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过去十年，我国农业发展取得了举世瞩目的成就，农业综合生产能力显著提高，农业生产形态、经营模式、组织形式发生深刻变革。多数研究认为，我国农业现代化跨入中期阶段。未来十年，是我国全面建成小康社会的关键时期，是城镇化深入推进的重要时期，是加快转变发展方式的攻坚时期。农业，作为支撑国家现代化的重要基础，将面临哪些机遇和挑战，可能出现什么样的趋势性变化，农业政策取向如何相应作出调整，这些都是政府决策关注的重大问题，也是本研究力图探讨的主要问题。
现阶段我国农业发展的基本特征
进入新世纪以来，我国农业综合生产能力大幅提升，现代农业建设取得了重要进展，传统农业向现代农业的转型正在加速推进。具体表现为以下几个方面：
第一，综合产能跨越新台阶。2012年，我国粮食总产量11791亿斤，比2003年增产3177亿斤，连续9年增产，连续6年超万亿斤。农业生产成功打破了粮食作物与经济作物此消彼长的传统格局，棉、油、糖、水果、水产、畜产品也全面发展、稳定增长，较好地满足了快速工业化、城镇化以及人民生活水平快速提高的农产品需求。
第二，现代生产要素比例大幅提高。近年来，我国农业科技贡献率以年均1%的速度增长，2011年达到52%，我国农业增长方式已由土地、劳动力和物质要素推动为主进入以科技推动为主的阶段。农业生物技术、农业信息技术、先进设施与装备技术等高技术对现代农业的引领作用不断显现。目前，我国作物良种覆盖率达到95%以上，良种对增产的贡献率达到40%左右。2010年，我国农业耕种收综合机械化率首次突破50%大关（52%），农业生产方式实现了从人畜力作业为主向机械作业为主的历史性跨越。设施蔬菜产量占蔬菜总产量的25%，设施水产品产量约占水产品总产量的15%，靠天吃饭的局面逐步得到改善。农田水利建设也取得明显进展。“十一五”期间，全国新增有效灌溉面积5000多万亩，累计有效灌溉面积达9.05亿亩，农田灌溉用水有效利用系数由0.45提高到0.5。
第三，新型经营主体不断涌现。以家庭承包经营为基础，混合型、多样化的农业经营模式以及多元化的农业经营主体正在出现，新型农业经营主体快速增长。一是农民专业合作社。截至2012年底，全国实有农民专业合作社68.9万户，同比增长32%，出资总额1.1万亿元，增长52%。合作社广泛分布在种植、畜牧、农机、渔业、林业等各个领域，在维护农民基本权利、增强农业竞争力、推进现代农业发展等方面发挥了重要作用。二是农业产业化组织。目前，全国各类农业产业化组织已达28.4万个，成为我国农业生产、农产品市场供应的重要力量。通过自建、与农户共建高标准原料基地，各类产业化组织辐射带动了全国40%以上的农户从事农业生产，基地规模占农业生产总规模的60%以上。三是农业社会化服务组织。以公共服务机构为主导，多元化、社会化的市场主体广泛参与的新型农业社会化服务主体不断涌现。
第四，农产品需求结构明显转变。从大结构上看，食品消费日益多元化，饲料用粮需求快速增长，工业用途日益扩张。在食品消费上，口粮需求减少而肉蛋奶消费增加。随着生活水平的持续提高，口粮消费量一般会经历由减少到稳定的过程。城镇居民生活水平整体上高于农村居民，其人均口粮消费已趋于稳定，而农村居民人均口粮消费正大幅减少。1990-2000年，城镇居民家庭每年人均购买粮食由130公斤减少到80公斤左右，2000-2011年，一直在80公斤左右波动；农村居民人均消费粮食1990-2000年变化不大，但2000-2011年，就从250公斤减少到170公斤，降幅32%。与此同时，肉蛋奶城乡居民人均消费量都大幅提高。2000-2011年，城镇居民家庭人均肉蛋奶消费量增长26%，农村居民家庭人均消费量增长40%。低脂肪、高蛋白、营养丰富的牛羊肉、水产品占食物消费的比例日益增大。畜产品和水产品消费量持续上升导致饲料粮的需求大幅增加。在工业用途上，由于生物能源的发展，农产品尤其淀粉类、糖类作物与能源相挂钩，使得需求格局变得更为复杂。还有日益发展的其他粮食深加工、面向全球市场的纺织工业等。农业生产已经不是纯粹地满足本国居民基本吃穿需求的问题了。
第五，国内外市场联系更紧密。加入世界贸易组织10年来，我国严格履行承诺，农业全面对外开放的格局基本形成。目前，我国农产品关税税率已降至15%，不到世界平均水平的1/4，成为世界上农产品关税水平最低的国家之一；黄箱补贴严格控制在农业生产总值的8.5%以内。与此同时，我国利用国内国际两种资源、两个市场的能力得到进一步增强，我国农业已迈入“引进来”与“走出去”相结合的共同发展阶段。2010年，我国农林牧副渔对外直接投资的存量、流量分别达到26.12亿美元和5.34亿美元，年均增长率达21.0%和30.8%。同时，农产品进出口贸易大幅增长，贸易额由2001年的269.7亿美元增加到2010年的1219.9亿美元，年均增幅16.3%。目前，我国已成为世界第三大农产品贸易国，进出口的体量优势使我国在国际农产品市场中的份额越来越重，直接或间接影响着世界农业生产和贸易格局。
第六，农业发展制度框架日趋完善。这十年，我们对“三农”问题的认识不断深化，理论不断升华，强农、惠农、富农政策持续推进。中央一号文件连续10年锁定“三农”问题，土地承包经营权流转、社会主义新农村、农田水利建设、农业科技投入、家庭农场、农民合作社等先后成为“一号文件”关键词，农业发展束缚正不断被破除。2012年，中央财政支农力度再次加大，达到12286.6亿元，同比增长17%，是2007年的3倍左右。种粮直接补贴、良种补贴、农资综合补贴和农机具购置补贴“四补贴”的总规模达到1628亿元，同比增长15.8%。同时，保障农业发展的配套政策措施陆续出台，农村综合改革不断深化，城乡基本公共服务均等化、城乡基础设施一体化、城乡平等就业以及工业反哺农业、城市支持农村的机制不断得到完善。 未来十年我国农业发展面临的形势
未来十年，是我国跨越中等收入陷阱、迈向中等发达国家的关键十年，也是农业现代化与工业化、信息化、城镇化协同推进的重要十年。这十年，人口结构、经济发展、资源环境形势乃至需求格局、市场机制等诸多方面将出现持续发生变化或出现新的变化，直接或间接地影响着农业发展的方方面面。
（一）人口结构持续变化使得保证粮食安全的政策导向确定更为复杂
