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整理者按：人类有史以来规模最大的水利工程——中国南水北调工程开工以来，举世瞩目。为使大家更多地了解这一超大型工程，我们特地采访了国务院南水北调工程建设委员会办公室原主任张基尧，请他纵谈南水北调工程建设的决策经过。
2002年12月27日，朱镕基总理宣布南水北调工程开工，标志着南水北调工程建设正式进入实施阶段。南水北调工程是人类有史以来规模最大的水利工程，是有效缓解我国北方地区水资源严重短缺问题，构筑“四横三纵，南北调配，东西互济”的水资源总体格局，保证我国经济社会和生态环境协调发展的重大举措。南水北调工程规划分东线、中线和西线三部分：东线从长江江苏扬州段调水，经过江苏、山东到达河北、天津；中线从湖北丹江口水库调水，经河南、河北到北京、天津；西线规划从长江上游调水到黄河上游，供应西北和华北，正在规划阶段。工程总投资5000亿元，工期40年至50年，每年向北方调水448亿立方米，等于一条黄河的水量。建设南水北调工程，对我国实现全面建设小康社会的奋斗目标，推进经济社会的可持续发展，具有极其重要的意义。
南水北调工程历经长期科学论证
我国是水资源非常贫乏的国家，水资源总量为2.8万亿立方米，人均仅2163立方米，只及世界人均占有量的1／4。我国水资源不仅短缺，而且时空分布不均，这进一步加剧了问题的严重性。如北京和英国伦敦的降水量差不多，但伦敦是全年均衡分布，而北京集中在夏季三个月，这样两个城市的水生态和水资源状况就完全不同。我国大部分地区夏季7月至9月降雨多，给南方及沿海经常造成洪涝灾害，但其他月份水资源短缺严重。
20世纪80年代以来，随着经济社会的发展，北方地区水资源供需矛盾日趋尖锐。河流断流，湖泊干涸，地下水过量开采，地面沉降塌陷，水体污染严重。一些地区因缺水而导致生态环境恶化，直接危及人民群众的身体健康。由于缺水，不仅制约北方地区经济社会的正常发展，也造成较多的生态环境问题。2000年，黄淮海流域的人口、国内生产总值、工业产值、有效灌溉面积、粮食产量均占全国的1／3强，是我国重要的经济区和粮食、棉花的主产区，具有承东启西、优势互补的有利条件，在我国国民经济与社会发展中占有极其重要的战略地位。但黄淮海流域水资源总量仅占全国的7.2％，人均水资源量为462立方米，为全国人均的20％，是我国水资源承载能力与经济社会发展最不适应的地区，资源性缺水严重。由于长期干旱缺水，尽管各地特别是黄淮海平原和胶东地区都加大了节约用水的力度，但仍然不得不过度开发利用地表水，大量超采地下水，不合理占用农业和生态用水，以及使用未经处理的污水，由此造成黄河下游断流频繁，淮河流域污染严重，海河流域基本处于“有河皆干、有水皆污”和地下水严重超采的严峻局面。黄河、淮河和海河三大流域的水资源开发利用率分别高达67％、60％和超过95％，水资源承载能力与经济社会发展和生态环境保护之间的矛盾日趋尖锐。特别是海河流域，为了支撑经济社会的发展，长期过量开发利用地表水。由于平原河道长期干涸，被迫大量超采地下水，全国主要是北方地区，20多年来已累计超采900多亿立方米，造成地下水位大面积持续下降。黄淮海流域水资源的过量开发，导致的河湖干涸、河口淤积、湿地减少、土地沙化、地面沉陷以及海水入侵等生态环境问题日趋恶化，严重制约经济社会的可持续发展。在采取节水、污水资源化、挖掘已有工程潜力等多种措施的前提下，经水资源供需平衡分析，黄淮海流域缺水量2010年约为210亿至280亿立方米，2030年为320亿至395亿立方米。
长江是我国最大的河流，水资源丰富，年平均径流量约为9600多亿立方米，人海水量约占径流量的94％以上，有条件从长江流域调出部分水量。因此，为解决北方严重缺水问题，从20世纪50年代以来，在党中央的关心下，国家有关部门就组织各方面专家对南水北调进行了长期勘察调查和规划研究。
早在新中国成立之初，根据我国水土资源分布的特点，毛主席就提出南水北调的宏伟设想。1952年10月30日，毛主席视察黄河，在听取黄河水利委员会主任王化云关于引江济黄设想的汇报后，说：“南方水多，北方水少，如有可能，借点水来也是可以的。”由此第一次提出南水北调的宏伟设想。这年8月12日，为解决黄河流域水资源不足的问题，黄河水利委员会进行黄河源查勘，研究通天河色吾曲——黄河多曲的引水线路。这是研究从长江上游引水济黄的开始。1953年2月，毛主席乘“长江号”军舰从武汉至南京视察。19日，在听取长江水利委员会主任林一山汇报长江治理工作时，毛主席说：南方水多，北方水少，能不能从南方借点水给北方?毛主席还用铅笔指向地图上腊子口、白龙江、西汉水，最后指向汉江和丹江口，每一处都问到引水的可能性。林一山一一作了回答。毛主席指示要对汉江引水方案作进一步的研究，要组织人员查勘，一有资料就立即给他写信。22日，林一山又向毛主席汇报了长江防洪的初步设想。临别时，毛主席对林一山说：“三峡问题暂时还不考虑开工，但南水北调工作要抓紧。”1958年3月，毛主席在成都召开的中央政治局扩大会议上再次提出引江、引汉济黄和引黄济卫问题。同年8月，中共中央在北戴河召开的政治局扩大会议上，通过并发出《关于水利工作的指示》，明确指出：“全国范围的较长远的水利规划，首先是以南水(主要指长江水系)北调为主要目的，即将江、淮、河、汉、海各流域联系为统一的水利系统规划。”