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健全的环境法治是由完善的立法、严格的执法和实际的守法三部分组成的。其中，立法是法律实施的前提和基础，执法和守法是法律得以实施的过程。因此，要完善环境法治就必须完善环境立法、加强环境执法、并促成认真守法。
一、立法存在某些空白、法律法规之间配套协调性差、操作性差等是我国环境法治不完善在立法方面的表现
要完善环境法治，提高我国环境法的实施效率，首先必须找出现行环境法治中存在的具体问题，找出现行环境法实施效率差、执法难的原因，只有这样才能做到有的放矢。综观我国环境法体系及其执法现状，我国环境法存在的问题及其执法难，实施效率差的原因有：
1.目前环境立法存在空缺，这导致无法可依现象。主要表现在：（1）缺少一些环境要素保护方面的实体法，如自然保护区、核安全及有毒化学品的安全管理，土壤污染防治、光污染防治、外来物种防范等方面的实体法都还空缺。（2）目前环境法的规定偏重于污染和其它公害的防治问题，对自然资源的合理利用和保护以及生物多样性保护、生态保护、高原湖泊、国际河流、特色矿产资源、生物安全管理的法律规定的太少或是没有规定。（3）缺乏环境管理制度的配套性法规。如没有限期治理、总量控制、生态补偿、排污许可、环境规划等方面的法规。（4）缺乏环境行政执法的程序法。目前我国环境行政执法的程序规定很少，且这些规定散见于各单行实体法中，造成环境行政执法程序不统一，不规范，缺乏执法程序、信息发布、监测手段运用规范、举证责任的分配、文书的送达等规范。（5）缺少环境管理行为规范，如环境监察管理规范、环境监察工作规范、环境行政违法行为处分规范。（6）缺乏区别于传统民事责任的环境污染损害赔偿责任和索赔程序的规定，缺乏对渎职者和排污企业法定代表人的责任追究规定。（7）法律规定由地方制定相关规章和实施办法的，地方没有制定，缺少地方性配套法规、规章、办法。如《固体废物污染环境防治法》第49条授权地方制定关于农村生活垃圾管理的办法，但几乎所有地方政府都没有制定。
2.现行环境法律、法规之间缺乏协调和配套，过于原则，操作性差，导致环境行政执法者往往感到有法难依。（1）我国环境立法长期奉行“宜粗不宜细”的立法指导思想，造成环境资源法律规定过于原则和抽象，很多法律规定不具体，又没有施行细则，也没有配套的实施措施，缺乏具体的操作规定。如在环境行政部门做出责令停止生产和使用时，环保部门缺乏相应的强制手段，往往使这一处罚难以落到实处，难以执行；再如《固废法》虽对包装物的回收做了原则的规定，但对包装物回收后如何处置却未做规定，这就需要制定相应的实施条例。（2）环境法律、法规中禁止性规定和罚则规定多，经济刺激手段规定的少，环境行政执法呈现出“利益限制型”立法，导致经济利益和环境利益，经济发展和环境保护相对立，使执法效果较差。（3）地方性环境标准不一，区域性环境行政执法缺乏统一的标准和尺度，使防范跨行政区域的环境污染方面的环境行政执法难以开展，缺乏跨区域的环境污染纠纷行政协商机制。
3.环境法强制性处罚措施少，罚款标准低，执法“软件”较差。环境行政执法部门所能采用的强制性处罚措施太少。我国现行环境法所规定的环境行政处罚形式主要有：警告、责令停止违法行为、责令限期改正、罚款、责令停止生产和使用、责令重新安装使用防污设施、责令限期治理、责令停业或关闭等。而其中环境保护行政主管部门能使用的行政处罚措施主要是警告、责令停止违法行为、责令限期改正、罚款、责令停止生产和使用、责令重新安装使用防污设施几种。环境保护部门在对环境违法行为处罚时几乎没有违法强制处罚权，导致了环境保护部门执法的难度，经常出现当事人不配合，而环保部门又没有强制措施，对当事人无可奈何的情况，致使环境行政执法缺乏力度。
