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“公交优先”的含义，要先了解城市公共交通的概念,这样才能更好地认识“公交优先”。城市公共交通是以城市中供公众乘用的、经济方便的各种交通方式组成的公共客运交通行业。“公交优先”源于上世纪60年代末的巴黎，巴黎市区交通也因私人轿车的急剧发展而拥堵不堪，从中总结经验教训，在世界上率先提出了“公交优先”战略，大力发展公共交通，极大地缓解了城市交通问题，方便了市民出行。城市公共交通作为重要的城市基础设施，是城市应具有的基本功能，属城市基础设施的一部分，是关系国计民生、让普通公众受益的社会公益事业。由此可见,公交优先并非是一种特权，而是对不同利益群体所采取的政策措施，其代表的是广大公众的利益，其实质是“人民大众优先”，其意义是实践“三个代表”重要思想的重要措施和体现社会公平的公共政策。
一、我国城市优先发展公交的普惠性
1.公交优先可以提高多种资源的利用效率。公交大客车的道路利用率是自行车的4倍，是小汽车的10多倍；小汽车
人均占用停车面积相当于公共交通的16.6倍。在城市道路与停车场面积条件有限的情况下，公交车可最大限度地提高使用效率；在交通能源的消耗方面，小客车平均每运送一名乘客的耗油量相当于公共汽车的4.5倍。
2.公交优先可以降低污染，改善城市环境。大多城市空气污染中，汽车尾汽污染占50%，公交大客车每运送一名乘客所造成的尾汽污染是小客车的10%。广泛使用大公交客车，限制其他机动车辆的使用，可以有效地降低空气污染的程度，改善市民生活环境质量。
3.公交优先是解决低收入人群出行难的基本保障。世界范围的研究表明，对低收入家庭而言，交通费占收入的10％至12％，超过12％就成为负担了。为低收入人群提供低价优质的公共交通服务，也体现了社会公平。
4.公交优先可以推进城镇化的快速发展。目前，每年有1800万人从农村迁往城市，每年城市新增建筑面积大约有10亿平方米。伴随着城市规模的扩大，城市公交相应的拓展，城市居民的出行更方便了，而且更重要的是通达公交车的地区社会经济发展比没有通达公交线路的地区经济发展要快得多。
二、公交企业存在困难的原因分析
目前，城市公共交通滞后直接导致了个体交通特别是小汽车的增长，虽然小汽车是一种方便、快速、自主的交通方式，但在城市有限的空间和有限的道路资源条件下大量使用小汽车，交通拥堵不可避免。由此也带来环境恶化、能源紧张、生活质量下降等经济社会问题。以金华市公交为例，金华公交目前拥有总资产1.15亿元，年产值9300万元，营运车辆450多台，客运人次7000多万人次，行驶里程2800万公里，营运线路5l线。公司先后荣获“全国先进基层党组织”、“全国文明单位”等八项国家级荣誉和十多项省级荣誉以及七十多项市级荣誉。经过几年的快速发展，基本形成了市区纵横交错的公交线路网络，不断满足市民出行需求，现已成为市区一道亮丽的风景线。然而近年来，金华公交在发展过程中遇到了不少困难和问题，企业生存状态上的弱势使各种“负效应”迅速在城市公共交通体系中延伸扩大。长期亏损使公交企业不得不放缓公交车辆的更新速度，延长发车间隔和减少发车密度，大力推行减员增效，公交的整体服务水平呈下降态势，群众对于公交优先的呼声很高。公交的困难和问题，归根到底是公交优先政策还没有得到真正的贯彻落实。主要遇到了四大困难：