人口结构变化使得食品消费结构发生重大变化，城镇化与老龄化同时发展，将使粮食安全的政策导向更为复杂。一是城乡人口格局变化持续改变总体消费结构。预计到2023年，我国的城镇化率将由目前的52%提高到60%左右。届时中国将拥有8.7亿城镇人口和5.8亿农村人口，与2011年末的人口结构相比，将新增1.8亿城镇人口，减少1.2亿农村人口。从以往经验看，城镇居民动物性食物消费明显高于农村居民，而口粮消费大大低于农村居民。可以预见，未来十年我国的直接口粮需求将会下降，而饲料类需求将会有较大增加。二是人口老龄化会在一定程度上降低人均食品消费量。我国人口老龄化的趋势正在加剧，根据全国老龄工作委员会办公室公布的资料，2001-2020年是我国快速老龄化的阶段，从2021年进入加速老龄化阶段，并预计到2023年老年人口将增加到2.7亿，与0-14岁少儿人口数量相当。城镇化、老龄化的影响一正一负，有总量的影响，更有结构的改变，作用机理复杂，效果不易把握，这将使粮食安全政策导向的确定更为复杂。
（二）人民生活水平提高促使农产品质量与数量安全面临两难困境
“吃得饱”已经不是问题，“吃得好、吃得安全”越来越成为关注的焦点，未来十年这种情况将更为突出。我们长期强调的粮食安全，关注的是数量安全，保证人民有饭吃，但对质量安全关注相对不足。数量安全对自然资源高度依赖，但资源的质量一定程度上决定农产品的质量。比如2011年曝光的南方部分地区大米镉超标（即“镉大米”）事件，其主要原因是多年来采矿、冶炼、制革等工业的快速发展，造成工矿企业周边和河流灌溉区域的土壤严重污染所致。根据国家环保部和国土资源部的监测，我国耕地面积的10%以上已受重金属污染，按照有关规定，其中的大部分土地就应该转产，以保障农产品质量安全，但不言而喻会对数量安全带来威胁。随着人口增长和生活水平提高，在资源约束下，数量安全高度依赖科技水平的提高，但农业科技是把双刃剑，产量的提高往往会降低质量安全水平，同样，提高农产品质量往往也要以降低农产品产量为代价。绿色食品和有机食品在生产过程中少用甚至不用化学投入品被认为是比较安全的食品，其实某种程度上是以牺牲产量来保证的。如何妥善处理好农产品数量安全与质量安全之间的关系，满足人民对安全农产品的消费需求，是农业部门亟待解决的首要“两难”问题。
（三）全面开放的国际贸易格局可能会进一步冲击国内农产品市场
随着农业对外开放的扩大，国际上农业丰歉、能源价格变动、投机资本炒作、货币汇率波动等，对国内农产品市场的影响更为直接和明显。自2004年我国首次出现农产品国际贸易逆差以来，逆差规模不断扩大，逆差额由2004年的46.4亿美元扩大到2011年的337.8亿美元。农产品贸易逆差逐渐呈现出常态化趋势，并且有可能进一步加剧。我国进出口体量大，略有风吹草动，就会影响国际市场行情。一些国际依存度较高的产品，其价格走势往往只能被动地随着国际市场行情起伏。大豆最为明显，其进口依存度2011-2012年度已经达到83%。2007-2012年，某些重要农产品价格的大起大落就是这种格局的直接反映。未来十年，国际农产品价格仍面临诸多不确定因素，国际市场的价格波动将越来越明显地通过贸易的价格传导机制影响到国内的农产品供给。
（四）耕地水资源日趋紧张制约农业生产力进一步提高
一是耕地资源。近年来，我国着力构建的耕地保护新格局成效初现，耕地锐减势头得到遏制。未来十年，随着我国工业化、城镇化进一步推进，每年仍将占用大量建设用地，随着人口持续增长，我国人均耕地面积仍将继续下降。另外，农业耕地质量的维持也面临考验。我国现有耕地中70%是中低产田，生产能力大于每亩粮食产量1000公斤的耕地仅占6.1%。这些年“重数量、轻质量”的倾向造成了耕地“占优补劣”现象严重。据农业部测算，近10年全国耕地“占优补劣”导致粮食生产能力至少减少120亿公斤。另据农业部近期对全国107个国家级耕地质量监测点数据的分析，近10年多我国基础地力贡献率下降了5%，耕地肥力下降，化肥依赖性增强。由于土地资源的无序开发和不合理利用，耕地质量加速退化，水土流失、荒漠化严重。每年因风蚀导致土壤损失的肥力折合化肥2.7亿吨，相当于全国农用化肥产量的数倍。2011年底我国水土流失面积达356.92万平方公里，占国土总面积的37.2%。荒漠化土地面积为262.2万平方公里，占国土面积的27.4%，近4亿人口受到影响。二是水资源。我国水资源人均占有量仅为世界平均水平的1/4、美国的1/5，在世界上名列121位，是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一。除此之外我国农业生产还面临着水质恶化、灌溉水有效利用率低的困境。随着工业化和城镇化的推进，我国废污水排放量不断增加，2011年全国废污水排放总量807亿吨，比2010年增加15亿吨，水体污染、富营养化等问题得不到有效控制。另外，水资源利用效率不高是一个突出问题。与此相应的是农田水利建设滞后的问题，这已成为影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤。
未来十年我国农业发展的趋势性特征
伴随着工业化、城镇化深入推进，未来十年我国农业发展将进入新的发展阶段。农产品供需总量平衡但结构性短缺渐成常态，农业综合生产成本持续上升，农业现代化有望取得长足进步，经营主体专业化、组织化水平进一步提高，农业社会化服务体系不断完善，可持续发展机制逐渐健全，利用两个市场两种资源的能力不断增强。 （一）供需总量平衡，结构性短缺渐成常态
从需求变化看，食品需求结构性调整将日益明显，口粮需求总量稳中有降，果蔬需求稳中有升，油料需求趋于平稳，肉蛋奶需求总量稳步上升，肉蛋奶需求增加将持续带来饲料需求的扩张；工业上，非食品类的纺织及农产品深加工发展逐步形成了部分农产品大进大出的格局，以世界市场为目标的工业需求旺盛。从供给层面看，过去十年农业综合生产能力得到大幅度提高，粮食实现九连增，果蔬棉糖以及畜产品产量产能都有了较大提高，较好地满足了快速增长的工业化、城镇化需求。其中，农业技术进步、政策支持以及物质投入的增加是增长的主要源泉。未来十年，尽管农业生产在耕地面积、耕地质量、水资源、气候变化等方面受到越来越明显的制约，但可以预计，农业技术进步、政策上对农业生态的重视以及农业基础设施的建设，农业产出能力及可持续发展能力将得到较为有效的保障。随着对粮食安全认识的深化，综合利用国内外两个市场、两种资源的能力将得到有效提高，保障粮食安全和农产品有效供给将更为从容。所以，从供需格局看，未来十年，我国可能出现的格局是：供需总量平衡，粮食确保自给，进口日趋多元，结构性短缺渐成常态。这种结构性短缺是相对于包括加工在内的总需求而言的，是一种在粮食安全可控的范围内产生的结构性短缺。
（二）农业生产阶段性的高成本、高价格不可避免