这是“南水北调”一词第一次见诸中央正式文献。1958年到1960年3年中，中央先后4次召开全国性的南水北调会议，制订了1960年至1963年问南水北调工作计划，提出在3年内完成南水北调初步规划要点报告的目标。1959年2月，中国科学院、水电部在北京召开“西部地区南水北调考察研究工作会议”，确定南水北调指导方针是：“蓄调兼施，综合利用，统筹兼顾，南北两利，以有济无，以多补少，使水尽其用，地尽其利”。1958年9月1日，丹江口水利枢纽工程举行开工仪式。1974年，丹江口水库初期工程全部完工。1974年1月18日，在赴日本展出的中华人民共和国展览会国内预展会上，朱德委员长在审查丹江口水利枢纽模型时问：能不能把水引到华北呢?那里缺水。介绍的同志回答：丹江口水库的重要意义，就是将来通过它调蓄汉江的水引到华北去。目前水库蓄水位可到157米，汉淮分水岭是148米，将来完全可以把水引到华北。这是实现毛主席南水北调宏伟理想的一条比较好的通道。 1978年，五届全国人大一次会议通过的《政府工作报告》正式提出“兴建把长江水引到黄河以北的南水北调工程”。1978年9月，陈云就南水北调问题专门写信给水电部部长钱正英，建议广泛征求意见，完善规划方案，把南水北调工作做得更好。同年10月，水电部发出《关于加强南水北调规划工作的通知》。
改革开放后，我国经济社会飞速发展，综合国力日趋雄厚，水利现代科技发展水平不断提高，面对我国北方地区日益严峻的水资源短缺局面，党中央、国务院站在历史发展的潮头，从全局和战略高度继续论证南水北调工程。1979年12月，水电部正式成立部属的南水北调规划办公室，统筹领导协调全国的南水北调工作。1980年7月22日，邓小平同志视察丹江口水利枢纽工程，详细询问了丹江口水利枢纽初期工程建成后防洪、发电、灌溉效益与大坝二期加高情况。10月3日至11月3日，根据中国科学院和联合国大学协议，联合国大学比斯瓦斯博士等8位专家，联合国一位官员，我国水利部、高等院校、科研部门的专家、教授、工程技术人员共60多人，对南水北调中线和东线进行考察，并在北京举行了学术研讨会。经过考察和讨论，专家们认为南水北调中线和东线工程技术上可行。联合国专家建议在经济和环境方面补充研究南水北调问题。1982年2月，国务院批转《治淮会议纪要》，提出在淮河治理中实现南水北调工程的任务，并把调水人南四湖的规划列入治淮十年规划设想。1983年3月28日，国务院以[83]国办函字29号文，将《关于抓紧进行南水北调东线第一期工程有关工作的通知》发给国家计委、国家经委、水电部、交通部，江苏、安徽、山东、河北省人民政府，天津、北京、上海市人民政府。1985年3月11日至12日，万里副总理、李鹏副总理主持召开治淮会议，对南水北调东线工程也进行了讨论。会议指出，由于种种原因，东线第一期工程设计任务书提出的时间推迟了，现应抓紧。会议基本同意淮河水利委员会提出的该工程设计任务书，由水电部报国家计委审批。1988年6月9日，国务院总理李鹏在国家计委报告上批示：同意国家计委的报告，南水北调必须以解决京津华北用水为主要目标，按照谁受益谁投资的原则，由中央和地方共同负担。11月，国务院副总理邹家华视察丹江口水利枢纽并了解丹江口水库引水至华北的规划。陪同视察的有湖北省省长郭树言、水利部部长杨振怀、水利部副部长张春园、长江水利委员会主任魏廷琤等同志。邹家华同志题词：开发汉江，造福人民。
进入90年代后，1991年3月召开的七届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》，明确提出“‘八五’期间要开工建设南水北调工程”。1992年10月12日，江泽民总书记在中国共产党第十四次全国代表大会的报告中说：“集中必要的力量，高质量、高效率地建设一批重点骨干工程，抓紧长江三峡水利枢纽、南水北调、西煤东运新铁路通道等跨世纪特大工程的兴建。”1995年6月6日，李鹏总理主持召开国务院第71次总理办公会议，研究南水北调问题。这年12月，南水北调开始全面论证。1996年3月，根据1995年国务院第71次总理办公会议研究南水北调问题会议纪要的精神，经国务院领导同志批准，成立南水北调工程审查委员会，邹家华副总理任审查委员会主任，姜春云副总理、陈俊生国务委员、全国政协钱正英副主席任审查委员会副主任，何椿霖、陈锦华、甘子玉、叶青、钮茂生、陈耀邦、王武龙等任常务委员。委员由中央和国务院有关部委，科研设计、咨询单位，大学，南水北调工程规划责任单位，淮河、长江、黄河水利委员会，以及北京、天津、河北、河南、湖北、陕西、山东和江苏八省市主管副省市长、计委和水利厅局负责同志组成，共86人，另聘专家40余人参加专题审查工作。1999年6月，江泽民总书记在黄河治理开发工作座谈会的讲话中指出：“为从根本上缓解我国北方地区严重缺水的局面，兴建南水北调工程是必要的，要在科学选比、周密计划的基础上抓紧制定合理的切实可行的方案。”
确定“三先三后”的建设总体指导原则