1.个性化交通工具膨胀发展，导致公交的出行分担率过低。由于人民群众生活水平的提高和交通出行方式的多样化，电动车、私家车等个性化交通工具不受约束的膨胀发展，致使客流人次逐年下降。且城乡公交因部门利益人为分割，城区公交发展受到极大制约，导致公交的出行分担率过低。据统计，目前金华全市汽车、摩托车等机动车数量已达80多万辆，市区在册登记的电动车有4万多辆，但实际道路上行使的电动车有近10万辆，其中多为无证超标的电动摩托车。同时与3年前相比，市区公交车平均运行时速从20公里下降到16公里，几乎与自行车的平均出行速度相当，大大低于小汽车出行速度20公里／小时。金华公交客运分担率在城市客运体系中的比例不足10%，公交车的速度慢是乘客选择其它交通方式的主要原因。
2.政府对公交投入严重不足，影响和制约公交的健康发展。“十一五”期间，公交硬件设施投入预算将超过1亿元。但是由于政府投入严重不足，所需资金基本上靠企业融资或自筹资金解决，已严重影响和制约了城市公共交通的健康发展，同时公交线网覆盖不均衡问题日益突出。受规划滞后等因素影响，金华市区没有大型公交枢纽站或停车场，市区公交线路重复率很高，营运线路过长，而城市边缘、新建小区、街道的公交线路却过少，既大大降低了公交对长距离出行乘客的吸引力，又直接导致居民出行难，在无形中还增加了公交运营成本。
3.政府财政补偿机制没到位，致使公交企业“步履维艰”。自2003年以来，公交企业连年存在不同程度亏损。主要原因是油价上涨、劳动力成本等经营成本上升较快，基础设施投入较大，加上政策性因素增加成本，致使公交企业“步履维艰”。公交优先的战略提出了好几年，但由于没有具体的、可操作的政策依据参照，个别政府部门在实施过程中也没有真正确立公交优先的理念，没有把公交优先摆上重要议事日程。各部门支持和配合的力度也有待加强。
金华公交存在的问题不是一个个体现象，而是全国性、全行业的问题。公交企业面临的问题归根到底是城市公交的定位不清，政府在其中角色不明。按照现实情况，公共交通虽然属于公用事业性质，但也是一个独立核算、自主经营、自负盈亏的企业法人，片面地强调公益性或市场性，都会偏离公交的本质，长期处于亏损状态，不仅公交企业的生存与发展面临困境，最终受害的是老百姓。让公交企业实行保本微利经营，这既能体现公益性、公用性，又能体现企业特性，对政府、社会、企业和乘客都是共赢的。
三、落实公交优先政策的途径
公交优先不仅仅是城市交通发展的现实抉择，更是一项惠及群众的民心工程。城市公交是老百姓眼中的“草根交通”，公交优先就是百姓优先，就是为普通城市居民和外来打工者提供方便、迅速、准时、经济和安全的出行服务，这体现了政府“以人为本”的执政理念。因此我们认为公交优先既是政府的事，又是企业的事，必须以战略的眼光认真对待，以科学、发展的观念认真谋划，以百倍的努力去争取。只有这样，公交优先才不会是一句空话，老百姓也才会得利。2008年元月，金华市人民政府办公室下发了《市区优先发展城市公共交通实施意见》，标志着金华市实施公交优先将有法可依。从站场设施的规划建设到各种补贴免税政策，将对公交发展进行多方面扶持。
1.提供财政支持。加大公交停保场、换乘中心、首末站的建设力度。金华市人民政府《意见》指出，“十一五”期间，市财政将公交停保场等基础设施建设列入年度政府投资计划，安排专项资金给予补贴；并采用市场运作方式，在新区开发建设和旧城改造以及车站、大型商业中心、文化娱乐场所、旅游景点、体育馆以及万人以上的居住小区建设中，公交场站应作为配套项目同步设计、同步建设、同步竣工，公交场站建设经费纳入工程总概算。按照金华市城市发展战略要求，以公共交通为核心，编制城市综合交通体系规划和城市公共交通专项规划,建立以公共交通为导向的城市发展和土地配置模式。城市公交行业行政主管部门定期对规划实施情况进行监督检查，将经费纳入财政预算。
