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摘 要 西北民族地区存在着越级上访、群体性事件、破坏基层民主等非制度性政治参与现象。造成该地区非制度性政治参与的主要原因有参政机制不健全、利益表达机制不畅通，经济因素限制与利益冲突影响，消极政治心理影响，教育发展滞后影响及民族问题和宗教问题的复杂交织。加强制度建设、健全农牧民参政机制，发展教育事业、培育积极政治心理、提高政治认同度，严厉打击极端宗教势力和恐怖组织是减少民族地区非制度性政治参与的有效途径。
关键词 非制度性 政治参与 群体性事件 消极政治心理 极端宗教势力
基金项目：本文是2015年甘肃省教育厅项目-非制度政治参与视阈下的甘肃民族地区公民权利保护研究（项目编号2015A- 139） 阶段性研究成果。
作者简介：邢彩丽，河西学院政法学院助教，研究方向：马克思主义政治理论。
中图分类号：D633 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.368
一、西部民族地区非制度性政治参与的表现形式
（一）越级上访
上访是在民众合法利益受损或利益诉求没有得到满足的情况下，通过向更高级别机构反映、举报，以期问题得到解决的一种政治参与方式。西北民族地区近些年因房屋拆迁、土地补偿等问题引起的越级上访现象时有发生。很多越级上访的民众对相应的法律法规不了解或充耳不闻的情况下，跳过自己直属的基层政权机关，直接选择到省，甚至是中央上访，他们认为上访部门行政规格越高，自己反映的问题就越能引起重视，最后也会得到更好解决，尤其是重大会议召开期间更是如此。越级上访对于农牧民来说是一种无奈的选择，一方面上访行为会耗费大量的时间和精力，影响公民生活，而问题不一定得到解决；另一方面，也会干扰上级机关的正常工作，造成不良社会影响，加大社会运行成本。
（二）群体性事件
群体性事件又称群体性暴力犯罪。近些年在社会快速发展和转型的过程中，群体性事件也呈现出多发状态，对我国经济发展和社会稳定造成不利影响。少数民族地区的群体性事件还与民族问题和宗教问题密切相关，更加复杂和敏感。西北民族地区群体性事件爆发首先与农牧民利益受损却没得到及时有效的保护有关。农牧民认为自己受到不公正待遇或的利益被侵害，但却无法通过合法的渠道和途径解决问题时，很容易演变成群体性的暴力事件。同时，民族地区群体性事件也受到宗教情感和民族关系的影响，如在西藏发生的“3·14事件”影响到了甘南藏族自治州的民众。更有一些反华势力利用民族和宗教问题，煽动民族地区不明真相的群众聚众到基层政府闹事，甚至出现了围攻乡政府及其工作人员的恶性事件。
（三）破坏基层民主
在改革开放后，农村实行家庭联产责任制，建国后出现的集体公社解散，基层村委会受各种条件的限制，在社会生活中的实际作用非常有限，可以说基层村委会处于瘫痪状态。近些年随着我国经济的快速发展，西部民族地区经济社会也有了快速的发展，同时国家加大了对西部民族地区的扶持力度，因此，进入基层村委会意味着更接近农村财富分配中心，基层村委会变的炙手可热。随之而起的是在基层自治委员会选举中贿选、作弊及逼迫性、诱导性选举等违规行为出现。更甚者一些人为了使自己或者与自己利益相关的人能够当选，不顾民主选举的法律法规，用利益诱惑的办法来拉选票，对与自己立场不一致的竞选对手则采取造谣诽谤、恶意攻击的手段。
二、民族地区非制度性政治参与原因分析
（一）参政机制不健全，利益表达机制不畅通