1996年我调到水利部工作，了解到当时水利部内部在南水北调怎么调水的问题上有很多意见分歧。南水北调工程与三峡工程不同，三峡争论的焦点是建与不建的问题，而南水北调工程是如何建的问题，也就是说大家都认为需要建这项工程。但是怎么建?一部分人建议先建设东线，一部分人要求先建中线。东、中线的争论持续了多年，主要原因是当时国家的财力有限，不可能两者同时建设。我记得一次在京西宾馆开会，那时候国务院成立了南水北调规划审查委员会，邹家华同志是主任。他主持会议，会上两种意见争执不下，最后不了了之。因此，水利部当时面临的问题，就是怎么样才能够对南水北调早一点儿形成统一的意见，开工建设。1998年南方的大洪水给我们新的启示是：不仅要加强防汛工程的建设，还要利用洪水资源给北方多补水，在减少南方洪涝灾害的同时，兼顾北方对水资源的需求。随后，南水北调工程规划开始有序展开。现在回过头来看，20世纪90年代末至新世纪之初这段时间，是南水北调工程规划论证发展最快、目标最明确的阶段，在党中央、国务院的直接领导下，水利部对南水北调工程原来的工作进行了认真梳理，既充分借鉴，又有创新。
2000年6月，经过数十年研究，南水北调工程总体格局定为东、中、西三条线路，分别从长江流域上、中、下游调水。东线工程：从长江下游扬州抽引长江水，利用京杭大运河及与其平行的河道逐级提水北送，并连接起具有调蓄作用的洪泽湖、骆马湖、南四湖、东平湖。出东平湖后分两路输水：一路向北，在位山附近经隧洞穿过黄河；另一路向东，通过胶东地区输水干线经济南输水到烟台、威海。中线工程：从丹江口水库陶岔渠首闸引水，沿唐白河流域西侧过长江流域与淮河流域的分水岭方城垭口后，经黄淮海平原西部边缘，在郑州以西孤柏嘴处穿过黄河，继续沿京广铁路西侧北上，可基本自流到北京、天津。西线工程：在长江上游通天河、支流雅砻江和大渡河上游筑坝建库，开凿穿过长江与黄河的分水岭巴颜喀拉山的输水隧洞，调长江水人黄河上游。西线工程的供水目标主要是解决青、甘、宁、内蒙古、陕、晋等6省、自治区黄河上中游地区和渭河关中平原的缺水问题。 2000年9月27日，国务院总理朱镕基在中南海主持召开座谈会，听取国务院有关部门领导和各方面专家对南水北调工程的意见。李岚清、温家宝、王忠禹、钱正英等出席会议。就是在这次会议上，朱镕基总理提出南水北调工程建设的“三先三后”的总体指导原则，即“先节水后调水、先治污后通水、先环保后用水”，明确要求南水北调工程的规划与实施必须建立在水资源合理配置的基础上。在这次座谈会上，水利部部长汪恕诚、中国国际工程咨询公司董事长屠由瑞、国家计委副主任刘江，就南水北调中的有关问题进行了汇报。他们全面汇报了近年来有关部门和专家对南水北调工程的调研论证和工程实施意见，并对东、中、西线三个调水方案进行了分析比较。张光斗、何璟、潘家铮、黎安田、鄂竟平、宁远等在会上发了言。他们一致认为，南水北调工程势在必行，应尽快开工建设。他们对南水北调工程的总体布局、建设原则、实施步骤，以及需要注意解决的一些重要问题，提出了许多很好的意见。朱镕基总理在听取部门汇报和专家的意见后作了讲话，他说，北方地区特别是华北地区缺水越来越严重，已经到了非解决不可的时候。实施南水北调工程是一项重大战略性措施，党中央要求加紧南水北调工程的前期工作，尽早开工建设。国务院将按照这个要求，周密部署，精心组织，加快工作进度。朱镕基总理说，解决北方地区水资源短缺问题必须突出考虑节约用水，坚持开源节流并重、节水优先的原则。目前，我国一方面水资源短缺，一方面又存在着用水严重浪费的问题。许多地方农田浇地仍是大水漫灌，工业生产耗水量过高，城市生活用水浪费惊人。因此，在加紧组织实施南水北调工程的同时，一定要采取强有力的措施，大力开展节约用水。要认真制定节水的规划和目标，绝不能出现大调水、大浪费的现象。关键是要建立合理的水价形成机制，充分发挥价格杠杆的作用。逐步较大幅度提高水价，是节约用水的最有效措施。现行的水价过低，既不利于节约用水，也不利于供水事业的发展，必须坚决改革，理顺供水价格，促进节约用水。朱镕基总理说，水污染不仅直接危害人民的生活和身体健康，影响工农业生产，而且加剧水资源短缺，使有限的水资源不能充分利用。在开展南水北调的规划和实施过程中，必须加强对水污染的治理，如果不治理水污染，那么调水越多污染越重，南水北调就不可能成功。一定要先治污，再调水。朱镕基总理说，在规划和实施南水北调工程中，要高度重视对生态环境的保护，这个问题非常重要。生态平衡一旦遭到破坏，就会造成难以挽回的后果。特别是对于调出水的地区，要充分注意调水对其生态环境的影响，一定要在周密考虑生态环境保护的条件下才能实施调水工程。朱镕基强调，南水北调工程的实施势在必行，但是各项前期准备工作一定要做好。关键在于搞好总体规划，全面安排，有先有后，分步实施。同时，要认真搞好配套工程的规划和建设。加快南水北调工程建设，现在条件基本具备。近期开始分步实施，经济实力可以承受。同时，加快一些重大基础设施建设，既可以有效拉动国内需求，开拓传统产业市场，又可以为经济持续发展增加后劲，促进经济良性循环。
在朱镕基总理提出明确要求后，我们就在原来规划的基础上做了相应调整，进行了重新编订。在编订工作过程中主要做了四项工作：