2.规范补贴制度。建立科学、规范的扶持政策,财政、物价部门要建立规范的公交企业成本费用评价制度和政策性亏损评估制度，划分和明确政策性亏损和经营性亏损的范围。对政策性亏损、社会性福利和完成政府指令性任务增加的支出，由政府视财力给予专项经济补偿。同时公交企业可以参照服务业享受优惠政策及相关的税费减免和技改优惠政策。
3.实行路权优先。开辟公交车专用道路，把公交专用道路建设作为城市道路建设的重点内容和实现“公交优先”的主要载体，条件允许的市区主干道应同步规划、建设公交专用道。同时实行路口优先通行，合理设置公交专用逆行车道，有条件的路口增设公交车专用导向车道，提高公交车的运行速度和准点率，确保公交行驶权的优先。近日来，金华市区一环线上设立了近10公里的公交专用车道。行驶在专用车道上的公交车运行速度加快，市民乘车候车的时间明显缩短。这是金华市实施公交优先发展战略、给予公交优先通行权的重要举措。
4.实行用地划拨。应优先安排公共交通设施建设用地，城市公共交通规划确定的停车场、保养场、首末站、调度中心、换乘枢纽等设施，其用地符合《规划用地目录》的，可以用划拨方式供地，不得随意挤占公共交通设施用地或改变土地用途。同时，大力推进港湾式公交停靠站建设，科学合理地布局公交车停靠站点。政府要加大投资公交场站设施建设的力度，加快中心城区交通节点建设，努力实现公交“零换乘”。
5.加大科研投入。积极建设智能公交指挥系统，鼓励公交企业采用高新技术和先进科技成果，建立公交GPS智能调度系统、完善公交IC卡系统、推广使用压缩天然气燃料，并给予优先立项，优先支持，提高公交车辆运营的科学化水平，增强适时调度能力，及时处置突发性事件。
6.从被动到主动。树立公交优先期意识，尽快把落实公交优先摆上重要位置，实现从被动引导向主动服务转变，实现管、办分离，依法行政。同时，加大宣传力度，并运用政策和价格调控手段，引导个体交通向公共交通转变，严厉打击干扰公交车正常运营以及非法营运等行为，努力在全社会范围内营造公交优先的良好氛围。
7.加强法制建设。从法制的角度保证公交优先，制定有关管理办法，进一步明确公交规划、建设和管理的各个环节，建立政府部门之间的长效协调机制，确保公交优先有章可依。尽快出台并落实“公交优先”具体政策，加快建立配套政策机制。
（作者单位:金华市公共交通总公司）
一、我国城市优先发展公交的普惠性
1.公交优先可以提高多种资源的利用效率。公交大客车的道路利用率是自行车的4倍，是小汽车的10多倍；小汽车
人均占用停车面积相当于公共交通的16.6倍。在城市道路与停车场面积条件有限的情况下，公交车可最大限度地提高使用效率；在交通能源的消耗方面，小客车平均每运送一名乘客的耗油量相当于公共汽车的4.5倍。
2.公交优先可以降低污染，改善城市环境。大多城市空气污染中，汽车尾汽污染占50%，公交大客车每运送一名乘客所造成的尾汽污染是小客车的10%。广泛使用大公交客车，限制其他机动车辆的使用，可以有效地降低空气污染的程度，改善市民生活环境质量。
3.公交优先是解决低收入人群出行难的基本保障。世界范围的研究表明，对低收入家庭而言，交通费占收入的10％至12％，超过12％就成为负担了。为低收入人群提供低价优质的公共交通服务，也体现了社会公平。
4.公交优先可以推进城镇化的快速发展。目前，每年有1800万人从农村迁往城市，每年城市新增建筑面积大约有10亿平方米。伴随着城市规模的扩大，城市公交相应的拓展，城市居民的出行更方便了，而且更重要的是通达公交车的地区社会经济发展比没有通达公交线路的地区经济发展要快得多。
二、公交企业存在困难的原因分析