经过改革开放三十多年的发展，我国社会、经济迅猛发展，与此相关的是民众权利和利益意识的觉醒，因此，要求参与政治的呼声也越来越高。确保民众表达利益的制度和渠道就成了迫切的现实需要，因此国家顺应民众呼声，完善民主政治参与渠道和方式，如选举和被选举为人大代表的权利，基层自治及信访制度等等。但是，制度供给速度跟不上民众高涨的利益表达渠道需求，二者之间无法形成一种动态的平衡关系，制度短缺现象仍然存在。同时，在民族地区的政治生活中，党的民族自治政策落实不够，因而在现实中存在不尊重少数民族宗教信仰、禁忌和风俗习惯的现象，这些问题得不到及时有效的解决渠道，也容易造成误会和纠纷 。
（二）经济因素限制与利益冲突影响
一方面，民族地区经济社会发展也处于加速转型期，新旧观念冲突和各种利益冲突异常激烈，各种矛盾容易集中爆发。受当地经济发展水平的限制，西部民族地区解决人民内部矛盾时财力不够雄厚，在社会保险、优抚安置和社会福利方面欠债颇多，所以，现有社会保障还起不到“社会减震器”的作用。另一方面，我国各地区、各民族在实现了政治上的平等后，经济和文化方面却在不断增大。尽管各民族根本利益是一致的，但在经济发展的过程中难免因资源开发、拆迁补偿、土地征用及移民安置等方面存在矛盾和冲突，这肯定会影响到民族地区的社会稳定，比如，由于历史的原因，在兰州市里各少数民族自建住房比例较高，尤其是回族自建住房达高90%，因此在旧城改造和拆迁过程中，少数民族居民与政府及开发商的矛盾就比较多。
（三）消极政治心理影响
首先，西部少数民族地区大多环境恶劣、经济社会发展落后，在以前信息闭塞的情况下，民众的心理感受不是很强烈，心理落差也较小，但在现代传媒作用下，不同民族和地区及社会成员之间的差距显性化，农牧民产生了相对剥夺感和自卑心理，这是本地区非制度性政治参与的重要原因。其次，几千年封建社会中糟粕文化的影响在短期内难以消除，由此造成的消极政治心理在今天仍然影响着农牧民的政治参与，如特权心理、法不责众心理、清官心里、平均主义心理。再次，旧社会统治者在历史发展过程中留下的民族仇恨和民族隔阂心理，也影响到当前的非制度政治参与，如甘南地区的回藏关系就很敏感，一有风吹草动，很容易发展为两个民族的群体性事件。 （四）教育发展滞后影响
民族地区受经济发展水平和传统思想影响，不太重视教育，因此，农牧民受教育程度低，民主法治观念淡薄，政治技能低下。经济发展水平与政治参与水平成正相关关系，拥有较高经济能力的团体和人，社会地位相应较高，有能力获得更多政治资源，与此相关的是更多的参政机会和参政知识、技巧，因此，经济水平和社会地位高的人更倾向于用理性的态度来对待政治参与。相比之下，民族地区经济发展滞后，民众主要关心的是自身的物质生活问题，政治参与在他们看来是相对陌生的领域。同时，由于缺少政治参与的相关知识和条件，西部民族地区民众普遍对政治参与表现出无知和冷漠态度。既使一些人参与政治，大多是把政治参与活动当成获取物质利益的工具性手段，比如在民族地区的选举中常常出现“讲人情”、拉选票的情况。
（五）民族问题和宗教问题的复杂交织
首先，少数民族地区文化的异质性强。尽管少数民族生活在共同地域下，但各民族在宗教信仰和文化上有巨大的差异，而绝大多数的宗教又是排他性的，都认为自己宗教中的被信仰者是唯一的宇宙创造者，这是各少数民族思想文化冲突和矛盾的根源。其次，国际反华势力在民族问题和宗教问题上大做文章，目的在于遏制中国的发展。国际上一些反华势力以“人权”和“民族自决”为幌子，明目张胆地鼓动、支持国内极少数分裂分子和民族极端分子，加紧对西部民族地区的渗透、破坏和分裂活动。