目前，我国农业生产的人工、土地成本，化肥农药、机械作业的生产费用均呈现不可逆的上升趋势，我国农业跨入了“高成本”时代。以粮食生产为例，2007年，稻谷、小麦、玉米三种粮食平均每亩成本481.06元，2011年则高达791.16元，5年增长45%，年平均增长9%。物资与服务费用5年增长49%，其中种子、机械作业分别达到68%和81%；人工成本增幅达77%，雇工工价的涨幅更高达121%。未来十年，城镇化进程将进一步加快，土地、劳动力等农业生产要素的价格也将进一步上升。在生产力发展速度赶不上成本变化的时期，单位农产品的成本不断走高不可避免。与此同时，农产品价格的上涨也不可避免。过去几年，农产品价格波动较为频繁，与经济发展景气程度的相关性显著提高，但总体上的上升趋势相当明显。这与成本上升的总体趋势是匹配的。当然，从单位产品成本和价格的角度看，如果农业科技进步使得农产品单位面积产量大幅提高，可能高成本、高价格的格局会有所变化。
（三）专业化、组织化相结合的新型农业?经营体系逐渐成形
随着越来越多的青壮劳动力外出打工，越来越多的农村家庭由留守的老人、妇女支撑着农业生产。这种方式对农业经营者来说是无奈之举，对提升农业生产力极为不利。“谁来种地、怎么种地”成了一个引人深思的问题。而且，面对市场竞争，一家一户小规模的经营也因为缺乏市场谈判能力经常处于极其弱势的地位。这些年，农村社会化服务不断发展，种田大户通过土地流转扩大经营规模，由种田能手、大户或村干部等领办的农业专业合作组织逐渐发展起来，企业加农户的协作方式也不断走向成熟。最近一个时期，中央不断发出推进农业经营体制创新的强烈信号。党的十八大报告、2012年底的中央经济工作会议及中央农村工作会议对推进农业生产经营体制机制创新作出了一系列重大部署。可以预见，在未来几年，农业组织化程度、专业化水平以及社会化服务能力将不断提升，新型的、多元的农业经营体系将逐渐引领农业走向现代化。
（四）农业社会化服务水平全面提高
农业社会化服务水平的提高是农业专业分工发展的必然和必需。随着农业专业化、组织化水平的进一步提高，农业社会化服务的发展也将更为深入。在农业社会化服务问题上，2013年中央一号文件指出，要坚持主体多元化、服务专业化、运行市场化的方向，充分发挥公共服务机构作用，加快构建公益性服务与经营性服务相结合、专项服务与综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。农业公益性社会服务原来“线断网破人散”的局面在过去十年得到较大改观，乡镇或区域性的农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构的服务能力在一定程度得到提升。未来十年，农技推广体系的改革将持续推进，基层水利、林业、防汛抗旱、气象等多领域的公益性服务将不断加强。另外，作为新生事物的农业经营性服务组织将得到蓬勃发展，现在已初步具备了一定的规模。主要包括农民专业合作社、专业服务公司、专业技术协会、农民用水合作组织、农民经纪人、涉农企业等。这些经营性服务组织既可以提供经营性服务，也可以通过机制创新参与公益性服务（比如政府订购、定向委托等）。还有专家大院、农村科技服务超市、庄稼医院、专业服务公司加合作社加农户等多种社会化服务模式在不断创新、发展，信息化的发展也有望不断地消除农业社会化服务最后一公里的尴尬。有了农业社会化服务的全面支撑，农业现代化的步伐可以更加稳健。
（五）农产品质、量安全并重
过去十年，是食品安全问题暴露最多最集中的时期，也是举国上下对食品安全问题最为关切的时期。因为生活好了，所以更需要关注吃得好、吃得健康，这是民之所望、执政之所向。食品安全之所以出现问题，在于市场治理机制建设跟不上市场经济发展的步伐，在于快速的发展使得一些地方政府、企业和个人急功近利，忽视了长远与可持续。新一轮的机构改革剑指多龙治水的格局，已经在制度建设上迈出了重要一步，接下去就是在制度建设上做足文章、做好文章，未来十年，食品安全上的制度建设有望取得实质性的进展，从根本上解决食品安全和生态环境上存在的问题，为人民吃得好、吃得健康建立有效的制度保障。
（六）可持续发展机制进一步健全
可持续发展与美丽中国、美丽农村逐步成为全社会共识，未来十年，农业可持续发展能力构建、农业综合生产能力构建必能得到足够的重视。在可持续发展问题上，建设节水型农业、鼓励使用有机肥料、发展种养结合和生态养殖、发展生物肥料和生物防虫技术会成为未来的重点。在综合生产能力构建上，保证耕地资源是首要的。在确保基本农田基础上，农田水利基础设施建设会进一步加强，打通农田水利最后一公里、构建长效的维护运营机制等问题有望逐步解决。农业综合生产能力不在于种什么，而在于确保有地可种，有好地可种。此外，农业关键生产技术的研发、储备和推广应用也会进一步加强。 （七）农业对外开放水平全面提升
在新的粮食安全观指引下，未来十年在利用国内外两种资源、两个市场问题上我们可能会更加从容。根据底线思维，我们要保证国内口粮自给，但在饲料用粮、工业用粮问题上，我们进口一些不是问题，尤其在大进大出的一些加工领域，用国外的原料加工，再出口，这也是好事。即便看待农产品进出口顺差或逆差，也得更深一层地看顺在哪里，逆在哪里，而不会眉毛胡子一把抓，看见顺差就是好事，逆差就是问题。如果更全面地把农产品进出口和相关工业品进出口结合起来看，可能就是另一种结论。还有，比如汇率，人民币升值导致进口品便宜了、出口的贵了，这在一定程度上也会影响我国的进出口格局，在这种情况下多进一些不涉及根本的农产品也不是坏事，需要防范的是对农民生产的冲击。对外农业合作思路也有望有进一步发展，比如与南美、非洲、东南亚的农业合作，提升当地的生产能力，对世界供给总量也是贡献，增加了总供给，在一定程度上也间接缓和了国内的供给压力，合作未必要直接为我所用。从这个角度考虑问题，可能在操作上更加游刃有余。另外，在使用国际期货套期保值问题上，适应国际市场游戏规则的能力应能进一步增强，化被动为主动。
政策建议
面对未来十年我国的农业发展形势的变化，应对各种已知未知的困难和挑战，在政策方向上，我们应该做好以下准备。
（一）确保国家粮食安全和重要农产品有效供给
确保国家粮食安全和重要农产品有效供给，是治国安邦的头等大事。面对农产品供求“总量基本平衡、结构性短缺”渐成常态的格局和趋势，我们需要保持清醒的头脑，对粮食安全和农产品有效供给的隐患和风险高度警醒，也要有充分的战略智慧，妥善应对风险和挑战。
第一，调整粮食安全的范围和评价方法。现在的粮食功能日趋多元，粮食既可以作为基本口粮，也可以作为饲料、用于榨油，也可以通过深加工服务于能源、医药等领域。如果把粮食安全简单归结为确保粮食自给率，就容易因为工业用粮、饲料用粮、植物油用粮（大豆）的扩张引发粮食安全问题的不必要担忧。我国本已有限且日趋紧张的耕地、水资源已经绷得很紧，如果因为粮食功能的拓展泛泛强调粮食自给，容易造成供给结构失衡，并过度使用地力。对于以工业生产为目的的粮食，比如能源、医药等非食品类粮食深加工所需玉米，不宜纳入粮食安全保障体系考虑范畴；对于以榨油为目的的大豆，不应纳入粮食范畴，对大豆统计，应明确区分食品用大豆和榨油用大豆两类；对于以饲料为目的的粮食，如饲用玉米等，也不应笼统地用粮食安全的理念来看待。