4.守法成本高，违法成本低。（1）目前，排污收费的征收标准偏低，低于治污成本，导致违法成本过低。（2）环保部门的罚款额度一般只有10万元，罚款额度往往比企业环保设备的运行成本低，起不到遏制违法行为的效果。目前，我国《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》等法律规定环境保护机关对环境行政违法行为的罚款额度的最高限额为10万元，只有《固体废物污染环境防治法》规定环境行政机构的罚款额度最高为20万元。由于环境罚款的数额不高，企业宁愿被罚款也不愿治理污染，出现守法成本高，违法成本低的怪现象。同时《固废法》还规定如果造成固体废物污染事故并造成重大损失的，由县级以上人民政府环保局按直接损失的30%计算罚款，但最高不得超过100万元。而其他污染防治法中没有对造成重大环境损害的罚款规定。《固废法》在这一规定上比其他法律向前大大的邁进了一步。然而，这一规定往往会导致以罚款权取代索赔权，特别是罚款后，污染损害人不再对所造成的环境本身的损害进行赔偿。
5.执法手段还比较单一。目前，我国在环境行政执法中还没有采用与环境行政相对人进行谈判，或者以鼓励手段促使环境行政相对人自愿守法等执法手段，即法律没有给环境保护部门设立相应的奖励机制。因此，对环保做得好的企业，缺乏奖励措施，容易挫伤守法者的积极性，这和国外环境行政执法手段相比较，执法手段还比较单一，还主要是依靠环境行政权力的威慑力来进行执法的，只有行政命令机制，没有经济激励机制。因此，执法过程比较生硬，执法手段不灵活，违法活动的反弹率比较高。
6.目前，环境保护部门没有查封、冻结、强制划拨等强制执行权，这使环境行政处罚存在执行难的问题。
二、发挥地方人大的作用，完善陕西
环境法制，提升陕西环境执法能力
基于我国环境法治中存在的问题和环境法实施和执行中存在的困难，并结合陕西的地域特点，对于陕西人大而言，应从环境立法、环境执法能力建设、环境执法体制、环境执法监督管理机制等方面来加强和完善环境法治，提高环境法的实施效率和环境执法的能力。
1. 加快立法进度，填补环境保护法空白，完善地方环境法体系，强化环境行政执法的可操作性规范，强化地方人大的立法推力。（1）填补生态保护的法律空白。制定陕西地方性《自然保护区管理条例》、《生物安全管理条例》、《土壤污染防治条例》法规；完善该安全领域的法律空白，制定《辐射污染防治条例》；完善环境管理制度，规范执法行为，制定《环境监测管理条例》、《环境监察工作条例》等法规。（2）制定配套法规，增强环境法律、法规的可操作性。①法律、法规有明确立法授权的，抓紧完成授权立法;②需要在上位法规定的行政处罚的行为、种类和幅度范围内做细化规定;③对上位法的原则性规定，制定实施性的法规，规定具体制度和措施;④需要制定有关法律的实施细则或者单项法规;⑤将环境保护工作行之有效的管理模式规范化、制度化、法制化;⑥通过立法赋予环保局行政强制权;⑦借鉴江苏、浙江、上海等地做法，制定环境保护举报奖励办法，以激励性方法促使社会公众对环境违法行为的监督。
2. 建立联合联动执法机制，发挥人大的指导协调作用，加强对环境行政执法活动的监督，实现地方人大在环境执法中的监督推力。目前我国有关环境管理体制的立法分散在各种单行法律、法规、规章甚至政策性文件中，由于管理权不集中，各部门环境行政执法过程中难免出现重复、交叉和矛盾。为了完善环境监督管理体制方面，应在环境行政执法中引入协作执法、联合执法和环境行政执法联席会议制度，及时与经济、工商、交通、资源管理部门等与环境行政执法相关行政部门沟通、协调，建立环境行政执法的联动机制，采取联合执法行动是提高执法效率，避免执法阻滞的一条有效途径，人大在这方面可以发挥一定的指导协调作用。