这些问题涉及到国际上各种力量的角逐和斗争，短期无法解决，国内只能尽可能做好民族宗教工作和经济发展，让广大群众在经济发展和社会稳定中获得切实好处，从而争取他们对国家的支持和认同。最后，受极端宗教势力影响大，如东突恐怖组织在我国边疆活动猖獗。目前，“存在着‘东突厥斯坦伊斯兰运动’、‘东突厥斯坦解放组织’、‘世界维吾尔青年代表大会’和‘东突厥斯坦新闻信息中心’四大‘东突’恐怖组织，在我国长期存在并有比较严密的组织，它们以建立所谓的‘东突厥斯坦’为宗旨，以暴力恐怖为手段，有组织、有计划地进行分裂祖国的活动。‘东突’恐怖组织在国外拥有训练恐怖分子的基地，与中亚暴力恐怖势力沆瀣一气，还得到了国内一些分裂分子的声援和支持。” 极端宗教势力和恐怖组织在西北边疆地区进行了多次暴力恐怖活动，造成了非常恶劣的社会影响，比如在新疆的南疆地区极端宗教势力制造的杀害政府下基层走访工作人员的诸多案件，曾一度使得当地人心惶惶，该地区也似乎成了脱离国家主权的法外之地。甘肃一些民族地区由于宗教、民族、文化的原因，不可能不受到极端宗教势力和恐怖势力的影响，只不过相比较而言，目前的情况还不是很严重，但是作为前车之鉴，我们必须警惕这些恐怖势力向内地的渗透和扩张。
三、减少西北民族地区非制度性政治参与的对策建议
（一）加强制度建设，健全农牧民参政机制
解决西北少数民族边疆地区非制度性政治参与的问题，关键是要给人民群众提供有效的进行利益表达的途径和渠道，这首先要加强和完善民主制度建设，比如在人大制度方面，增加少数民族代表比例，严格执行人民代表大会组织法和相关选举法案，以确保选出的农民代表能真正做到为民族地区说话 ，替农牧民办事；在村民自治方面，应该完善村民自治制度，规范村级自治组织与乡镇之间的关系，减少村委会过度行政化倾向，同时，需要加大民主监督，减少村委会基层选举中的贿选现象。其次，要提高基层工作人员的素质，改进其服务态度和工作作风，从而改善干群关系。
（二）发展教育事业，培育积极政治心理，提高政治认同度
我国在民族地区教育投入和政策倾斜度上做了很多工作，但是由于少数民族受传统思想影响和现代社会市场经济的冲击，对教育并不十分重视。长期而言，教育发展滞后的短板就成了制约民族地区长期发展的瓶颈。公民的受教育程度及素质文化直接关系到其政治参与、价值认同，乃至社会稳定。列宁曾明确指出：文盲是站在政治之外的，必须先教他们识字，不识字就不能有政治，不识字只能有流言蜚语、传闻偏见，而没有政治 。一个国家民众的文化水平会直接影响到这个国家的民主政治建设程度，受过良好教育的公民，在政治参与中更倾向于规范化、制度化地参与相关活动。同时，当民众有能力进行制度性政治参与时，就会越来越以积极的政治心理看待问题，也越容易培养政治价值认同。
（三）严厉打击极端宗教势力和恐怖组织
近年来，包括暴力恐怖势力、民族分裂势力和极端宗教势力的“三种势力”在全球范围内煽动民族分裂和民族仇恨情绪，以其引起社会动乱，它们好从中渔利。同时，极端宗教势力和恐怖组织也是国际反华势力在我国制造动乱和分裂的工具，对此，我们一定要保持高度警惕和清醒的头脑，加大对这些不法分子的打击力度，对其态度坚决地采取高压态势，以形成明确的导向，彻底消除助长“三种势力”气焰的各种条件。这是最基本的底线问题，国家主权赋予我们的权力，历史事实证明，在这个问题上的妥协让步，只会让对方更加肆无忌惮、得寸进尺。当然，为了避免一些不明真相的群众在这个问题上被利用，必须加大对这个问题的文本研究，产生更多的科学合理的解说性文字，从而对民众进行更好的教育，做好舆论宣传工作。
注释：
夏丹青.农民非制度政治参与的原因分析.西北农林科技大学学报.2007（7）.15-19.