第一项工作，因为朱镕基总理提出要先节水，我们就对中、东线沿线44个城市重新编制了水资源规划。水资源规划是在节水的基础上编制，就是看2010年、2015年、2020年、2030年节水治污以后，节约了多少水。就我们现在做的南水北调这个规划，实际上是解决在节水、治污、挖掘北方水资源潜力前提下的缺水量。我们在专门编制南水北调节水规划的同时，还有一个专门治污规划。以北京为例，我们以2002年为设计水平年，2010年至2020年为初期年，2020年至2030年为中期年，2030年至2050年为长期年。2010年缺水量7亿立方米，2030年缺水量17亿立方米，其他沿线城市也都经过详细规划测算。我们当时考虑的就是必须将南水北调工程建立在落实节水规划的基础上。治污(也即水的再利用)这套规划也要落实。治污后的中水要作为水资源充分利用。有一些同志总是说，你们南水北调是借水，不是节水。实际上我们做规划是建立在节水的基础上，南水北调是在节水以后的一种补充，是对治污回用的一种补充。我们还按照南水北调在水量的选择上要本着适当从紧的原则来测算调水总量。这一要求的前提，还是要尽量节约用水。因为调水越多，必然会出现污水越多的情况。经过充分研究论证，南水北调总体规划中，中线调水量由原规划145亿调整为130亿立方米，其中还包含了每年超采69亿立方米地下水的水量，体现了节水优先的原则。
第二项工作，把水污染的治理和调水工程紧密结合起来。根据朱镕基总理提出的先治污后通水的要求，我们编制了南水北调东线治污规划。因为东线京杭运河水质很差，必须进行全面治理，在规划中提出了明确的治理目标，明确了治理责任，制定了治污方案，把治污资金纳入到南水北调的总体规划中去，也就是说，南水北调不仅仅是一个工程规划，还是一个综合规划。对南水北调的中线保护，当时没有纳入到总体规划里面，是后来单独批复的，并纳入南水北调总体可行性研究报告中。
第三项工作，南水北调前期规划阶段对中、东线谁先建设的争议很大。根据山东、天津、北京、河北等缺水区的强烈要求，结合我国当时的经济实力，经研究，水利部提出南水北调统一规划分期建设的意见，即东线分三期，中线分二期，西线后续建设。根据北方缺水的情况，率先在东线和中线同时开工建设第一期工程，这样也就把原来的争论化解了。东线工程建设中的前提是把污染治理好。山东是南水北调的受水区，但它境内的运河两岸又是污染较重的地区。因此必须先治理好污染，不治理好即使调来长江水也没法使用。由于东线一期工程加大了污水治理力度，使水质达到地表水Ⅲ类的标准，这也就为东线二期工程延伸供水到河北、天津创造了条件。中线一期工程送水到河南、河北、天津、北京，调水95亿立方米。其中，河南37，7亿立方米，河北34，7亿立方米，北京12，4亿立方米，天津10，2亿立方米。根据丹江口水库来水情况和中线受水区节水治污及对水资源的需求，适时开工建设二期工程。 第四项工作，对南水北调工程的建设管理体制和运行机制提出新的要求。在以前的规划中，都是把南水北调工程当做政府工程，就是中央出钱、地方用水。随着市场经济理念的不断深化，人们认识到，南水北调不能用完全计划经济的思路，所以我们首先在南水北调工程中积极探索和逐步建立水的准市场配置机制和管理体制，供水的目标定位为向城市供水，按照还贷、保本、微利的原则收取水费。改变城市长期挤占农村用水的状况，把为农民服务的水库和水量交还给农村农民。现在看来这个原则符合城市和农村协调发展的理念。在这个前提下，我们提出，南水北调的性质定位要符合政府宏观调控，准市场机制运作，现代企业管理，用水户参与的思路，按照产权明晰的现代企业制度建立南水北调基金、组建管理机构等。
这年10月，党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》要求：“加紧南水北调工程的前期工作，尽早开工建设。”10月16日，《人民日报》刊发国务院南水北调工程座谈会的情况，并发表评论员文章《抓紧实施南水北调工程》。
2002年8月19日，在考察南水北调中线工程后，国务院副总理温家宝主持会议，听取国家计委、水利部关于南水北调工程总体规划工作情况汇报。23日，朱镕基总理主持召开国务院第137次总理办公会议，听取关于南水北调工程总体规划的汇报。会议审议并通过《南水北调工程总体规划》，原则同意成立国务院南水北调工程领导小组，决定江苏三阳河、山东济平干渠工程年内开工。10月9日，朱镕基总理主持召开国务院第140次总理办公会议，批准丹江口水库大坝加高工程的立项申请，要求抓紧编制丹江口水库库区移民安置规划。第二天，江泽民总书记主持召开中共中央政治局常务委员会会议，听取国家计委主任曾培炎和水利部部长汪恕诚受国务院委托作的南水北调工程总体规划汇报，审议并通过经国务院同意的《南水北调工程总体规划》。24日、25日，我代表水利部并国家计委分别向全国人大常委会财经委、环资委、农委以及政协全国委员会汇报了南水北调工程总体规划。这些部门代表全国人大、全国政协听取汇报后，提出了一些具体的意见。我们据此对规划作了修改，于10月底再次报国务院。12月23日，国务院正式批复《南水北调工程总体规划》。与此同时，我们着手准备举行南水北调工程的开工仪式。考虑到马上要换届了，因此决定把举行开工典礼的时间定在年前。12月27日，南水北调工程开工典礼在人民大会堂和江苏省、山东省施工现场三地同时举行，江泽民同志给工程开工发来贺信，贺信指出：“兴建南水北调工程，对缓解我国北方水资源严重短缺的局面，推动经济结构战略性调整，改善生态环境，提高人民群众的生活水平，增强综合国力，具有十分重大的意义。”开工典礼由国家计委主任曾培炎主持，国务院总理朱镕基在人民大会堂主会场宣布工程正式开工，国务院副总理温家宝发表讲话，代表党中央、国务院对工程开工表示热烈的祝贺。这标志着南水北调工程正式进入实施阶段。(待续)