第二，不断加大农业投入力度。在坚持最严格的耕地保护制度和水资源管理制度基础上，大力加强高标准农田和水利设施建设，加快农业科技进步和创新，继续推进农业机械化，不断提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率，不断增强农业综合生产能力、防灾减灾能力和可持续发展能力，突破资源环境和青壮年劳动力短缺的约束。
第三，进一步完善农业补贴机制。虽然近年来农业补贴力度不断加大，但与发达国家相比还有很大差距，离WTO允许的补贴上限还有不小空间。要随着国家财力的增长不断扩大农业补贴规模、完善补贴机制，使之成为发展农业的有效政策工具。
第四，不断理顺农产品价格。要根据农业生产成本上升情况，通过提高粮食最低收购价、运用重要农产品临时收储政策和储备调节机制等措施，保持农产品市场价格稳步提高、并快于成本上升的幅度，让农民种粮务农获得合理利润。
（二）把农业可持续发展放在更重要的位置
第一，要把保证耕地资源放在首要位置，确保基本农田，大力推进高标准农田建设。用好用足各项相关政策，加快建设与农业生产紧密相关的各种水利工程；抓紧编制实施全国高标准农田建设规划，整合资金，连片推进，确保8亿亩高标准农田建设目标如期实现；强化农田基础设施建设，调动多方力量，打通“最后一公里”，并构建长效的维护运营机制。
第二，积极鼓励发展新型农业生产技术。要着重鼓励建设节水型农业，鼓励使用有机肥料，鼓励种养结合和生态养殖，发展生物肥料和生物防虫技术。着力解决化肥、农药和农膜的过度使用给土壤和水资源带来的不利影响。
第三，加强农村生态建设、环境保护和综合整治。加大三北防护林、天然林保护等重大生态修复工程实施力度，推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理。巩固退耕还林成果，统筹安排新的退耕还林任务。开展沙化土地封禁保护区建设试点工作。增加湿地保护投入，继续落实草原生态保护补助奖励政策。加快农村河道、水环境综合整治。
（三）把农业现代化与提高农民收入水平更好结合在一起
今后一段时间，农民收入至少应与城镇居民收入同步增长，并力争超过，只有这样才能使城乡居民收入差距过大的问题得到缓解。促进农民收入持续较快增长，要从战略上采取综合措施，营造有利的环境条件，不断开辟就业门路，拓宽增收渠道。充分挖掘农业内部增收潜力是其中最重要一环。
一方面，要把握农业现代化发展给提高农民农业经营收入提供的良好契机。种一亩粮食，一年也就挣几百元；种一亩设施蔬菜或食用菌，一年纯收益可以几千元、几万元。现在很多地方通过发展设施农业致富的已不在少数。在养殖业方面，推进适度规模的家庭养殖场也可以有效促进增收。如果一户能够养20-30头猪，10-20头牛，经营得当，收益并不比打工差。在粮食主产区，如果每家能种十几亩粮食，再有一两亩大棚或温室，不去打工也不用闲下来，收入也很可观。还有城郊的观光农业、山区的特色农业、有机农业等等，还有很多潜力可挖。在新的历史条件下，农民有机会通过改造经营模式挖掘增收潜力，有机会通过农业现代化进程富裕起来，相关政府部门要为农民把握农业现代化带来的致富机会创造条件，做好服务。改造传统经营模式，农民一缺资金二缺技术三缺营销，解决这三大问题是农业工作的重点。另一方面，要通过延长农业产业链扩大非农就业增收空间。引导农产品加工业在产区布局，推动农村工业结构调整和产业升级，大力发展农业生产性服务业，壮大农村社会化服务产业，为农民工返乡创业创造条件。 （四）持续推动农业发展的改革和创新
首先，深入推进农业生产经营体制机制创新。农业生产经营组织创新是推进现代农业建设的核心和基础。要尊重和保障农户生产经营的主体地位，培育和壮大新型农业生产经营组织，充分激发农村生产要素潜能。一是稳定农村土地承包关系，完善相关法律制度，规范土地流转程序。土地承包经营权流转坚持依法自愿有偿原则，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。土地流转不得搞强迫命令，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。逐步健全县乡村三级服务网络，强化信息沟通、政策咨询、合同签订、价格评估等流转服务。二是努力提高农户集约经营水平。按照规模化、专业化、标准化发展要求，引导农户采用先进适用技术和现代生产要素，加快转变农业生产经营方式。创造良好的政策和法律环境，采取奖励补助等多种办法，扶持联户经营、专业大户、家庭农场。大力培育新型农民和农村实用人才，着力加强农业职业教育和职业培训。制定专门计划，对符合条件的中高等学校毕业生、退伍军人、返乡农民工务农创业给予补助和贷款支持。三是大力支持发展多种形式的新型农民合作组织。按照积极发展、逐步规范、强化扶持、提升素质的要求，加大力度、加快步伐发展农民合作社，切实提高引领带动能力和市场竞争能力。鼓励农民兴办专业合作和股份合作等多元化、多类型合作社。安排部分财政投资项目直接投向符合条件的合作社，引导国家补助项目形成的资产移交合作社管护，指导合作社建立健全项目资产管护机制。完善合作社税收优惠政策，把合作社纳入国民经济统计并作为单独纳税主体列入税务登记，做好合作社发票领用等工作。引导农民合作社以产品和产业为纽带开展合作与联合，积极探索合作社联社登记管理办法。
其次，深化食品安全监管体制改革。监管出安全。随着我国生产力落后状况的不断改善和社会管理水平的不断提高，针对食品安全监管需要和食品安全问题产生的原因，要进一步健全农产品质量安全法律法规体系，理顺农产品质量安全监管体制，建立严格的、适度集中的监管制度，加大综合协调力度，完善从农田到餐桌多部门协调的分工机制。健全农产品质量安全和食品安全追溯体系。强化农业生产过程环境监测，严格农业投入品生产经营使用管理，积极开展农业面源污染和畜禽养殖污染防治。支持农产品批发市场食品安全检测室（站）建设，补助检验检测费用。健全基层食品安全工作体系，加大监管机构建设投入，全面提升监管能力和水平。加强农产品质量安全监管机构建设，健全县、乡两级监管机构，改善农产品质量安全监管条件。强化农业行政执法，完善执法体系，加大执法力度，提高违法成本，彰显司法威慑作用。加强农产品质量安全监管技术支撑，完善监测体系和监测制度，防范风险和危害，完善标准体系，加强科学研究，提高监管水平。
第三，完善农产品市场调控机制建设。优化粮食等大宗农产品储备品种结构和区域布局，完善粮棉油糖进口转储制度。健全重要农产品市场监测预警机制，认真执行生猪市场价格调控预案，改善鲜活农产品调控办法。完善农产品进出口税收调控政策，加强进口关税配额管理，健全大宗品种进口报告制度，强化敏感品种进口监测。推动进口来源多元化，规范进出口秩序，打击走私行为。加强和完善农产品信息统计发布制度，建立市场调控效果评估制度。扩大农资产品储备品种。加强农产品期货市场建设，适时增加新的农产品期货品种，培育具有国内外影响力的农产品价格形成和交易中心。
