因为经常有顾客被少找钱而遭投诉。去年11月份，负责该辖区的葑门派出所专门为这家小超市设置一块劝阻顾客前往该店购物的告示牌，告示牌的内容如下：
“各位顾客、朋友们：苏州怡欣佳超市（迎春路456号）是一个存在违法行为的黑超市，近一年来我派出所接到110报警无数，手段均为收银员在找钱时，采用数钱手段，少找钱，为保护广大老百姓的合法权益，友情提示各位顾客朋友不要来此购物。”该告示牌最后落款为“葑门派出所”。
该告示牌被媒体称为黑店告示牌，被警方设置告示牌的“怡欣佳”超市，生意明显萧条下去，经实地采访，记者在门口站了一刻钟，只看到有一位顾客入店购买饮料。
本案中派出所的做法可算是一种“创新”的管理方式，通过设立告示牌的方式警告公众，实质是行政机关对相对人进行失信惩戒，透过这个案例，我们可以进一步对我国行政管理中失信惩戒进行探讨。
二、法律角度探讨
本案中，派出所设立告示牌的行为比较创新，在法律上值得探讨。探讨之前，我们需要明确以下两个问题：一、派出所的行为是否合法。二、派出所的行为在行政法上是何性质。
（一）设立告示牌是否合法
依法行政要求行政机关在法律框架下，按照法定的程序行使其职权。派出所设立告示牌的行为是否合法，首先取决于法律法规是否赋予派出所此项权利。根据《人民警察法》第六条第二款的规定，公安机关的人民警察依法履行的职责之一就是“维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为”。该案中，该超市持续骗取顾客的金钱，明显危害了社会治安秩序，派出所有权对其进行管理。
根据《治安管理处罚法》第四十九条规定，“盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索或者故意损毁公私财物的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。”本案中由于派出所无法取证，因此不能对超市及经营者进行罚款或拘留，虽然法律没有规定派出所可以设立公示牌进行“友情提醒”，但是派出所做出的行为是为了履行自身职责，制止危害社会治安秩序的行为，撇除侵犯超市名誉的问题，从这个意义上说派出所的行为并不违法。
（二）设立告示牌行为属于何种性质
对设立公告牌的行为进行定性，可以让我们更好把握此类行为的特征，方便与其他行为进行区别比较。派出所设立告示牌的行为，既具有抽象行政行为的表象，又具有行政处罚的实质，但严格来说，该行为没有意思表示，不属于行政行为，定性为行政指导较为合适。
1、该行为具有抽象行政行为的表象
该告示牌从形式上看比较规范，内容具体，具有葑门派出所的落款，该告示牌的受众是火车站过往的社会公众，针对的对象不特定，而且该告示牌树立在超市门口，里面的内容可以反复“适用”，与抽象行政行为极其相似，类似派出所下发的一个文件。因此可以说它具有抽象行政行为的表象。
2、该行为具有行政处罚的实质
根据本案的报道，因派出所设立告示牌，该超市的经营状况恶化，营业收入锐减。如果告示牌长期树立在超市门口，过往公众基于对派出所的信任，可能都不再去超市进行消费，告示牌的设立实质上就让超市处于停业的状态，此时告示牌的设立就相当于“责令停产停业”的处罚。虽然本案中告示牌没有长期树立，但是短期的树立也相当于剥夺了超市部分的营业收入，相当于一次“罚款”的处罚。此外，告示牌对超市的声誉带来了极大的影响，相当于一次“警告”的处罚。
3、该行为应属于行政指导
虽然上述分析了该行为有抽象行政行为的表象，也有行政处罚的实质，但其性质与上述两种行政行为都不相符，派出所树立告示牌并没有意思表示在里面，不对任何人具有约束力，准确来说，该告示牌的树立仅仅是一种行政指导，“行政主体为避免行政相对人的合法权益受到不必要的损失，根据自己所掌握的信息资料作出的判断，而向行政相对人提出的可以实施或不要实施某种行为的忠告、建议等。”豎属于建议性行政事实行为。
（三）设立告示牌行为的启示
对于派出所的行为，在网络上引起了议论，有人认为这是创新的执法手段，效果比较好，也有人认为这是派出所的不作为行为，指出“面对如此超市，当地派出所不是积极会同有关部门，采取查明违法真相，戳穿骗术、依法惩戒等治本处理，而是以竖牌警示、轮岗提醒的‘怪招’，让消费者避而远之”，把这种行为定为为“执法者浅尝辄止、漠视责任、不事作为的懒政、怠政。”豏
派出所称其做出该行为是无奈之举，的确，在实践中存在一些情形取证面临难题，我们不能不考虑现实情况而苛责于行政机关，本案中派出所运用“另类”手段，达到了规制社会秩序的目的，这种做法不应该受到批评，相反这种在管理手段上的创新精神值得鼓励。