谢俊春.论西部民族地区社会稳定的指标体系及其实现途径.重庆文理学院学报.2009（1）.46-50.
宁军.扶贫开发视域下的民族地区非制度政治参与探析.政治研究.2014（4）.72-75.
关键词 非制度性 政治参与 群体性事件 消极政治心理 极端宗教势力
基金项目：本文是2015年甘肃省教育厅项目-非制度政治参与视阈下的甘肃民族地区公民权利保护研究（项目编号2015A- 139） 阶段性研究成果。
作者简介：邢彩丽，河西学院政法学院助教，研究方向：马克思主义政治理论。
中图分类号：D633 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.368
一、西部民族地区非制度性政治参与的表现形式
（一）越级上访
上访是在民众合法利益受损或利益诉求没有得到满足的情况下，通过向更高级别机构反映、举报，以期问题得到解决的一种政治参与方式。西北民族地区近些年因房屋拆迁、土地补偿等问题引起的越级上访现象时有发生。很多越级上访的民众对相应的法律法规不了解或充耳不闻的情况下，跳过自己直属的基层政权机关，直接选择到省，甚至是中央上访，他们认为上访部门行政规格越高，自己反映的问题就越能引起重视，最后也会得到更好解决，尤其是重大会议召开期间更是如此。越级上访对于农牧民来说是一种无奈的选择，一方面上访行为会耗费大量的时间和精力，影响公民生活，而问题不一定得到解决；另一方面，也会干扰上级机关的正常工作，造成不良社会影响，加大社会运行成本。
（二）群体性事件
群体性事件又称群体性暴力犯罪。近些年在社会快速发展和转型的过程中，群体性事件也呈现出多发状态，对我国经济发展和社会稳定造成不利影响。少数民族地区的群体性事件还与民族问题和宗教问题密切相关，更加复杂和敏感。西北民族地区群体性事件爆发首先与农牧民利益受损却没得到及时有效的保护有关。农牧民认为自己受到不公正待遇或的利益被侵害，但却无法通过合法的渠道和途径解决问题时，很容易演变成群体性的暴力事件。同时，民族地区群体性事件也受到宗教情感和民族关系的影响，如在西藏发生的“3·14事件”影响到了甘南藏族自治州的民众。更有一些反华势力利用民族和宗教问题，煽动民族地区不明真相的群众聚众到基层政府闹事，甚至出现了围攻乡政府及其工作人员的恶性事件。
（三）破坏基层民主
在改革开放后，农村实行家庭联产责任制，建国后出现的集体公社解散，基层村委会受各种条件的限制，在社会生活中的实际作用非常有限，可以说基层村委会处于瘫痪状态。近些年随着我国经济的快速发展，西部民族地区经济社会也有了快速的发展，同时国家加大了对西部民族地区的扶持力度，因此，进入基层村委会意味着更接近农村财富分配中心，基层村委会变的炙手可热。随之而起的是在基层自治委员会选举中贿选、作弊及逼迫性、诱导性选举等违规行为出现。更甚者一些人为了使自己或者与自己利益相关的人能够当选，不顾民主选举的法律法规，用利益诱惑的办法来拉选票，对与自己立场不一致的竞选对手则采取造谣诽谤、恶意攻击的手段。
二、民族地区非制度性政治参与原因分析
（一）参政机制不健全，利益表达机制不畅通
经过改革开放三十多年的发展，我国社会、经济迅猛发展，与此相关的是民众权利和利益意识的觉醒，因此，要求参与政治的呼声也越来越高。确保民众表达利益的制度和渠道就成了迫切的现实需要，因此国家顺应民众呼声，完善民主政治参与渠道和方式，如选举和被选举为人大代表的权利，基层自治及信访制度等等。但是，制度供给速度跟不上民众高涨的利益表达渠道需求，二者之间无法形成一种动态的平衡关系，制度短缺现象仍然存在。同时，在民族地区的政治生活中，党的民族自治政策落实不够，因而在现实中存在不尊重少数民族宗教信仰、禁忌和风俗习惯的现象，这些问题得不到及时有效的解决渠道，也容易造成误会和纠纷 。