第一，对法律的实行加以监督。第二，对不执行法律的加以惩办”。而对于目前存在的执法中存在的问题，人大应加强执法监督、加大执法检察的力度，开展执法暗访纠正和查处环境行政执法系统内部欺上瞒下的行为，监督行政处罚的自由裁量权。指导执法机关完善环境行政执法责任制，重大执法事项集体讨论决定制度、环境执法稽查制度、违法行政责任追究制度、行政执法评议考核制度、“查处分开”制度。结合行风和作风“两风”建设，认真解决不作为和不落实的问题。实行渎职行为通报制度，对执法人员违规违纪执法的行为进行曝光，并向全省进行通报。同时，人大可以加大执法检查监督的公开性和透明度，使之置于公众监督之下；聘任特约环保执法监督员，加强对环境保护社团的支持，配置社会监督力量，减轻环境行政执法的压力，弥补环境检查监督力量的不足。
3. 加大宣传，提升人大在环境法治建设中的宣传作用。大力开展环境保护宣传教育，提高全社会的环境保护观念和意识，发动公众和舆论的支持，为环境行政执法创造良好的社会氛围。树立环境保护意识，是环境保护工作顺利进行的基础，也是彻底治理环境污染，改善环境状况的根本方法。人大应加强环境保护的宣传教育：（1）普及环境法律和环境保护知识，特别是对地方人大制定并通过的有关法规，定期进行宣传，建立法律普及的长效机制；（2）对新颁布的环境法律和地方性法规应由人大组织机关和企事业单位的领导人员和责任人员进行培训，使他们能够充分了解这些规范性文件的内容，强化他们的环境保护法律意识。（3）加强人大与新闻报道之间的联动机制，利用新闻舆论加强新制定的法规的宣传和实施情况的监督。
（作者单位：西北政法大学经济法学院）
一、立法存在某些空白、法律法规之间配套协调性差、操作性差等是我国环境法治不完善在立法方面的表现
要完善环境法治，提高我国环境法的实施效率，首先必须找出现行环境法治中存在的具体问题，找出现行环境法实施效率差、执法难的原因，只有这样才能做到有的放矢。综观我国环境法体系及其执法现状，我国环境法存在的问题及其执法难，实施效率差的原因有：
1.目前环境立法存在空缺，这导致无法可依现象。主要表现在：（1）缺少一些环境要素保护方面的实体法，如自然保护区、核安全及有毒化学品的安全管理，土壤污染防治、光污染防治、外来物种防范等方面的实体法都还空缺。（2）目前环境法的规定偏重于污染和其它公害的防治问题，对自然资源的合理利用和保护以及生物多样性保护、生态保护、高原湖泊、国际河流、特色矿产资源、生物安全管理的法律规定的太少或是没有规定。（3）缺乏环境管理制度的配套性法规。如没有限期治理、总量控制、生态补偿、排污许可、环境规划等方面的法规。（4）缺乏环境行政执法的程序法。目前我国环境行政执法的程序规定很少，且这些规定散见于各单行实体法中，造成环境行政执法程序不统一，不规范，缺乏执法程序、信息发布、监测手段运用规范、举证责任的分配、文书的送达等规范。（5）缺少环境管理行为规范，如环境监察管理规范、环境监察工作规范、环境行政违法行为处分规范。（6）缺乏区别于传统民事责任的环境污染损害赔偿责任和索赔程序的规定，缺乏对渎职者和排污企业法定代表人的责任追究规定。（7）法律规定由地方制定相关规章和实施办法的，地方没有制定，缺少地方性配套法规、规章、办法。如《固体废物污染环境防治法》第49条授权地方制定关于农村生活垃圾管理的办法，但几乎所有地方政府都没有制定。