(责任编辑 李树泉)
2002年12月27日，朱镕基总理宣布南水北调工程开工，标志着南水北调工程建设正式进入实施阶段。南水北调工程是人类有史以来规模最大的水利工程，是有效缓解我国北方地区水资源严重短缺问题，构筑“四横三纵，南北调配，东西互济”的水资源总体格局，保证我国经济社会和生态环境协调发展的重大举措。南水北调工程规划分东线、中线和西线三部分：东线从长江江苏扬州段调水，经过江苏、山东到达河北、天津；中线从湖北丹江口水库调水，经河南、河北到北京、天津；西线规划从长江上游调水到黄河上游，供应西北和华北，正在规划阶段。工程总投资5000亿元，工期40年至50年，每年向北方调水448亿立方米，等于一条黄河的水量。建设南水北调工程，对我国实现全面建设小康社会的奋斗目标，推进经济社会的可持续发展，具有极其重要的意义。
南水北调工程历经长期科学论证
我国是水资源非常贫乏的国家，水资源总量为2.8万亿立方米，人均仅2163立方米，只及世界人均占有量的1／4。我国水资源不仅短缺，而且时空分布不均，这进一步加剧了问题的严重性。如北京和英国伦敦的降水量差不多，但伦敦是全年均衡分布，而北京集中在夏季三个月，这样两个城市的水生态和水资源状况就完全不同。我国大部分地区夏季7月至9月降雨多，给南方及沿海经常造成洪涝灾害，但其他月份水资源短缺严重。
20世纪80年代以来，随着经济社会的发展，北方地区水资源供需矛盾日趋尖锐。河流断流，湖泊干涸，地下水过量开采，地面沉降塌陷，水体污染严重。一些地区因缺水而导致生态环境恶化，直接危及人民群众的身体健康。由于缺水，不仅制约北方地区经济社会的正常发展，也造成较多的生态环境问题。2000年，黄淮海流域的人口、国内生产总值、工业产值、有效灌溉面积、粮食产量均占全国的1／3强，是我国重要的经济区和粮食、棉花的主产区，具有承东启西、优势互补的有利条件，在我国国民经济与社会发展中占有极其重要的战略地位。但黄淮海流域水资源总量仅占全国的7.2％，人均水资源量为462立方米，为全国人均的20％，是我国水资源承载能力与经济社会发展最不适应的地区，资源性缺水严重。由于长期干旱缺水，尽管各地特别是黄淮海平原和胶东地区都加大了节约用水的力度，但仍然不得不过度开发利用地表水，大量超采地下水，不合理占用农业和生态用水，以及使用未经处理的污水，由此造成黄河下游断流频繁，淮河流域污染严重，海河流域基本处于“有河皆干、有水皆污”和地下水严重超采的严峻局面。黄河、淮河和海河三大流域的水资源开发利用率分别高达67％、60％和超过95％，水资源承载能力与经济社会发展和生态环境保护之间的矛盾日趋尖锐。特别是海河流域，为了支撑经济社会的发展，长期过量开发利用地表水。由于平原河道长期干涸，被迫大量超采地下水，全国主要是北方地区，20多年来已累计超采900多亿立方米，造成地下水位大面积持续下降。黄淮海流域水资源的过量开发，导致的河湖干涸、河口淤积、湿地减少、土地沙化、地面沉陷以及海水入侵等生态环境问题日趋恶化，严重制约经济社会的可持续发展。在采取节水、污水资源化、挖掘已有工程潜力等多种措施的前提下，经水资源供需平衡分析，黄淮海流域缺水量2010年约为210亿至280亿立方米，2030年为320亿至395亿立方米。
长江是我国最大的河流，水资源丰富，年平均径流量约为9600多亿立方米，人海水量约占径流量的94％以上，有条件从长江流域调出部分水量。因此，为解决北方严重缺水问题，从20世纪50年代以来，在党中央的关心下，国家有关部门就组织各方面专家对南水北调进行了长期勘察调查和规划研究。
早在新中国成立之初，根据我国水土资源分布的特点，毛主席就提出南水北调的宏伟设想。1952年10月30日，毛主席视察黄河，在听取黄河水利委员会主任王化云关于引江济黄设想的汇报后，说：“南方水多，北方水少，如有可能，借点水来也是可以的。”由此第一次提出南水北调的宏伟设想。这年8月12日，为解决黄河流域水资源不足的问题，黄河水利委员会进行黄河源查勘，研究通天河色吾曲——黄河多曲的引水线路。这是研究从长江上游引水济黄的开始。1953年2月，毛主席乘“长江号”军舰从武汉至南京视察。19日，在听取长江水利委员会主任林一山汇报长江治理工作时，毛主席说：南方水多，北方水少，能不能从南方借点水给北方?毛主席还用铅笔指向地图上腊子口、白龙江、西汉水，最后指向汉江和丹江口，每一处都问到引水的可能性。林一山一一作了回答。毛主席指示要对汉江引水方案作进一步的研究，要组织人员查勘，一有资料就立即给他写信。22日，林一山又向毛主席汇报了长江防洪的初步设想。临别时，毛主席对林一山说：“三峡问题暂时还不考虑开工，但南水北调工作要抓紧。”1958年3月，毛主席在成都召开的中央政治局扩大会议上再次提出引江、引汉济黄和引黄济卫问题。同年8月，中共中央在北戴河召开的政治局扩大会议上，通过并发出《关于水利工作的指示》，明确指出：“全国范围的较长远的水利规划，首先是以南水(主要指长江水系)北调为主要目的，即将江、淮、河、汉、海各流域联系为统一的水利系统规划。”这是“南水北调”一词第一次见诸中央正式文献。