目前，城市公共交通滞后直接导致了个体交通特别是小汽车的增长，虽然小汽车是一种方便、快速、自主的交通方式，但在城市有限的空间和有限的道路资源条件下大量使用小汽车，交通拥堵不可避免。由此也带来环境恶化、能源紧张、生活质量下降等经济社会问题。以金华市公交为例，金华公交目前拥有总资产1.15亿元，年产值9300万元，营运车辆450多台，客运人次7000多万人次，行驶里程2800万公里，营运线路5l线。公司先后荣获“全国先进基层党组织”、“全国文明单位”等八项国家级荣誉和十多项省级荣誉以及七十多项市级荣誉。经过几年的快速发展，基本形成了市区纵横交错的公交线路网络，不断满足市民出行需求，现已成为市区一道亮丽的风景线。然而近年来，金华公交在发展过程中遇到了不少困难和问题，企业生存状态上的弱势使各种“负效应”迅速在城市公共交通体系中延伸扩大。长期亏损使公交企业不得不放缓公交车辆的更新速度，延长发车间隔和减少发车密度，大力推行减员增效，公交的整体服务水平呈下降态势，群众对于公交优先的呼声很高。公交的困难和问题，归根到底是公交优先政策还没有得到真正的贯彻落实。主要遇到了四大困难：
1.个性化交通工具膨胀发展，导致公交的出行分担率过低。由于人民群众生活水平的提高和交通出行方式的多样化，电动车、私家车等个性化交通工具不受约束的膨胀发展，致使客流人次逐年下降。且城乡公交因部门利益人为分割，城区公交发展受到极大制约，导致公交的出行分担率过低。据统计，目前金华全市汽车、摩托车等机动车数量已达80多万辆，市区在册登记的电动车有4万多辆，但实际道路上行使的电动车有近10万辆，其中多为无证超标的电动摩托车。同时与3年前相比，市区公交车平均运行时速从20公里下降到16公里，几乎与自行车的平均出行速度相当，大大低于小汽车出行速度20公里／小时。金华公交客运分担率在城市客运体系中的比例不足10%，公交车的速度慢是乘客选择其它交通方式的主要原因。
2.政府对公交投入严重不足，影响和制约公交的健康发展。“十一五”期间，公交硬件设施投入预算将超过1亿元。但是由于政府投入严重不足，所需资金基本上靠企业融资或自筹资金解决，已严重影响和制约了城市公共交通的健康发展，同时公交线网覆盖不均衡问题日益突出。受规划滞后等因素影响，金华市区没有大型公交枢纽站或停车场，市区公交线路重复率很高，营运线路过长，而城市边缘、新建小区、街道的公交线路却过少，既大大降低了公交对长距离出行乘客的吸引力，又直接导致居民出行难，在无形中还增加了公交运营成本。
3.政府财政补偿机制没到位，致使公交企业“步履维艰”。自2003年以来，公交企业连年存在不同程度亏损。主要原因是油价上涨、劳动力成本等经营成本上升较快，基础设施投入较大，加上政策性因素增加成本，致使公交企业“步履维艰”。公交优先的战略提出了好几年，但由于没有具体的、可操作的政策依据参照，个别政府部门在实施过程中也没有真正确立公交优先的理念，没有把公交优先摆上重要议事日程。各部门支持和配合的力度也有待加强。
金华公交存在的问题不是一个个体现象，而是全国性、全行业的问题。公交企业面临的问题归根到底是城市公交的定位不清，政府在其中角色不明。按照现实情况，公共交通虽然属于公用事业性质，但也是一个独立核算、自主经营、自负盈亏的企业法人，片面地强调公益性或市场性，都会偏离公交的本质，长期处于亏损状态，不仅公交企业的生存与发展面临困境，最终受害的是老百姓。让公交企业实行保本微利经营，这既能体现公益性、公用性，又能体现企业特性，对政府、社会、企业和乘客都是共赢的。
三、落实公交优先政策的途径
