论文部分内容阅读
为什么高风险的化工厂要建在居民区附近?如何破解化工危机背后的城市化难题?
[城·事]
化工厂事故一波未平，一波又起。7月28日，南京栖霞区发生地下丙烯管道泄漏爆炸事故，造成13人死亡，3百多人受伤；同一天，吉林市永吉县7000只化工物料桶被洪水冲入松花江。
一系列化工事故都造成了不小的伤害，有的直接带来人员伤亡，有的则污染环境，引发次生灾害。回顺这些化工事故，似乎都可以发现，出事的化工厂都建在居民区附近，有的甚至被居民区所包围。
据原国家环保总局2006年的调查，总投资近10152亿元的7555个化工石化建设项目中，81％布局在江河水域、人口密集区等环境敏感区域，45％为重大风险源。这些高危化工项目，已经成为城市人们身边的“定时炸弹”。
为什么高风险的化工厂要建在居民区附近?如何破解化工危机背后的城市化难题?
[案例分析]从“化工围城”看环保大是
苏杨(国务院发展研究中心社会发展研究部)
这几个月，“大型”环境污染事故的上镜率陡然提高，紫金矿业的污染尚未消停，冀东水泥厂的污染、大连湾的油污染、南京丙烯管道爆炸等等接踵而至，，就连洪水也和化工厂一起添乱、害得吉林几个城市断水。这些大事故，肇事的都是大企业，而且都在城市周边，影响就比通常的环境污染事故大了不少。
反复发生的事情要总结规律，普遍发生的事情要寻找制度成因：都是重化工业，都不同程度地存在用地方保护对付环境保护的现象，加上偶然因素，就产生了总量不多、但影响不小的“污点”。
要总结规律和制度成因，首先要把这些环境事故做个分类。据统计，2009年全国突发环境事件171起，主要是安全生产事故、交通事故和企业排污引发的污染事故其中，安全生产事故导致的环境事故一次性规模大、给人印象深，如大连湾油污染事故。但因为是小概率事件，所以总体来看，这类事故其实没有常规的环境污染危害大。
从科学角度而言，风险等于事件损失规模乘以发生概率，小概率事件往往总体来看损失并不大。真正的危害有两个来源：一个是“小污易成大害”、一个是“小污易成大污”。
第一类出事就成害，它与这些大厂居然建在居民区或水源地密不可分。处理污染物几乎没有应急的时间和空间，因此即使排污量不大，造成的危害却不小。南京和吉林的事故就是这样。
第二类则是日常环保工作不到位，污染细水长流难以引起管理部门的应急反应，结果量变就积攒成了质变。冀东水泥厂污染是这样，紫金矿业的污染其实也是这样。尽管这次因为发生了重大事故而被媒体曝光，但其长达10余年的违规排污，对江及其沿岸百姓生活的损害远远大于这次事故。
无论“小污”还是“大污”，如果相关产业部门和规划部门不能有效作为，让工厂分布在居民区，一样会成大害，形成居民区“坐在地雷上”的效果。
[深度剖析]布局不合理与管理不到位
苏杨(国务院发展研究中心社会发展研究部)
从深层次来说，让“小污”成“大害”和“大污”的制度成因其实就两条：产业布局不合理和环境管理不到位，这又是管理者用地方保护对付环境保护，而公众参与不够形成的。
我国长期以来缺少产业和规划部门对环保的前端控制，直至2007年，国家发改委《铅锌行业准入标准》才规定铅锌行业卫生防护距离为1000米。而迄今为止，发生血铅污染事件的所有企业，与居民区的距离都未能达到这个标准，陕西凤翔、河南济源等距离还不到200米。这种情况下，达标排放也肯定出事。
发生爆炸的南京塑料四厂，居然位于3块比较集中的居民区中间，附近还有幼儿园和学校，那些化工原料的储罐和周边居民距离相隔不到100米。这种情况在我国是普遍现象，为什么会有这样的现象?