（二）经济因素限制与利益冲突影响
一方面，民族地区经济社会发展也处于加速转型期，新旧观念冲突和各种利益冲突异常激烈，各种矛盾容易集中爆发。受当地经济发展水平的限制，西部民族地区解决人民内部矛盾时财力不够雄厚，在社会保险、优抚安置和社会福利方面欠债颇多，所以，现有社会保障还起不到“社会减震器”的作用。另一方面，我国各地区、各民族在实现了政治上的平等后，经济和文化方面却在不断增大。尽管各民族根本利益是一致的，但在经济发展的过程中难免因资源开发、拆迁补偿、土地征用及移民安置等方面存在矛盾和冲突，这肯定会影响到民族地区的社会稳定，比如，由于历史的原因，在兰州市里各少数民族自建住房比例较高，尤其是回族自建住房达高90%，因此在旧城改造和拆迁过程中，少数民族居民与政府及开发商的矛盾就比较多。
（三）消极政治心理影响
首先，西部少数民族地区大多环境恶劣、经济社会发展落后，在以前信息闭塞的情况下，民众的心理感受不是很强烈，心理落差也较小，但在现代传媒作用下，不同民族和地区及社会成员之间的差距显性化，农牧民产生了相对剥夺感和自卑心理，这是本地区非制度性政治参与的重要原因。其次，几千年封建社会中糟粕文化的影响在短期内难以消除，由此造成的消极政治心理在今天仍然影响着农牧民的政治参与，如特权心理、法不责众心理、清官心里、平均主义心理。再次，旧社会统治者在历史发展过程中留下的民族仇恨和民族隔阂心理，也影响到当前的非制度政治参与，如甘南地区的回藏关系就很敏感，一有风吹草动，很容易发展为两个民族的群体性事件。 （四）教育发展滞后影响
民族地区受经济发展水平和传统思想影响，不太重视教育，因此，农牧民受教育程度低，民主法治观念淡薄，政治技能低下。经济发展水平与政治参与水平成正相关关系，拥有较高经济能力的团体和人，社会地位相应较高，有能力获得更多政治资源，与此相关的是更多的参政机会和参政知识、技巧，因此，经济水平和社会地位高的人更倾向于用理性的态度来对待政治参与。相比之下，民族地区经济发展滞后，民众主要关心的是自身的物质生活问题，政治参与在他们看来是相对陌生的领域。同时，由于缺少政治参与的相关知识和条件，西部民族地区民众普遍对政治参与表现出无知和冷漠态度。既使一些人参与政治，大多是把政治参与活动当成获取物质利益的工具性手段，比如在民族地区的选举中常常出现“讲人情”、拉选票的情况。
（五）民族问题和宗教问题的复杂交织
首先，少数民族地区文化的异质性强。尽管少数民族生活在共同地域下，但各民族在宗教信仰和文化上有巨大的差异，而绝大多数的宗教又是排他性的，都认为自己宗教中的被信仰者是唯一的宇宙创造者，这是各少数民族思想文化冲突和矛盾的根源。其次，国际反华势力在民族问题和宗教问题上大做文章，目的在于遏制中国的发展。国际上一些反华势力以“人权”和“民族自决”为幌子，明目张胆地鼓动、支持国内极少数分裂分子和民族极端分子，加紧对西部民族地区的渗透、破坏和分裂活动。这些问题涉及到国际上各种力量的角逐和斗争，短期无法解决，国内只能尽可能做好民族宗教工作和经济发展，让广大群众在经济发展和社会稳定中获得切实好处，从而争取他们对国家的支持和认同。最后，受极端宗教势力影响大，如东突恐怖组织在我国边疆活动猖獗。