维护劳动者利益的制度环境正明显趋于松弛
　　
　　当前，一个值得引起高度重视的问题是劳动者利益在社会利益构成中的地位趋于弱化。其表现除了就业岗位的增加与国民经济的扩张速度、政府税收的增长明显不相称，主要是欠发工资问题非常严重，影响了扩大内需战略的实施。
　　2001年，我国的税收总额从1999年的10312亿元增长到了15157亿元。在国民经济年增长速度保持在7％略高的两年时间中，政府税收增长了将近50％。而在这两年中，全社会就业岗位的增加则呈现为几乎停滞，甚至负增长的局面。根据中国统计年鉴2001年劳动和社会保障部的公开数据，与1999年相比，我国2000年的城镇从业人数只从21014万人增加到了21274万人，仅增长了1.24％；职工人数反而从11773万人下降到了11259万人，下降了4.37％，净减少达514万人；其中城镇单位从业人员11613万人，比上年减少518万人。2001年截至到第三个季度的情况是，城镇单位从业人数与上年同期相比减少了485万人；其中仅国有单位就减少了475万人！
　　在市场经济条件下，劳动者利益的基本表现形式是就业和工资。2002年3月5日，朱基总理在九届全国人大五次会议上所作的政府工作报告中有10处提到了工资问题。在这10处中，有8处是和欠发工资有关。朱总理指出：“有些地方拖欠工资严重，部分企业生产和职工生活仍有困难，就业压力加大”。“对一些地方拖欠干部、政法干警、教师工资的问题，有关地方政府务必采取有力措施，尽快加以解决。地方财政首先要保证工资发放，对过去拖欠的工资，也应尽快补发。宁可不上新的建设项目，不办或者少办不是急需的事，也要确保工资按时足额发放”。“对发放工资确有困难的省、自治区、直辖市，中央财政通过转移支付予以补助。市、县级财政有困难的，省级财政也要通过转移支付予以补助”。“推进农村义务教育以县为主的管理体制改革，保证教师工资按时足额发放”。“有的地方连工资都不能按时发放，还在乱上建设项目，违反规定兴建楼堂馆所”。
　　这里之所以不厌其烦地引述朱总理的讲话，是想说明一个问题：在国务院总理向全国人大述职的政府工作报告中居然要反复提到欠发工资问题，而且具体到欠发职工工资、欠发干部工资、欠发干警工资、欠发教师工资；具体到要采取财政措施，要各地政府先发工资后上项目。这说明什么？说明当前欠发工资问题已经成为了一个普遍存在的现象！
　　问题还不止于此。在上述两方面问题中，如果说政府税收的快速增长与就业岗位的增长缓慢之间尚没有直接的必然联系，那么政府税收的快速增长与欠发工资现象则在制度建设上构成了尖锐的鲜明对照。我国税收的快速增长是在基本没有增税（一个特殊情况是利息税是在1999年恢复征收的，但由于从起征日期计税的关系，从2000起才较多影响税收总额）的情况下实现的。没有增税为什么会有税收的快速增长？一个基本解释是，税收总额的增长主要来源于阻塞原有的税收漏洞、严肃税收征管的制度环境所致。依法治税、从严治税、严肃税收征管的制度环境很应该。但与欠发工资成为普遍现象的问题对照起来看，则不能不令人得出一个值得深思的重要结论：在一段时期内，维护政府利益的税收制度在明显趋于严格与完善，而维护劳动者利益的工资制度及其制度环境则明显趋于松弛以致懈怠！
　　
　　欠发工资现象已成为国民经济发展过程中的明显隐患
　　
　　上述两方面制度建设的发展不平衡应当引起高度警惕。普遍性的欠发工资现象正在成为国民经济发展过程中的一个明显隐患。2001年末的中央经济工作会议强调指出，扩大内需是一项需要长期坚持的战略方针。扩大内需，说到底要依靠扩大最终实现消费需求。对绝大多数社会成员来说，工资收入是其消费需求的基本来源。过去几年，在我们连续采取了降息、为公职人员加薪、实施积极的财政政策、建立最低生活费标准和最低工资制度、完善社会保障体系等一系列扩大内需的政策努力之后，欠发工资居然成为了一种普遍的社会现象。这不能不说是一个严重的问题。这个问题大大抵消了我们在过去几年中的政策努力，恶化了社会经济预期，形成了对扩大内需战略的直接阻滞。
　　问题还不止于此。从朱总理的政府工作报告中可知，最近一段时期来，欠发工资的现象有不断蔓延的趋势。其中比较集中的，主要是三类情况：一是由于经营不景气，处于停产、半停产状态的国有企业。最近两年，由于国企职工与企业有偿解除劳动关系的相关政策尚待完善，国企欠发工资的规模呈现出不断累积的态势；二是县乡两级的财政供养人员。由于区域间发展不平衡，一些贫困落后地区的县乡财政实际上无法支撑现有的公职人员、教师的工资性开支；三是一些三资企业、私企、私人包工队欠发工资也成为了“重灾区”。制度环境的松懈给了一些私人老板以盘剥劳动者的可乘之机。最近两年的春节，从媒体报道中就可以明显感到各地关于农民工返乡前领不到工资的事件骤然增多。2002年春节前，一些地方甚至出现了拿不到“血汗钱”的打工仔爬到高楼、高压线塔上以死相拼的事件。一个基本判断是，当前，欠发工资放大了失业问题对社会安定造成的威胁。
　　
　　欠发工资现象的背后是体制性矛盾的激化
　　
　　一段时期来，欠发工资之所以成为了普遍现象，除了国企不景气、一些地方财政困难等原有因素外，还存在着一些新的深层次原因。