（本文系2012年度农业部软科学课题成果）
现阶段我国农业发展的基本特征
进入新世纪以来，我国农业综合生产能力大幅提升，现代农业建设取得了重要进展，传统农业向现代农业的转型正在加速推进。具体表现为以下几个方面：
第一，综合产能跨越新台阶。2012年，我国粮食总产量11791亿斤，比2003年增产3177亿斤，连续9年增产，连续6年超万亿斤。农业生产成功打破了粮食作物与经济作物此消彼长的传统格局，棉、油、糖、水果、水产、畜产品也全面发展、稳定增长，较好地满足了快速工业化、城镇化以及人民生活水平快速提高的农产品需求。
第二，现代生产要素比例大幅提高。近年来，我国农业科技贡献率以年均1%的速度增长，2011年达到52%，我国农业增长方式已由土地、劳动力和物质要素推动为主进入以科技推动为主的阶段。农业生物技术、农业信息技术、先进设施与装备技术等高技术对现代农业的引领作用不断显现。目前，我国作物良种覆盖率达到95%以上，良种对增产的贡献率达到40%左右。2010年，我国农业耕种收综合机械化率首次突破50%大关（52%），农业生产方式实现了从人畜力作业为主向机械作业为主的历史性跨越。设施蔬菜产量占蔬菜总产量的25%，设施水产品产量约占水产品总产量的15%，靠天吃饭的局面逐步得到改善。农田水利建设也取得明显进展。“十一五”期间，全国新增有效灌溉面积5000多万亩，累计有效灌溉面积达9.05亿亩，农田灌溉用水有效利用系数由0.45提高到0.5。
第三，新型经营主体不断涌现。以家庭承包经营为基础，混合型、多样化的农业经营模式以及多元化的农业经营主体正在出现，新型农业经营主体快速增长。一是农民专业合作社。截至2012年底，全国实有农民专业合作社68.9万户，同比增长32%，出资总额1.1万亿元，增长52%。合作社广泛分布在种植、畜牧、农机、渔业、林业等各个领域，在维护农民基本权利、增强农业竞争力、推进现代农业发展等方面发挥了重要作用。二是农业产业化组织。目前，全国各类农业产业化组织已达28.4万个，成为我国农业生产、农产品市场供应的重要力量。通过自建、与农户共建高标准原料基地，各类产业化组织辐射带动了全国40%以上的农户从事农业生产，基地规模占农业生产总规模的60%以上。三是农业社会化服务组织。以公共服务机构为主导，多元化、社会化的市场主体广泛参与的新型农业社会化服务主体不断涌现。
第四，农产品需求结构明显转变。从大结构上看，食品消费日益多元化，饲料用粮需求快速增长，工业用途日益扩张。在食品消费上，口粮需求减少而肉蛋奶消费增加。随着生活水平的持续提高，口粮消费量一般会经历由减少到稳定的过程。城镇居民生活水平整体上高于农村居民，其人均口粮消费已趋于稳定，而农村居民人均口粮消费正大幅减少。1990-2000年，城镇居民家庭每年人均购买粮食由130公斤减少到80公斤左右，2000-2011年，一直在80公斤左右波动；农村居民人均消费粮食1990-2000年变化不大，但2000-2011年，就从250公斤减少到170公斤，降幅32%。与此同时，肉蛋奶城乡居民人均消费量都大幅提高。2000-2011年，城镇居民家庭人均肉蛋奶消费量增长26%，农村居民家庭人均消费量增长40%。低脂肪、高蛋白、营养丰富的牛羊肉、水产品占食物消费的比例日益增大。畜产品和水产品消费量持续上升导致饲料粮的需求大幅增加。在工业用途上，由于生物能源的发展，农产品尤其淀粉类、糖类作物与能源相挂钩，使得需求格局变得更为复杂。还有日益发展的其他粮食深加工、面向全球市场的纺织工业等。农业生产已经不是纯粹地满足本国居民基本吃穿需求的问题了。
第五，国内外市场联系更紧密。加入世界贸易组织10年来，我国严格履行承诺，农业全面对外开放的格局基本形成。目前，我国农产品关税税率已降至15%，不到世界平均水平的1/4，成为世界上农产品关税水平最低的国家之一；黄箱补贴严格控制在农业生产总值的8.5%以内。与此同时，我国利用国内国际两种资源、两个市场的能力得到进一步增强，我国农业已迈入“引进来”与“走出去”相结合的共同发展阶段。2010年，我国农林牧副渔对外直接投资的存量、流量分别达到26.12亿美元和5.34亿美元，年均增长率达21.0%和30.8%。同时，农产品进出口贸易大幅增长，贸易额由2001年的269.7亿美元增加到2010年的1219.9亿美元，年均增幅16.3%。目前，我国已成为世界第三大农产品贸易国，进出口的体量优势使我国在国际农产品市场中的份额越来越重，直接或间接影响着世界农业生产和贸易格局。
第六，农业发展制度框架日趋完善。这十年，我们对“三农”问题的认识不断深化，理论不断升华，强农、惠农、富农政策持续推进。中央一号文件连续10年锁定“三农”问题，土地承包经营权流转、社会主义新农村、农田水利建设、农业科技投入、家庭农场、农民合作社等先后成为“一号文件”关键词，农业发展束缚正不断被破除。2012年，中央财政支农力度再次加大，达到12286.6亿元，同比增长17%，是2007年的3倍左右。种粮直接补贴、良种补贴、农资综合补贴和农机具购置补贴“四补贴”的总规模达到1628亿元，同比增长15.8%。同时，保障农业发展的配套政策措施陆续出台，农村综合改革不断深化，城乡基本公共服务均等化、城乡基础设施一体化、城乡平等就业以及工业反哺农业、城市支持农村的机制不断得到完善。 未来十年我国农业发展面临的形势
未来十年，是我国跨越中等收入陷阱、迈向中等发达国家的关键十年，也是农业现代化与工业化、信息化、城镇化协同推进的重要十年。这十年，人口结构、经济发展、资源环境形势乃至需求格局、市场机制等诸多方面将出现持续发生变化或出现新的变化，直接或间接地影响着农业发展的方方面面。
（一）人口结构持续变化使得保证粮食安全的政策导向确定更为复杂
人口结构变化使得食品消费结构发生重大变化，城镇化与老龄化同时发展，将使粮食安全的政策导向更为复杂。一是城乡人口格局变化持续改变总体消费结构。预计到2023年，我国的城镇化率将由目前的52%提高到60%左右。届时中国将拥有8.7亿城镇人口和5.8亿农村人口，与2011年末的人口结构相比，将新增1.8亿城镇人口，减少1.2亿农村人口。从以往经验看，城镇居民动物性食物消费明显高于农村居民，而口粮消费大大低于农村居民。可以预见，未来十年我国的直接口粮需求将会下降，而饲料类需求将会有较大增加。二是人口老龄化会在一定程度上降低人均食品消费量。我国人口老龄化的趋势正在加剧，根据全国老龄工作委员会办公室公布的资料，2001-2020年是我国快速老龄化的阶段，从2021年进入加速老龄化阶段，并预计到2023年老年人口将增加到2.7亿，与0-14岁少儿人口数量相当。城镇化、老龄化的影响一正一负，有总量的影响，更有结构的改变，作用机理复杂，效果不易把握，这将使粮食安全政策导向的确定更为复杂。