目前，“存在着‘东突厥斯坦伊斯兰运动’、‘东突厥斯坦解放组织’、‘世界维吾尔青年代表大会’和‘东突厥斯坦新闻信息中心’四大‘东突’恐怖组织，在我国长期存在并有比较严密的组织，它们以建立所谓的‘东突厥斯坦’为宗旨，以暴力恐怖为手段，有组织、有计划地进行分裂祖国的活动。‘东突’恐怖组织在国外拥有训练恐怖分子的基地，与中亚暴力恐怖势力沆瀣一气，还得到了国内一些分裂分子的声援和支持。” 极端宗教势力和恐怖组织在西北边疆地区进行了多次暴力恐怖活动，造成了非常恶劣的社会影响，比如在新疆的南疆地区极端宗教势力制造的杀害政府下基层走访工作人员的诸多案件，曾一度使得当地人心惶惶，该地区也似乎成了脱离国家主权的法外之地。甘肃一些民族地区由于宗教、民族、文化的原因，不可能不受到极端宗教势力和恐怖势力的影响，只不过相比较而言，目前的情况还不是很严重，但是作为前车之鉴，我们必须警惕这些恐怖势力向内地的渗透和扩张。
三、减少西北民族地区非制度性政治参与的对策建议
（一）加强制度建设，健全农牧民参政机制
解决西北少数民族边疆地区非制度性政治参与的问题，关键是要给人民群众提供有效的进行利益表达的途径和渠道，这首先要加强和完善民主制度建设，比如在人大制度方面，增加少数民族代表比例，严格执行人民代表大会组织法和相关选举法案，以确保选出的农民代表能真正做到为民族地区说话 ，替农牧民办事；在村民自治方面，应该完善村民自治制度，规范村级自治组织与乡镇之间的关系，减少村委会过度行政化倾向，同时，需要加大民主监督，减少村委会基层选举中的贿选现象。其次，要提高基层工作人员的素质，改进其服务态度和工作作风，从而改善干群关系。
（二）发展教育事业，培育积极政治心理，提高政治认同度
我国在民族地区教育投入和政策倾斜度上做了很多工作，但是由于少数民族受传统思想影响和现代社会市场经济的冲击，对教育并不十分重视。长期而言，教育发展滞后的短板就成了制约民族地区长期发展的瓶颈。公民的受教育程度及素质文化直接关系到其政治参与、价值认同，乃至社会稳定。列宁曾明确指出：文盲是站在政治之外的，必须先教他们识字，不识字就不能有政治，不识字只能有流言蜚语、传闻偏见，而没有政治 。一个国家民众的文化水平会直接影响到这个国家的民主政治建设程度，受过良好教育的公民，在政治参与中更倾向于规范化、制度化地参与相关活动。同时，当民众有能力进行制度性政治参与时，就会越来越以积极的政治心理看待问题，也越容易培养政治价值认同。
（三）严厉打击极端宗教势力和恐怖组织
近年来，包括暴力恐怖势力、民族分裂势力和极端宗教势力的“三种势力”在全球范围内煽动民族分裂和民族仇恨情绪，以其引起社会动乱，它们好从中渔利。同时，极端宗教势力和恐怖组织也是国际反华势力在我国制造动乱和分裂的工具，对此，我们一定要保持高度警惕和清醒的头脑，加大对这些不法分子的打击力度，对其态度坚决地采取高压态势，以形成明确的导向，彻底消除助长“三种势力”气焰的各种条件。这是最基本的底线问题，国家主权赋予我们的权力，历史事实证明，在这个问题上的妥协让步，只会让对方更加肆无忌惮、得寸进尺。当然，为了避免一些不明真相的群众在这个问题上被利用，必须加大对这个问题的文本研究，产生更多的科学合理的解说性文字，从而对民众进行更好的教育，做好舆论宣传工作。
注释：
夏丹青.农民非制度政治参与的原因分析.西北农林科技大学学报.2007（7）.15-19.
谢俊春.论西部民族地区社会稳定的指标体系及其实现途径.重庆文理学院学报.2009（1）.46-50.
宁军.扶贫开发视域下的民族地区非制度政治参与探析.政治研究.2014（4）.72-75.