　　第一，中央与地方的经济利益关系未理顺，一些地方把工资发放当成向中央讨价还价的“筹码”。2002年有两项值得注意的财税改革措施。其一是已出台的所得税改为中央与地方分享税。其二是尚未出台的取消农业税。这两项财税改革都涉及到中央与地方之间的利益分割，直接影响地方财力。朱总理在政府工作报告中批评的，一些地方宁上项目不发工资、有钱建楼堂馆所没钱发工资的现象，其实并非仅仅是地方官员单纯追求“政绩”的行为。一些地方实际上是把欠发工资当成了中央与地方利益分割过程中向中央讨价还价的“筹码”。
　　第二，在供大于求的通货紧缩趋势中资本利益与劳动者利益趋于激化。通货紧缩的外在特征是价格紧缩，即价格水平不断趋于负增长。这种价格下滑不仅表现在市场的产品价格上，而且还会更尖锐地表现在资产价格上。这就是资产“缩水”，即资本紧缩。企业资产的市场价值“缩水”而债务不“缩水”，由此就形成了企业负债率急剧高涨、财务成本增加、债权人风险增大的局面。再加上我们前期政策不适当地强调要企业“减债增资”，一些企业就从欠发工资中找出路，把欠银行的显性债务转化为欠职工的隐性债务，把拖欠工资当成了降低财务风险、节省财务费用以及实现“减债”的途径。
　　第三，向市场经济转变过程中，一些企业不适当地把经营性风险转嫁给了劳动者。市场经济的特点就是企业要承担风险。但在企业利益构成中，真正承担经营性风险的只能是出资人，是股权所有者以及相应的债权人，而不应当是劳动者。与经营性风险相对应的利益形式只能是利润而不能是工资。但在改革进程中，一些企业，包括一些国有企业，借口“形成利益共同体”，以“风险工资”等形式把市场的经营性风险也强加给了劳动者。由此而来，市场出现“价格战”、应收款出现呆坏账、产品出现滞销等都成为了一些企业欠发、扣发职工工资的理由。
　　第四，强化税收征管的过程中一些地方出现了先缴税后发工资，以及以工资抵税等不良趋势。在市场经济条件下，劳动者利益、出资人利益、债权人利益和政府利益中，劳动者利益必须放在优先的地位。不论在破产清偿还是在成本补偿中，这个第一优先的地位是不能动摇的。在任何市场经济发达的国家都是如此。先缴税后发工资的做法最明显不过地反映出了税收征管的制度环境不断强化与工资按时足额发放的制度环境不断恶化之间的反差。
　　
　　保证工资按时发放的关键在于摆正劳动者利益的社会地位
　　
　　在一定意义上说，欠发工资是劳动要素与资本要素之间的交易规则失范。因而欠发工资也是市场经济秩序混乱的一种表现。当前，规范工资按时发放的制度环境已经迫在眉睫。从我国的现实情况看，有必要尽快采取以下措施。
　　第一，完善法律制度，严格执法，保护劳动者利益。法律是最根本、最具有强制力的社会共同行为规范。欠发工资成为普遍现象，根本问题还不在于企业没钱、财政没钱，而在于欠发工资远未上升到违法的高度。欠税违法而欠工资不违法，或者不那么明显地违法；欠银行钱有可能被法律力量强制偿还而欠职工工资则不会受到法律惩罚。这是欠发工资现象愈演愈烈的根本制度漏洞所在。作为一个社会主义国家，劳动者被欠发工资时居然缺乏依法维权的手段，这不能不说是一个极大的制度缺憾。尽快立法，严格执法已经刻不容缓。特别指出，形成工资按时发放的法律制度，其根本意义还不仅在于杜绝欠发工资这一表层现象，还在于在社会利益构成中确立劳动者利益优先的社会共同行为规范。
　　第二，规范政府行为，调整财政支出结构，确保财政供养人员工资按时发放。前期工资按时发放的制度环境遭到的最大破坏就是政府拖欠工资。政府欠薪不仅是政府在带头破坏制度，为企业欠发工资留下制度漏洞，而且直接导致掌握一定职权的公职人员寻求利益补偿的腐败行为和公职、法纪松弛。政府一定不能欠薪。从现实情况看，一方面要按照朱总理指出的，切实调整财政支出结构，一定要先发工资后上项目，要量力而行；对财政确有困难的地方，上一级财政要给予补贴支持。另一方面，应当进一步在理顺中央与地方之间利益关系上完善改革措施，其中中央财政的改革措施应当有更大的透明度，减少以致消除政策预期不明确引起的利益“博弈”。此外，调整县乡机构设置、精简财政供养人员的措施宜早下决心，尽快出台。
　　第三，坚决杜绝先税收后工资的做法。现实情况是，财税部门、银行都能从企业账户上强制扣缴或扣还，劳动者不可能有这种机会。在这个意义上说，与政府利益、银行利益相比，劳动者利益显然处于弱势地位。维护工资优先发放，保护劳动者利益是各级政府理所当然的职责。在官员的政绩考核中，对当地工资按时发放情况的考核要优先于政府税赋征收情况的考核。政府不仅不能先于工资而征税，还要监督、保证银行不能先于工资发放而扣还贷款。
　　第四，加强对企业财务的监控，出现欠发工资时及时处置，坚决杜绝欠发工资长期累积的现象。该破产的不破、该停产的不停，这是前期欠发工资规模不断累积的重要原因之一。表面维持就业的做法只能导致社会问题的更大累积。当前，在完善社会保障体系的基础上，有必要对那些长期发不出工资的企业，包括一些国有企业，加大破产清算改革的力度。特别指出，前期一些企业用欠发工资来“减债”的做法应当坚决纠正。从理论意义上说，这是一种出资人与经营者合谋、产业资本与金融资本合谋侵害劳动者权益的极为恶劣的行为。