1958年到1960年3年中，中央先后4次召开全国性的南水北调会议，制订了1960年至1963年问南水北调工作计划，提出在3年内完成南水北调初步规划要点报告的目标。1959年2月，中国科学院、水电部在北京召开“西部地区南水北调考察研究工作会议”，确定南水北调指导方针是：“蓄调兼施，综合利用，统筹兼顾，南北两利，以有济无，以多补少，使水尽其用，地尽其利”。1958年9月1日，丹江口水利枢纽工程举行开工仪式。1974年，丹江口水库初期工程全部完工。1974年1月18日，在赴日本展出的中华人民共和国展览会国内预展会上，朱德委员长在审查丹江口水利枢纽模型时问：能不能把水引到华北呢?那里缺水。介绍的同志回答：丹江口水库的重要意义，就是将来通过它调蓄汉江的水引到华北去。目前水库蓄水位可到157米，汉淮分水岭是148米，将来完全可以把水引到华北。这是实现毛主席南水北调宏伟理想的一条比较好的通道。 1978年，五届全国人大一次会议通过的《政府工作报告》正式提出“兴建把长江水引到黄河以北的南水北调工程”。1978年9月，陈云就南水北调问题专门写信给水电部部长钱正英，建议广泛征求意见，完善规划方案，把南水北调工作做得更好。同年10月，水电部发出《关于加强南水北调规划工作的通知》。
改革开放后，我国经济社会飞速发展，综合国力日趋雄厚，水利现代科技发展水平不断提高，面对我国北方地区日益严峻的水资源短缺局面，党中央、国务院站在历史发展的潮头，从全局和战略高度继续论证南水北调工程。1979年12月，水电部正式成立部属的南水北调规划办公室，统筹领导协调全国的南水北调工作。1980年7月22日，邓小平同志视察丹江口水利枢纽工程，详细询问了丹江口水利枢纽初期工程建成后防洪、发电、灌溉效益与大坝二期加高情况。10月3日至11月3日，根据中国科学院和联合国大学协议，联合国大学比斯瓦斯博士等8位专家，联合国一位官员，我国水利部、高等院校、科研部门的专家、教授、工程技术人员共60多人，对南水北调中线和东线进行考察，并在北京举行了学术研讨会。经过考察和讨论，专家们认为南水北调中线和东线工程技术上可行。联合国专家建议在经济和环境方面补充研究南水北调问题。1982年2月，国务院批转《治淮会议纪要》，提出在淮河治理中实现南水北调工程的任务，并把调水人南四湖的规划列入治淮十年规划设想。1983年3月28日，国务院以[83]国办函字29号文，将《关于抓紧进行南水北调东线第一期工程有关工作的通知》发给国家计委、国家经委、水电部、交通部，江苏、安徽、山东、河北省人民政府，天津、北京、上海市人民政府。1985年3月11日至12日，万里副总理、李鹏副总理主持召开治淮会议，对南水北调东线工程也进行了讨论。会议指出，由于种种原因，东线第一期工程设计任务书提出的时间推迟了，现应抓紧。会议基本同意淮河水利委员会提出的该工程设计任务书，由水电部报国家计委审批。1988年6月9日，国务院总理李鹏在国家计委报告上批示：同意国家计委的报告，南水北调必须以解决京津华北用水为主要目标，按照谁受益谁投资的原则，由中央和地方共同负担。11月，国务院副总理邹家华视察丹江口水利枢纽并了解丹江口水库引水至华北的规划。陪同视察的有湖北省省长郭树言、水利部部长杨振怀、水利部副部长张春园、长江水利委员会主任魏廷琤等同志。邹家华同志题词：开发汉江，造福人民。
进入90年代后，1991年3月召开的七届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》，明确提出“‘八五’期间要开工建设南水北调工程”。1992年10月12日，江泽民总书记在中国共产党第十四次全国代表大会的报告中说：“集中必要的力量，高质量、高效率地建设一批重点骨干工程，抓紧长江三峡水利枢纽、南水北调、西煤东运新铁路通道等跨世纪特大工程的兴建。”1995年6月6日，李鹏总理主持召开国务院第71次总理办公会议，研究南水北调问题。这年12月，南水北调开始全面论证。1996年3月，根据1995年国务院第71次总理办公会议研究南水北调问题会议纪要的精神，经国务院领导同志批准，成立南水北调工程审查委员会，邹家华副总理任审查委员会主任，姜春云副总理、陈俊生国务委员、全国政协钱正英副主席任审查委员会副主任，何椿霖、陈锦华、甘子玉、叶青、钮茂生、陈耀邦、王武龙等任常务委员。委员由中央和国务院有关部委，科研设计、咨询单位，大学，南水北调工程规划责任单位，淮河、长江、黄河水利委员会，以及北京、天津、河北、河南、湖北、陕西、山东和江苏八省市主管副省市长、计委和水利厅局负责同志组成，共86人，另聘专家40余人参加专题审查工作。1999年6月，江泽民总书记在黄河治理开发工作座谈会的讲话中指出：“为从根本上缓解我国北方地区严重缺水的局面，兴建南水北调工程是必要的，要在科学选比、周密计划的基础上抓紧制定合理的切实可行的方案。”
确定“三先三后”的建设总体指导原则