（二）人民生活水平提高促使农产品质量与数量安全面临两难困境
“吃得饱”已经不是问题，“吃得好、吃得安全”越来越成为关注的焦点，未来十年这种情况将更为突出。我们长期强调的粮食安全，关注的是数量安全，保证人民有饭吃，但对质量安全关注相对不足。数量安全对自然资源高度依赖，但资源的质量一定程度上决定农产品的质量。比如2011年曝光的南方部分地区大米镉超标（即“镉大米”）事件，其主要原因是多年来采矿、冶炼、制革等工业的快速发展，造成工矿企业周边和河流灌溉区域的土壤严重污染所致。根据国家环保部和国土资源部的监测，我国耕地面积的10%以上已受重金属污染，按照有关规定，其中的大部分土地就应该转产，以保障农产品质量安全，但不言而喻会对数量安全带来威胁。随着人口增长和生活水平提高，在资源约束下，数量安全高度依赖科技水平的提高，但农业科技是把双刃剑，产量的提高往往会降低质量安全水平，同样，提高农产品质量往往也要以降低农产品产量为代价。绿色食品和有机食品在生产过程中少用甚至不用化学投入品被认为是比较安全的食品，其实某种程度上是以牺牲产量来保证的。如何妥善处理好农产品数量安全与质量安全之间的关系，满足人民对安全农产品的消费需求，是农业部门亟待解决的首要“两难”问题。
（三）全面开放的国际贸易格局可能会进一步冲击国内农产品市场
随着农业对外开放的扩大，国际上农业丰歉、能源价格变动、投机资本炒作、货币汇率波动等，对国内农产品市场的影响更为直接和明显。自2004年我国首次出现农产品国际贸易逆差以来，逆差规模不断扩大，逆差额由2004年的46.4亿美元扩大到2011年的337.8亿美元。农产品贸易逆差逐渐呈现出常态化趋势，并且有可能进一步加剧。我国进出口体量大，略有风吹草动，就会影响国际市场行情。一些国际依存度较高的产品，其价格走势往往只能被动地随着国际市场行情起伏。大豆最为明显，其进口依存度2011-2012年度已经达到83%。2007-2012年，某些重要农产品价格的大起大落就是这种格局的直接反映。未来十年，国际农产品价格仍面临诸多不确定因素，国际市场的价格波动将越来越明显地通过贸易的价格传导机制影响到国内的农产品供给。
（四）耕地水资源日趋紧张制约农业生产力进一步提高
一是耕地资源。近年来，我国着力构建的耕地保护新格局成效初现，耕地锐减势头得到遏制。未来十年，随着我国工业化、城镇化进一步推进，每年仍将占用大量建设用地，随着人口持续增长，我国人均耕地面积仍将继续下降。另外，农业耕地质量的维持也面临考验。我国现有耕地中70%是中低产田，生产能力大于每亩粮食产量1000公斤的耕地仅占6.1%。这些年“重数量、轻质量”的倾向造成了耕地“占优补劣”现象严重。据农业部测算，近10年全国耕地“占优补劣”导致粮食生产能力至少减少120亿公斤。另据农业部近期对全国107个国家级耕地质量监测点数据的分析，近10年多我国基础地力贡献率下降了5%，耕地肥力下降，化肥依赖性增强。由于土地资源的无序开发和不合理利用，耕地质量加速退化，水土流失、荒漠化严重。每年因风蚀导致土壤损失的肥力折合化肥2.7亿吨，相当于全国农用化肥产量的数倍。2011年底我国水土流失面积达356.92万平方公里，占国土总面积的37.2%。荒漠化土地面积为262.2万平方公里，占国土面积的27.4%，近4亿人口受到影响。二是水资源。我国水资源人均占有量仅为世界平均水平的1/4、美国的1/5，在世界上名列121位，是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一。除此之外我国农业生产还面临着水质恶化、灌溉水有效利用率低的困境。随着工业化和城镇化的推进，我国废污水排放量不断增加，2011年全国废污水排放总量807亿吨，比2010年增加15亿吨，水体污染、富营养化等问题得不到有效控制。另外，水资源利用效率不高是一个突出问题。与此相应的是农田水利建设滞后的问题，这已成为影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤。
未来十年我国农业发展的趋势性特征
伴随着工业化、城镇化深入推进，未来十年我国农业发展将进入新的发展阶段。农产品供需总量平衡但结构性短缺渐成常态，农业综合生产成本持续上升，农业现代化有望取得长足进步，经营主体专业化、组织化水平进一步提高，农业社会化服务体系不断完善，可持续发展机制逐渐健全，利用两个市场两种资源的能力不断增强。 （一）供需总量平衡，结构性短缺渐成常态
从需求变化看，食品需求结构性调整将日益明显，口粮需求总量稳中有降，果蔬需求稳中有升，油料需求趋于平稳，肉蛋奶需求总量稳步上升，肉蛋奶需求增加将持续带来饲料需求的扩张；工业上，非食品类的纺织及农产品深加工发展逐步形成了部分农产品大进大出的格局，以世界市场为目标的工业需求旺盛。从供给层面看，过去十年农业综合生产能力得到大幅度提高，粮食实现九连增，果蔬棉糖以及畜产品产量产能都有了较大提高，较好地满足了快速增长的工业化、城镇化需求。其中，农业技术进步、政策支持以及物质投入的增加是增长的主要源泉。未来十年，尽管农业生产在耕地面积、耕地质量、水资源、气候变化等方面受到越来越明显的制约，但可以预计，农业技术进步、政策上对农业生态的重视以及农业基础设施的建设，农业产出能力及可持续发展能力将得到较为有效的保障。随着对粮食安全认识的深化，综合利用国内外两个市场、两种资源的能力将得到有效提高，保障粮食安全和农产品有效供给将更为从容。所以，从供需格局看，未来十年，我国可能出现的格局是：供需总量平衡，粮食确保自给，进口日趋多元，结构性短缺渐成常态。这种结构性短缺是相对于包括加工在内的总需求而言的，是一种在粮食安全可控的范围内产生的结构性短缺。
（二）农业生产阶段性的高成本、高价格不可避免
目前，我国农业生产的人工、土地成本，化肥农药、机械作业的生产费用均呈现不可逆的上升趋势，我国农业跨入了“高成本”时代。以粮食生产为例，2007年，稻谷、小麦、玉米三种粮食平均每亩成本481.06元，2011年则高达791.16元，5年增长45%，年平均增长9%。物资与服务费用5年增长49%，其中种子、机械作业分别达到68%和81%；人工成本增幅达77%，雇工工价的涨幅更高达121%。未来十年，城镇化进程将进一步加快，土地、劳动力等农业生产要素的价格也将进一步上升。在生产力发展速度赶不上成本变化的时期，单位农产品的成本不断走高不可避免。与此同时，农产品价格的上涨也不可避免。过去几年，农产品价格波动较为频繁，与经济发展景气程度的相关性显著提高，但总体上的上升趋势相当明显。这与成本上升的总体趋势是匹配的。当然，从单位产品成本和价格的角度看，如果农业科技进步使得农产品单位面积产量大幅提高，可能高成本、高价格的格局会有所变化。