2.现行环境法律、法规之间缺乏协调和配套，过于原则，操作性差，导致环境行政执法者往往感到有法难依。（1）我国环境立法长期奉行“宜粗不宜细”的立法指导思想，造成环境资源法律规定过于原则和抽象，很多法律规定不具体，又没有施行细则，也没有配套的实施措施，缺乏具体的操作规定。如在环境行政部门做出责令停止生产和使用时，环保部门缺乏相应的强制手段，往往使这一处罚难以落到实处，难以执行；再如《固废法》虽对包装物的回收做了原则的规定，但对包装物回收后如何处置却未做规定，这就需要制定相应的实施条例。（2）环境法律、法规中禁止性规定和罚则规定多，经济刺激手段规定的少，环境行政执法呈现出“利益限制型”立法，导致经济利益和环境利益，经济发展和环境保护相对立，使执法效果较差。（3）地方性环境标准不一，区域性环境行政执法缺乏统一的标准和尺度，使防范跨行政区域的环境污染方面的环境行政执法难以开展，缺乏跨区域的环境污染纠纷行政协商机制。
3.环境法强制性处罚措施少，罚款标准低，执法“软件”较差。环境行政执法部门所能采用的强制性处罚措施太少。我国现行环境法所规定的环境行政处罚形式主要有：警告、责令停止违法行为、责令限期改正、罚款、责令停止生产和使用、责令重新安装使用防污设施、责令限期治理、责令停业或关闭等。而其中环境保护行政主管部门能使用的行政处罚措施主要是警告、责令停止违法行为、责令限期改正、罚款、责令停止生产和使用、责令重新安装使用防污设施几种。环境保护部门在对环境违法行为处罚时几乎没有违法强制处罚权，导致了环境保护部门执法的难度，经常出现当事人不配合，而环保部门又没有强制措施，对当事人无可奈何的情况，致使环境行政执法缺乏力度。
4.守法成本高，违法成本低。（1）目前，排污收费的征收标准偏低，低于治污成本，导致违法成本过低。（2）环保部门的罚款额度一般只有10万元，罚款额度往往比企业环保设备的运行成本低，起不到遏制违法行为的效果。目前，我国《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》等法律规定环境保护机关对环境行政违法行为的罚款额度的最高限额为10万元，只有《固体废物污染环境防治法》规定环境行政机构的罚款额度最高为20万元。由于环境罚款的数额不高，企业宁愿被罚款也不愿治理污染，出现守法成本高，违法成本低的怪现象。同时《固废法》还规定如果造成固体废物污染事故并造成重大损失的，由县级以上人民政府环保局按直接损失的30%计算罚款，但最高不得超过100万元。而其他污染防治法中没有对造成重大环境损害的罚款规定。《固废法》在这一规定上比其他法律向前大大的邁进了一步。然而，这一规定往往会导致以罚款权取代索赔权，特别是罚款后，污染损害人不再对所造成的环境本身的损害进行赔偿。
5.执法手段还比较单一。目前，我国在环境行政执法中还没有采用与环境行政相对人进行谈判，或者以鼓励手段促使环境行政相对人自愿守法等执法手段，即法律没有给环境保护部门设立相应的奖励机制。因此，对环保做得好的企业，缺乏奖励措施，容易挫伤守法者的积极性，这和国外环境行政执法手段相比较，执法手段还比较单一，还主要是依靠环境行政权力的威慑力来进行执法的，只有行政命令机制，没有经济激励机制。因此，执法过程比较生硬，执法手段不灵活，违法活动的反弹率比较高。
6.目前，环境保护部门没有查封、冻结、强制划拨等强制执行权，这使环境行政处罚存在执行难的问题。
二、发挥地方人大的作用，完善陕西
环境法制，提升陕西环境执法能力