1996年我调到水利部工作，了解到当时水利部内部在南水北调怎么调水的问题上有很多意见分歧。南水北调工程与三峡工程不同，三峡争论的焦点是建与不建的问题，而南水北调工程是如何建的问题，也就是说大家都认为需要建这项工程。但是怎么建?一部分人建议先建设东线，一部分人要求先建中线。东、中线的争论持续了多年，主要原因是当时国家的财力有限，不可能两者同时建设。我记得一次在京西宾馆开会，那时候国务院成立了南水北调规划审查委员会，邹家华同志是主任。他主持会议，会上两种意见争执不下，最后不了了之。因此，水利部当时面临的问题，就是怎么样才能够对南水北调早一点儿形成统一的意见，开工建设。1998年南方的大洪水给我们新的启示是：不仅要加强防汛工程的建设，还要利用洪水资源给北方多补水，在减少南方洪涝灾害的同时，兼顾北方对水资源的需求。随后，南水北调工程规划开始有序展开。现在回过头来看，20世纪90年代末至新世纪之初这段时间，是南水北调工程规划论证发展最快、目标最明确的阶段，在党中央、国务院的直接领导下，水利部对南水北调工程原来的工作进行了认真梳理，既充分借鉴，又有创新。
2000年6月，经过数十年研究，南水北调工程总体格局定为东、中、西三条线路，分别从长江流域上、中、下游调水。东线工程：从长江下游扬州抽引长江水，利用京杭大运河及与其平行的河道逐级提水北送，并连接起具有调蓄作用的洪泽湖、骆马湖、南四湖、东平湖。出东平湖后分两路输水：一路向北，在位山附近经隧洞穿过黄河；另一路向东，通过胶东地区输水干线经济南输水到烟台、威海。中线工程：从丹江口水库陶岔渠首闸引水，沿唐白河流域西侧过长江流域与淮河流域的分水岭方城垭口后，经黄淮海平原西部边缘，在郑州以西孤柏嘴处穿过黄河，继续沿京广铁路西侧北上，可基本自流到北京、天津。西线工程：在长江上游通天河、支流雅砻江和大渡河上游筑坝建库，开凿穿过长江与黄河的分水岭巴颜喀拉山的输水隧洞，调长江水人黄河上游。西线工程的供水目标主要是解决青、甘、宁、内蒙古、陕、晋等6省、自治区黄河上中游地区和渭河关中平原的缺水问题。 2000年9月27日，国务院总理朱镕基在中南海主持召开座谈会，听取国务院有关部门领导和各方面专家对南水北调工程的意见。李岚清、温家宝、王忠禹、钱正英等出席会议。就是在这次会议上，朱镕基总理提出南水北调工程建设的“三先三后”的总体指导原则，即“先节水后调水、先治污后通水、先环保后用水”，明确要求南水北调工程的规划与实施必须建立在水资源合理配置的基础上。在这次座谈会上，水利部部长汪恕诚、中国国际工程咨询公司董事长屠由瑞、国家计委副主任刘江，就南水北调中的有关问题进行了汇报。他们全面汇报了近年来有关部门和专家对南水北调工程的调研论证和工程实施意见，并对东、中、西线三个调水方案进行了分析比较。张光斗、何璟、潘家铮、黎安田、鄂竟平、宁远等在会上发了言。他们一致认为，南水北调工程势在必行，应尽快开工建设。他们对南水北调工程的总体布局、建设原则、实施步骤，以及需要注意解决的一些重要问题，提出了许多很好的意见。朱镕基总理在听取部门汇报和专家的意见后作了讲话，他说，北方地区特别是华北地区缺水越来越严重，已经到了非解决不可的时候。实施南水北调工程是一项重大战略性措施，党中央要求加紧南水北调工程的前期工作，尽早开工建设。国务院将按照这个要求，周密部署，精心组织，加快工作进度。朱镕基总理说，解决北方地区水资源短缺问题必须突出考虑节约用水，坚持开源节流并重、节水优先的原则。目前，我国一方面水资源短缺，一方面又存在着用水严重浪费的问题。许多地方农田浇地仍是大水漫灌，工业生产耗水量过高，城市生活用水浪费惊人。因此，在加紧组织实施南水北调工程的同时，一定要采取强有力的措施，大力开展节约用水。要认真制定节水的规划和目标，绝不能出现大调水、大浪费的现象。关键是要建立合理的水价形成机制，充分发挥价格杠杆的作用。逐步较大幅度提高水价，是节约用水的最有效措施。现行的水价过低，既不利于节约用水，也不利于供水事业的发展，必须坚决改革，理顺供水价格，促进节约用水。朱镕基总理说，水污染不仅直接危害人民的生活和身体健康，影响工农业生产，而且加剧水资源短缺，使有限的水资源不能充分利用。在开展南水北调的规划和实施过程中，必须加强对水污染的治理，如果不治理水污染，那么调水越多污染越重，南水北调就不可能成功。一定要先治污，再调水。朱镕基总理说，在规划和实施南水北调工程中，要高度重视对生态环境的保护，这个问题非常重要。生态平衡一旦遭到破坏，就会造成难以挽回的后果。特别是对于调出水的地区，要充分注意调水对其生态环境的影响，一定要在周密考虑生态环境保护的条件下才能实施调水工程。朱镕基强调，南水北调工程的实施势在必行，但是各项前期准备工作一定要做好。关键在于搞好总体规划，全面安排，有先有后，分步实施。同时，要认真搞好配套工程的规划和建设。加快南水北调工程建设，现在条件基本具备。近期开始分步实施，经济实力可以承受。同时，加快一些重大基础设施建设，既可以有效拉动国内需求，开拓传统产业市场，又可以为经济持续发展增加后劲，促进经济良性循环。
在朱镕基总理提出明确要求后，我们就在原来规划的基础上做了相应调整，进行了重新编订。在编订工作过程中主要做了四项工作：