（三）专业化、组织化相结合的新型农业?经营体系逐渐成形
随着越来越多的青壮劳动力外出打工，越来越多的农村家庭由留守的老人、妇女支撑着农业生产。这种方式对农业经营者来说是无奈之举，对提升农业生产力极为不利。“谁来种地、怎么种地”成了一个引人深思的问题。而且，面对市场竞争，一家一户小规模的经营也因为缺乏市场谈判能力经常处于极其弱势的地位。这些年，农村社会化服务不断发展，种田大户通过土地流转扩大经营规模，由种田能手、大户或村干部等领办的农业专业合作组织逐渐发展起来，企业加农户的协作方式也不断走向成熟。最近一个时期，中央不断发出推进农业经营体制创新的强烈信号。党的十八大报告、2012年底的中央经济工作会议及中央农村工作会议对推进农业生产经营体制机制创新作出了一系列重大部署。可以预见，在未来几年，农业组织化程度、专业化水平以及社会化服务能力将不断提升，新型的、多元的农业经营体系将逐渐引领农业走向现代化。
（四）农业社会化服务水平全面提高
农业社会化服务水平的提高是农业专业分工发展的必然和必需。随着农业专业化、组织化水平的进一步提高，农业社会化服务的发展也将更为深入。在农业社会化服务问题上，2013年中央一号文件指出，要坚持主体多元化、服务专业化、运行市场化的方向，充分发挥公共服务机构作用，加快构建公益性服务与经营性服务相结合、专项服务与综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。农业公益性社会服务原来“线断网破人散”的局面在过去十年得到较大改观，乡镇或区域性的农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构的服务能力在一定程度得到提升。未来十年，农技推广体系的改革将持续推进，基层水利、林业、防汛抗旱、气象等多领域的公益性服务将不断加强。另外，作为新生事物的农业经营性服务组织将得到蓬勃发展，现在已初步具备了一定的规模。主要包括农民专业合作社、专业服务公司、专业技术协会、农民用水合作组织、农民经纪人、涉农企业等。这些经营性服务组织既可以提供经营性服务，也可以通过机制创新参与公益性服务（比如政府订购、定向委托等）。还有专家大院、农村科技服务超市、庄稼医院、专业服务公司加合作社加农户等多种社会化服务模式在不断创新、发展，信息化的发展也有望不断地消除农业社会化服务最后一公里的尴尬。有了农业社会化服务的全面支撑，农业现代化的步伐可以更加稳健。
（五）农产品质、量安全并重
过去十年，是食品安全问题暴露最多最集中的时期，也是举国上下对食品安全问题最为关切的时期。因为生活好了，所以更需要关注吃得好、吃得健康，这是民之所望、执政之所向。食品安全之所以出现问题，在于市场治理机制建设跟不上市场经济发展的步伐，在于快速的发展使得一些地方政府、企业和个人急功近利，忽视了长远与可持续。新一轮的机构改革剑指多龙治水的格局，已经在制度建设上迈出了重要一步，接下去就是在制度建设上做足文章、做好文章，未来十年，食品安全上的制度建设有望取得实质性的进展，从根本上解决食品安全和生态环境上存在的问题，为人民吃得好、吃得健康建立有效的制度保障。
（六）可持续发展机制进一步健全
可持续发展与美丽中国、美丽农村逐步成为全社会共识，未来十年，农业可持续发展能力构建、农业综合生产能力构建必能得到足够的重视。在可持续发展问题上，建设节水型农业、鼓励使用有机肥料、发展种养结合和生态养殖、发展生物肥料和生物防虫技术会成为未来的重点。在综合生产能力构建上，保证耕地资源是首要的。在确保基本农田基础上，农田水利基础设施建设会进一步加强，打通农田水利最后一公里、构建长效的维护运营机制等问题有望逐步解决。农业综合生产能力不在于种什么，而在于确保有地可种，有好地可种。此外，农业关键生产技术的研发、储备和推广应用也会进一步加强。 （七）农业对外开放水平全面提升
在新的粮食安全观指引下，未来十年在利用国内外两种资源、两个市场问题上我们可能会更加从容。根据底线思维，我们要保证国内口粮自给，但在饲料用粮、工业用粮问题上，我们进口一些不是问题，尤其在大进大出的一些加工领域，用国外的原料加工，再出口，这也是好事。即便看待农产品进出口顺差或逆差，也得更深一层地看顺在哪里，逆在哪里，而不会眉毛胡子一把抓，看见顺差就是好事，逆差就是问题。如果更全面地把农产品进出口和相关工业品进出口结合起来看，可能就是另一种结论。还有，比如汇率，人民币升值导致进口品便宜了、出口的贵了，这在一定程度上也会影响我国的进出口格局，在这种情况下多进一些不涉及根本的农产品也不是坏事，需要防范的是对农民生产的冲击。对外农业合作思路也有望有进一步发展，比如与南美、非洲、东南亚的农业合作，提升当地的生产能力，对世界供给总量也是贡献，增加了总供给，在一定程度上也间接缓和了国内的供给压力，合作未必要直接为我所用。从这个角度考虑问题，可能在操作上更加游刃有余。另外，在使用国际期货套期保值问题上，适应国际市场游戏规则的能力应能进一步增强，化被动为主动。
政策建议
面对未来十年我国的农业发展形势的变化，应对各种已知未知的困难和挑战，在政策方向上，我们应该做好以下准备。
（一）确保国家粮食安全和重要农产品有效供给
确保国家粮食安全和重要农产品有效供给，是治国安邦的头等大事。面对农产品供求“总量基本平衡、结构性短缺”渐成常态的格局和趋势，我们需要保持清醒的头脑，对粮食安全和农产品有效供给的隐患和风险高度警醒，也要有充分的战略智慧，妥善应对风险和挑战。
第一，调整粮食安全的范围和评价方法。现在的粮食功能日趋多元，粮食既可以作为基本口粮，也可以作为饲料、用于榨油，也可以通过深加工服务于能源、医药等领域。如果把粮食安全简单归结为确保粮食自给率，就容易因为工业用粮、饲料用粮、植物油用粮（大豆）的扩张引发粮食安全问题的不必要担忧。我国本已有限且日趋紧张的耕地、水资源已经绷得很紧，如果因为粮食功能的拓展泛泛强调粮食自给，容易造成供给结构失衡，并过度使用地力。对于以工业生产为目的的粮食，比如能源、医药等非食品类粮食深加工所需玉米，不宜纳入粮食安全保障体系考虑范畴；对于以榨油为目的的大豆，不应纳入粮食范畴，对大豆统计，应明确区分食品用大豆和榨油用大豆两类；对于以饲料为目的的粮食，如饲用玉米等，也不应笼统地用粮食安全的理念来看待。
第二，不断加大农业投入力度。在坚持最严格的耕地保护制度和水资源管理制度基础上，大力加强高标准农田和水利设施建设，加快农业科技进步和创新，继续推进农业机械化，不断提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率，不断增强农业综合生产能力、防灾减灾能力和可持续发展能力，突破资源环境和青壮年劳动力短缺的约束。