公交优先不仅仅是城市交通发展的现实抉择，更是一项惠及群众的民心工程。城市公交是老百姓眼中的“草根交通”，公交优先就是百姓优先，就是为普通城市居民和外来打工者提供方便、迅速、准时、经济和安全的出行服务，这体现了政府“以人为本”的执政理念。因此我们认为公交优先既是政府的事，又是企业的事，必须以战略的眼光认真对待，以科学、发展的观念认真谋划，以百倍的努力去争取。只有这样，公交优先才不会是一句空话，老百姓也才会得利。2008年元月，金华市人民政府办公室下发了《市区优先发展城市公共交通实施意见》，标志着金华市实施公交优先将有法可依。从站场设施的规划建设到各种补贴免税政策，将对公交发展进行多方面扶持。
1.提供财政支持。加大公交停保场、换乘中心、首末站的建设力度。金华市人民政府《意见》指出，“十一五”期间，市财政将公交停保场等基础设施建设列入年度政府投资计划，安排专项资金给予补贴；并采用市场运作方式，在新区开发建设和旧城改造以及车站、大型商业中心、文化娱乐场所、旅游景点、体育馆以及万人以上的居住小区建设中，公交场站应作为配套项目同步设计、同步建设、同步竣工，公交场站建设经费纳入工程总概算。按照金华市城市发展战略要求，以公共交通为核心，编制城市综合交通体系规划和城市公共交通专项规划,建立以公共交通为导向的城市发展和土地配置模式。城市公交行业行政主管部门定期对规划实施情况进行监督检查，将经费纳入财政预算。
2.规范补贴制度。建立科学、规范的扶持政策,财政、物价部门要建立规范的公交企业成本费用评价制度和政策性亏损评估制度，划分和明确政策性亏损和经营性亏损的范围。对政策性亏损、社会性福利和完成政府指令性任务增加的支出，由政府视财力给予专项经济补偿。同时公交企业可以参照服务业享受优惠政策及相关的税费减免和技改优惠政策。
3.实行路权优先。开辟公交车专用道路，把公交专用道路建设作为城市道路建设的重点内容和实现“公交优先”的主要载体，条件允许的市区主干道应同步规划、建设公交专用道。同时实行路口优先通行，合理设置公交专用逆行车道，有条件的路口增设公交车专用导向车道，提高公交车的运行速度和准点率，确保公交行驶权的优先。近日来，金华市区一环线上设立了近10公里的公交专用车道。行驶在专用车道上的公交车运行速度加快，市民乘车候车的时间明显缩短。这是金华市实施公交优先发展战略、给予公交优先通行权的重要举措。
4.实行用地划拨。应优先安排公共交通设施建设用地，城市公共交通规划确定的停车场、保养场、首末站、调度中心、换乘枢纽等设施，其用地符合《规划用地目录》的，可以用划拨方式供地，不得随意挤占公共交通设施用地或改变土地用途。同时，大力推进港湾式公交停靠站建设，科学合理地布局公交车停靠站点。政府要加大投资公交场站设施建设的力度，加快中心城区交通节点建设，努力实现公交“零换乘”。
5.加大科研投入。积极建设智能公交指挥系统，鼓励公交企业采用高新技术和先进科技成果，建立公交GPS智能调度系统、完善公交IC卡系统、推广使用压缩天然气燃料，并给予优先立项，优先支持，提高公交车辆运营的科学化水平，增强适时调度能力，及时处置突发性事件。
6.从被动到主动。树立公交优先期意识，尽快把落实公交优先摆上重要位置，实现从被动引导向主动服务转变，实现管、办分离，依法行政。同时，加大宣传力度，并运用政策和价格调控手段，引导个体交通向公共交通转变，严厉打击干扰公交车正常运营以及非法营运等行为，努力在全社会范围内营造公交优先的良好氛围。
7.加强法制建设。从法制的角度保证公交优先，制定有关管理办法，进一步明确公交规划、建设和管理的各个环节，建立政府部门之间的长效协调机制，确保公交优先有章可依。尽快出台并落实“公交优先”具体政策，加快建立配套政策机制。
（作者单位:金华市公共交通总公司）