第一项工作，因为朱镕基总理提出要先节水，我们就对中、东线沿线44个城市重新编制了水资源规划。水资源规划是在节水的基础上编制，就是看2010年、2015年、2020年、2030年节水治污以后，节约了多少水。就我们现在做的南水北调这个规划，实际上是解决在节水、治污、挖掘北方水资源潜力前提下的缺水量。我们在专门编制南水北调节水规划的同时，还有一个专门治污规划。以北京为例，我们以2002年为设计水平年，2010年至2020年为初期年，2020年至2030年为中期年，2030年至2050年为长期年。2010年缺水量7亿立方米，2030年缺水量17亿立方米，其他沿线城市也都经过详细规划测算。我们当时考虑的就是必须将南水北调工程建立在落实节水规划的基础上。治污(也即水的再利用)这套规划也要落实。治污后的中水要作为水资源充分利用。有一些同志总是说，你们南水北调是借水，不是节水。实际上我们做规划是建立在节水的基础上，南水北调是在节水以后的一种补充，是对治污回用的一种补充。我们还按照南水北调在水量的选择上要本着适当从紧的原则来测算调水总量。这一要求的前提，还是要尽量节约用水。因为调水越多，必然会出现污水越多的情况。经过充分研究论证，南水北调总体规划中，中线调水量由原规划145亿调整为130亿立方米，其中还包含了每年超采69亿立方米地下水的水量，体现了节水优先的原则。
第二项工作，把水污染的治理和调水工程紧密结合起来。根据朱镕基总理提出的先治污后通水的要求，我们编制了南水北调东线治污规划。因为东线京杭运河水质很差，必须进行全面治理，在规划中提出了明确的治理目标，明确了治理责任，制定了治污方案，把治污资金纳入到南水北调的总体规划中去，也就是说，南水北调不仅仅是一个工程规划，还是一个综合规划。对南水北调的中线保护，当时没有纳入到总体规划里面，是后来单独批复的，并纳入南水北调总体可行性研究报告中。
第三项工作，南水北调前期规划阶段对中、东线谁先建设的争议很大。根据山东、天津、北京、河北等缺水区的强烈要求，结合我国当时的经济实力，经研究，水利部提出南水北调统一规划分期建设的意见，即东线分三期，中线分二期，西线后续建设。根据北方缺水的情况，率先在东线和中线同时开工建设第一期工程，这样也就把原来的争论化解了。东线工程建设中的前提是把污染治理好。山东是南水北调的受水区，但它境内的运河两岸又是污染较重的地区。因此必须先治理好污染，不治理好即使调来长江水也没法使用。由于东线一期工程加大了污水治理力度，使水质达到地表水Ⅲ类的标准，这也就为东线二期工程延伸供水到河北、天津创造了条件。中线一期工程送水到河南、河北、天津、北京，调水95亿立方米。其中，河南37，7亿立方米，河北34，7亿立方米，北京12，4亿立方米，天津10，2亿立方米。根据丹江口水库来水情况和中线受水区节水治污及对水资源的需求，适时开工建设二期工程。 第四项工作，对南水北调工程的建设管理体制和运行机制提出新的要求。在以前的规划中，都是把南水北调工程当做政府工程，就是中央出钱、地方用水。随着市场经济理念的不断深化，人们认识到，南水北调不能用完全计划经济的思路，所以我们首先在南水北调工程中积极探索和逐步建立水的准市场配置机制和管理体制，供水的目标定位为向城市供水，按照还贷、保本、微利的原则收取水费。改变城市长期挤占农村用水的状况，把为农民服务的水库和水量交还给农村农民。现在看来这个原则符合城市和农村协调发展的理念。在这个前提下，我们提出，南水北调的性质定位要符合政府宏观调控，准市场机制运作，现代企业管理，用水户参与的思路，按照产权明晰的现代企业制度建立南水北调基金、组建管理机构等。
这年10月，党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》要求：“加紧南水北调工程的前期工作，尽早开工建设。”10月16日，《人民日报》刊发国务院南水北调工程座谈会的情况，并发表评论员文章《抓紧实施南水北调工程》。
2002年8月19日，在考察南水北调中线工程后，国务院副总理温家宝主持会议，听取国家计委、水利部关于南水北调工程总体规划工作情况汇报。23日，朱镕基总理主持召开国务院第137次总理办公会议，听取关于南水北调工程总体规划的汇报。会议审议并通过《南水北调工程总体规划》，原则同意成立国务院南水北调工程领导小组，决定江苏三阳河、山东济平干渠工程年内开工。10月9日，朱镕基总理主持召开国务院第140次总理办公会议，批准丹江口水库大坝加高工程的立项申请，要求抓紧编制丹江口水库库区移民安置规划。第二天，江泽民总书记主持召开中共中央政治局常务委员会会议，听取国家计委主任曾培炎和水利部部长汪恕诚受国务院委托作的南水北调工程总体规划汇报，审议并通过经国务院同意的《南水北调工程总体规划》。24日、25日，我代表水利部并国家计委分别向全国人大常委会财经委、环资委、农委以及政协全国委员会汇报了南水北调工程总体规划。这些部门代表全国人大、全国政协听取汇报后，提出了一些具体的意见。我们据此对规划作了修改，于10月底再次报国务院。12月23日，国务院正式批复《南水北调工程总体规划》。与此同时，我们着手准备举行南水北调工程的开工仪式。考虑到马上要换届了，因此决定把举行开工典礼的时间定在年前。12月27日，南水北调工程开工典礼在人民大会堂和江苏省、山东省施工现场三地同时举行，江泽民同志给工程开工发来贺信，贺信指出：“兴建南水北调工程，对缓解我国北方水资源严重短缺的局面，推动经济结构战略性调整，改善生态环境，提高人民群众的生活水平，增强综合国力，具有十分重大的意义。”开工典礼由国家计委主任曾培炎主持，国务院总理朱镕基在人民大会堂主会场宣布工程正式开工，国务院副总理温家宝发表讲话，代表党中央、国务院对工程开工表示热烈的祝贺。这标志着南水北调工程正式进入实施阶段。(待续)
(责任编辑 李树泉)