第三，进一步完善农业补贴机制。虽然近年来农业补贴力度不断加大，但与发达国家相比还有很大差距，离WTO允许的补贴上限还有不小空间。要随着国家财力的增长不断扩大农业补贴规模、完善补贴机制，使之成为发展农业的有效政策工具。
第四，不断理顺农产品价格。要根据农业生产成本上升情况，通过提高粮食最低收购价、运用重要农产品临时收储政策和储备调节机制等措施，保持农产品市场价格稳步提高、并快于成本上升的幅度，让农民种粮务农获得合理利润。
（二）把农业可持续发展放在更重要的位置
第一，要把保证耕地资源放在首要位置，确保基本农田，大力推进高标准农田建设。用好用足各项相关政策，加快建设与农业生产紧密相关的各种水利工程；抓紧编制实施全国高标准农田建设规划，整合资金，连片推进，确保8亿亩高标准农田建设目标如期实现；强化农田基础设施建设，调动多方力量，打通“最后一公里”，并构建长效的维护运营机制。
第二，积极鼓励发展新型农业生产技术。要着重鼓励建设节水型农业，鼓励使用有机肥料，鼓励种养结合和生态养殖，发展生物肥料和生物防虫技术。着力解决化肥、农药和农膜的过度使用给土壤和水资源带来的不利影响。
第三，加强农村生态建设、环境保护和综合整治。加大三北防护林、天然林保护等重大生态修复工程实施力度，推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理。巩固退耕还林成果，统筹安排新的退耕还林任务。开展沙化土地封禁保护区建设试点工作。增加湿地保护投入，继续落实草原生态保护补助奖励政策。加快农村河道、水环境综合整治。
（三）把农业现代化与提高农民收入水平更好结合在一起
今后一段时间，农民收入至少应与城镇居民收入同步增长，并力争超过，只有这样才能使城乡居民收入差距过大的问题得到缓解。促进农民收入持续较快增长，要从战略上采取综合措施，营造有利的环境条件，不断开辟就业门路，拓宽增收渠道。充分挖掘农业内部增收潜力是其中最重要一环。
一方面，要把握农业现代化发展给提高农民农业经营收入提供的良好契机。种一亩粮食，一年也就挣几百元；种一亩设施蔬菜或食用菌，一年纯收益可以几千元、几万元。现在很多地方通过发展设施农业致富的已不在少数。在养殖业方面，推进适度规模的家庭养殖场也可以有效促进增收。如果一户能够养20-30头猪，10-20头牛，经营得当，收益并不比打工差。在粮食主产区，如果每家能种十几亩粮食，再有一两亩大棚或温室，不去打工也不用闲下来，收入也很可观。还有城郊的观光农业、山区的特色农业、有机农业等等，还有很多潜力可挖。在新的历史条件下，农民有机会通过改造经营模式挖掘增收潜力，有机会通过农业现代化进程富裕起来，相关政府部门要为农民把握农业现代化带来的致富机会创造条件，做好服务。改造传统经营模式，农民一缺资金二缺技术三缺营销，解决这三大问题是农业工作的重点。另一方面，要通过延长农业产业链扩大非农就业增收空间。引导农产品加工业在产区布局，推动农村工业结构调整和产业升级，大力发展农业生产性服务业，壮大农村社会化服务产业，为农民工返乡创业创造条件。 （四）持续推动农业发展的改革和创新
首先，深入推进农业生产经营体制机制创新。农业生产经营组织创新是推进现代农业建设的核心和基础。要尊重和保障农户生产经营的主体地位，培育和壮大新型农业生产经营组织，充分激发农村生产要素潜能。一是稳定农村土地承包关系，完善相关法律制度，规范土地流转程序。土地承包经营权流转坚持依法自愿有偿原则，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。土地流转不得搞强迫命令，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。逐步健全县乡村三级服务网络，强化信息沟通、政策咨询、合同签订、价格评估等流转服务。二是努力提高农户集约经营水平。按照规模化、专业化、标准化发展要求，引导农户采用先进适用技术和现代生产要素，加快转变农业生产经营方式。创造良好的政策和法律环境，采取奖励补助等多种办法，扶持联户经营、专业大户、家庭农场。大力培育新型农民和农村实用人才，着力加强农业职业教育和职业培训。制定专门计划，对符合条件的中高等学校毕业生、退伍军人、返乡农民工务农创业给予补助和贷款支持。三是大力支持发展多种形式的新型农民合作组织。按照积极发展、逐步规范、强化扶持、提升素质的要求，加大力度、加快步伐发展农民合作社，切实提高引领带动能力和市场竞争能力。鼓励农民兴办专业合作和股份合作等多元化、多类型合作社。安排部分财政投资项目直接投向符合条件的合作社，引导国家补助项目形成的资产移交合作社管护，指导合作社建立健全项目资产管护机制。完善合作社税收优惠政策，把合作社纳入国民经济统计并作为单独纳税主体列入税务登记，做好合作社发票领用等工作。引导农民合作社以产品和产业为纽带开展合作与联合，积极探索合作社联社登记管理办法。
其次，深化食品安全监管体制改革。监管出安全。随着我国生产力落后状况的不断改善和社会管理水平的不断提高，针对食品安全监管需要和食品安全问题产生的原因，要进一步健全农产品质量安全法律法规体系，理顺农产品质量安全监管体制，建立严格的、适度集中的监管制度，加大综合协调力度，完善从农田到餐桌多部门协调的分工机制。健全农产品质量安全和食品安全追溯体系。强化农业生产过程环境监测，严格农业投入品生产经营使用管理，积极开展农业面源污染和畜禽养殖污染防治。支持农产品批发市场食品安全检测室（站）建设，补助检验检测费用。健全基层食品安全工作体系，加大监管机构建设投入，全面提升监管能力和水平。加强农产品质量安全监管机构建设，健全县、乡两级监管机构，改善农产品质量安全监管条件。强化农业行政执法，完善执法体系，加大执法力度，提高违法成本，彰显司法威慑作用。加强农产品质量安全监管技术支撑，完善监测体系和监测制度，防范风险和危害，完善标准体系，加强科学研究，提高监管水平。
第三，完善农产品市场调控机制建设。优化粮食等大宗农产品储备品种结构和区域布局，完善粮棉油糖进口转储制度。健全重要农产品市场监测预警机制，认真执行生猪市场价格调控预案，改善鲜活农产品调控办法。完善农产品进出口税收调控政策，加强进口关税配额管理，健全大宗品种进口报告制度，强化敏感品种进口监测。推动进口来源多元化，规范进出口秩序，打击走私行为。加强和完善农产品信息统计发布制度，建立市场调控效果评估制度。扩大农资产品储备品种。加强农产品期货市场建设，适时增加新的农产品期货品种，培育具有国内外影响力的农产品价格形成和交易中心。
（本文系2012年度农业部软科学课题成果）