基于我国环境法治中存在的问题和环境法实施和执行中存在的困难，并结合陕西的地域特点，对于陕西人大而言，应从环境立法、环境执法能力建设、环境执法体制、环境执法监督管理机制等方面来加强和完善环境法治，提高环境法的实施效率和环境执法的能力。
1. 加快立法进度，填补环境保护法空白，完善地方环境法体系，强化环境行政执法的可操作性规范，强化地方人大的立法推力。（1）填补生态保护的法律空白。制定陕西地方性《自然保护区管理条例》、《生物安全管理条例》、《土壤污染防治条例》法规；完善该安全领域的法律空白，制定《辐射污染防治条例》；完善环境管理制度，规范执法行为，制定《环境监测管理条例》、《环境监察工作条例》等法规。（2）制定配套法规，增强环境法律、法规的可操作性。①法律、法规有明确立法授权的，抓紧完成授权立法;②需要在上位法规定的行政处罚的行为、种类和幅度范围内做细化规定;③对上位法的原则性规定，制定实施性的法规，规定具体制度和措施;④需要制定有关法律的实施细则或者单项法规;⑤将环境保护工作行之有效的管理模式规范化、制度化、法制化;⑥通过立法赋予环保局行政强制权;⑦借鉴江苏、浙江、上海等地做法，制定环境保护举报奖励办法，以激励性方法促使社会公众对环境违法行为的监督。
2. 建立联合联动执法机制，发挥人大的指导协调作用，加强对环境行政执法活动的监督，实现地方人大在环境执法中的监督推力。目前我国有关环境管理体制的立法分散在各种单行法律、法规、规章甚至政策性文件中，由于管理权不集中，各部门环境行政执法过程中难免出现重复、交叉和矛盾。为了完善环境监督管理体制方面，应在环境行政执法中引入协作执法、联合执法和环境行政执法联席会议制度，及时与经济、工商、交通、资源管理部门等与环境行政执法相关行政部门沟通、协调，建立环境行政执法的联动机制，采取联合执法行动是提高执法效率，避免执法阻滞的一条有效途径，人大在这方面可以发挥一定的指导协调作用。
第一，对法律的实行加以监督。第二，对不执行法律的加以惩办”。而对于目前存在的执法中存在的问题，人大应加强执法监督、加大执法检察的力度，开展执法暗访纠正和查处环境行政执法系统内部欺上瞒下的行为，监督行政处罚的自由裁量权。指导执法机关完善环境行政执法责任制，重大执法事项集体讨论决定制度、环境执法稽查制度、违法行政责任追究制度、行政执法评议考核制度、“查处分开”制度。结合行风和作风“两风”建设，认真解决不作为和不落实的问题。实行渎职行为通报制度，对执法人员违规违纪执法的行为进行曝光，并向全省进行通报。同时，人大可以加大执法检查监督的公开性和透明度，使之置于公众监督之下；聘任特约环保执法监督员，加强对环境保护社团的支持，配置社会监督力量，减轻环境行政执法的压力，弥补环境检查监督力量的不足。
3. 加大宣传，提升人大在环境法治建设中的宣传作用。大力开展环境保护宣传教育，提高全社会的环境保护观念和意识，发动公众和舆论的支持，为环境行政执法创造良好的社会氛围。树立环境保护意识，是环境保护工作顺利进行的基础，也是彻底治理环境污染，改善环境状况的根本方法。人大应加强环境保护的宣传教育：（1）普及环境法律和环境保护知识，特别是对地方人大制定并通过的有关法规，定期进行宣传，建立法律普及的长效机制；（2）对新颁布的环境法律和地方性法规应由人大组织机关和企事业单位的领导人员和责任人员进行培训，使他们能够充分了解这些规范性文件的内容，强化他们的环境保护法律意识。（3）加强人大与新闻报道之间的联动机制，利用新闻舆论加强新制定的法规的宣传和实施情况的监督。
（作者单位：西北政法大学经济法学院）