虽然在经过媒体的报道后，告示牌因争议随后被撤销，但是该行为带来的启示不可忽视。派出所自己可能也没有想到，该行为无意中涉及到了一种新型的管理手段——失信惩戒。失信惩戒是对做出不诚信行为的主体进行惩罚，可以运用多种方式完成，例如道德惩戒、市场自律惩戒，司法惩戒等，法律视野下的失信惩戒，是指行政机关在行政管理中，对于失信的行政相对人进行一定惩罚，使其承担一定不利后果的行为。本案中，由于超市经营中，多次出现不诚信的行为，对社会秩序造成了干扰，让潜在消费者的利益处于风险中，派出所因取证困难无法作出处理，于是运用行政指导手段，对超市的失信行为进行处理，可以说是对派出所在特殊情形下管理手段不足的一种弥补。 但是在本案中，派出所运用的是建议性事实行为进行失信惩戒，这种方式存在诸多问题：首先从法律上看，事实行为没有拘束力，不能产生法律效果。本案中虽然起到了一定效果，但是仅仅是短期的社会效果，在法律上其实没有对其进行有效的规制，可能过一段时间超市依然会继续其不诚信的行为，因此运用事实行为实施失信惩戒，实质上惩戒力度较小；
其次是目前受行政诉讼受案范围的局限，对事实行为的救济上存在困难，运用事实行为进行失信惩戒不当难以进行法院进行救济。本案中如果超市认为派出所指出的事实不存在，设立告示牌的做法损害了其声誉，无法向法院寻求有效的救济；
再次，不同于行政行为，事实行为缺乏程序规制，使得失信惩戒滥用成为可能。在本案中就能够明显体现出其弊端，粗暴的设立告示牌在商店门口，事先没有通知超市，也没有听取超市的陈述和申辩，最终使得超市的名誉权和营业状况受到了损害。
根据上述的分析，运用事实行为进行失信惩戒可以达到一定效果，但不是一种最优方式。派出所之所以选择这一手段，一方面反映出我国行政法对于行政性信用惩戒方面理论研究不足，另一方面反映了实证法方面规定的缺失。
三、失信惩戒不足与完善
我国建立信用惩戒机制具有必要性。首先，对失信行为进行惩戒是社会管理创新的要求。目前社会存在大量的失信行为，严重扰乱了社会秩序，由规范的必要，但由于取证困难或是没有达到违法的程序，依据目前的行政管理手段有时很难进行规制，形成了一个行政管理的无人区。通过行政性失信惩戒可以使其承担不利后果，可以有效进行规制，规范社会秩序。
其次，在行政管理中对相对人进行失信惩戒，有助于降低社会安全事故发生的风险。这中必要性尤其体现在药品食品管理领域，目前我国药品食品安全状况日益严重，而安全事故的发生往往不是一触而发的，在事故发生前期风险已经显现出来，消费者对其质量可能已经向管理部门提出过质疑，但是由于没有发生严重后果，无法处理而最终被忽视，这样使风险积累到一定程度而爆发安全事故。如果对药品食品生产领域初期的失信行为进行惩戒，可以起到预防安全事故的作用，降低了社会风险。
再次，失信惩戒可以降低行政管理成本。在行政管理中，如果任由失信行为的发展，将最终导致严重的违法行为，引起社会纠纷，到最后再进行管理将会耗费大量的人力、物力以及时间来解决。
本案背后折射出我国失信惩戒制度不够完善，具体来说，我国在行政性失信惩戒目前面临着以下不足。
（一）法律规定缺失
失信惩戒在国外发展比较发达，尤其以美国为典范，其颁布了一系列法律对失信行为进行规制，其中比较重要的法律有《公平信用报告法》、《诚实信贷法》。豐而在我国目前信用管理的法规不完善，对于失信惩戒措施没有涉及，导致了日常管理中行政机关不能有效对失信行为进行有效管理。
（二）规制手段单一
对于失信行为，上述提到了可以由道德惩戒、市场自律惩戒，司法惩戒等，但是我国目前面临着道德危机、市场盲目逐利的问题，当市场出现失信行为时，道德惩戒与市场自律惩戒都没能发挥应有的效果，最终失信引起的纠纷，只能依靠司法最终进行惩戒。
（三）配套制度不完善
对于失信惩戒，不能仅仅靠行政机关进行，需要一系列相关的制度进行配合，包括对行政相对人的信用信息采集及保存、信用评级工作、失信信息公布机制等，只有在这一系列的征信体系完备前提下，行政性的失信惩戒机制才能完善，并发挥作用。
鉴于上述问题，由行政机关主导的失信惩戒机制应该在我国得到建立，具体步骤可以如下：首先推动社会征信体系的建立。我国目前颁布了《政府信息公开条例》，随着深入实施，这实际上给信用惩戒体系的建立提供契机，政府可以公开自己掌握的企业或个人的失信信息，鼓励行业协会、中介组织积极参与到失信信息的管理，推动社会征信体系的建立。其次我国应该颁布相应的信用管理法规。通过立法对于失信惩戒的程序、实施手段、适用范围等进行规范，引导行政机关合理、合法地对于社会中的失信行为进行管理。相信通过行政主导的失信惩戒，将能改善我国的社会中的信用、道德危机，对于社会的管理与进步将大有裨益。
注释：
[1]本案案情可参见吴芳：警方为防止超市少找钱，立告示牌劝阻顾客勿购物，载人民网http：//legal.people.com.cn/BIG5/n/2012/1127/c42510-19704980.html，2012年12月12日。
[2]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].高等教育出版社，2007：366.
[3]参见张玉胜：竖“黑店告示牌”也是一种不作为，载人民网http：//acftu.people.com.cn/n/2012/1124/c67502-19682838.html，2012年12月8日。
[4]任森春 姚然.欧美国家失信惩戒制度及启示[J].安徽商贸职业技术学院学报，2007（3）.
（作者单位：中国政法大学国际法学院）