原因很简单：地方要发展经济，招商引资中只求快上大上项目，产业部门对项目安全选址考虑不上，规划部门则和环保部门缺少沟通。这样密不可分的工厂和居民区，结果只能是一损俱损。
而环境管理不到位，是大家耳熟能详的。尽管通常大企业的环境管理远好于小企业，污染治理也因为规模效益而成本比小企业低，但许多小地方的大企业却因为是地方政府的衣食父母，就有了凌驾法规之上的特权。“挂牌保护企业”等牌子，就是这种现象的写照。
也是7月出大事的紫金矿业，就一直有“父母官”在当其保护伞。其金矿生产中系统循环利用不能完全消化的、后期处理困难的废水，一直以来的做法是将其直接排往汀江。只不过，以往的排污都是细水长流，且每次发生小污染事故，县里就会分解任务，由每个单位负责解决不同的问题。例如，有的单位负责协调网站关系，保证网络上关于紫金矿业的消息都是“正面的”。
这种事情不是个案，小地方的大企业，总能找到“要统筹社会稳定、经济发展和环境保护关系”、“要在搞好环境保护的同时不耽搁生产”这样的说法。于是，许多地方就形成了大企业“小污易成大污”的“制度环境”。
城市规划“短视效应”
顾丽梅(复旦大学国际关系与公共事物学院)
笔者认为“化工围城”局面的产生，首先是因为规划“短视效应”所致。规划赶不上城市化，总是落后于城市化的发展进程，政府对于社会发展的趋势把握不清。当然，如若把“化工危机”仅仅归之于城市化，显然有失偏颇。“化工围城”事件的频频发生，也反映了政府监督与管理中存在诸多的漏洞与问题。
早在2006年，有关方面就认识到了问题的严重性，但对于这些埋在城市四周，随时危害到人民生命安全的“炸弹”，政府又采取了什么样的处理与监管措施呢?我们不禁要问政府作为了吗?
其次，“化工围城”现象产生的背后，仍然折射出了GDP在地方政府绩效评估中的极端重要性。地方政府仍然以GDP为纲，作为衡量政府绩效的重要指标，将经济发展放在高于民生、高于社会安全的重要战略地位。在GDP的刺激下，很多省市争相上马化工、石化项目，很多地方又缺乏必要的缓冲地带，导致化工企业与居民区和主城区相邻而居。
在今后的发展进程中，如何将GDP的增长与民生问题相结合，如何通过政府的决策将长期利益与短期利益相结合，是颇值得深思的。
第三，“化工围城”现象的产生，还要归结于我国的城市规划中缺乏足够的公民参与，一些公民在不知情的情况下“被代表”。一些地方政府在对大型化工项目举行“听证会”的时候，缺乏“程序正义”观念，不公开听证会参加人的基本情况，在召开过程中遮遮掩掩，惧怕公众提出反对意见。
同时，决策部门急于求成，过于追求效率，而忽视了长远的社会效益。不愿倾听公众的意见，也不愿意走正常民主决策程序，而是借用听证会的形式，选择有利于政府的意见，匆忙作出决策，才导致 了更多危害人民生命、财产安全的“问题化工项目”的上马。
[路径解读]以人为本。安全至上
顾丽梅(复旦大学国际关系与公共事物学院)
为了从长远解决化工围城的问题，首先，辩证地对待城市规划近期建设与远期发展的关系。任何城市都有一个形成发展、改造更新的过程，城市的近期建设是远期发展的一个重要组成部分。
因此，既要保持近期建设的相对完整，又要科学预测城市远景发展的需要。不能只顾眼前利益而忽视了长远发展。要为远期发展留有余地。
其次，进一步拓宽公众参与决策的渠道。在重视科学规划的同时，还应当给公民更多的话语权，政府应当相信与市民协作的功效，让市民参与城市规划。特别是在与群众利益密切相关的重大项目中，应当通过公示、听证会等形式广泛听取意见和建议。
同时，建立健全政府的政务公开制度，方便群众参与政务、加强监督。定期将重大城市规划决定、重大项目建设等热点问题向社会公开。
第三，强调人与自然的和谐，处理好城市经济发展和环境建设的辩证关系。不能片面追求经济效益，以污染环境、破坏生态平衡为代价，避免重复“先污染，后治理”的老路，而要使城市的经济发展与环境建设同步进行。
在城市规划中，重中之中是以人为本，安全至上的原则。城市规划的主体是政府及其所有的公民，直接的受益者也是公民。因此，在城市规划中以人为本是基本原则，而在人的问题中，安全又是第一位的。特别是化工项目应当尽可能的远离居民区，不要让悲剧再次重演。
唯有以民生为重，带有发展的眼光看待社会发展，强调科学与民主的规划，才能从根本上杜绝“化工围城”的困境。
治本之策
苏杨(国务院发展研究中心社会发展研究部)
与一般人感觉的不同，在环境保护中发挥最前端、也是最重要功能的不是环保部门，从实际效果来说，产业部门和规划部门的影响更大。原因很简单，有污染不等于有危害，而且污染物治理后仍然是污染物。
如果污染物排放的空间远离人居环境，其危害程度就大打折扣甚至聊近于无了；而污染物的末端治理并不能将污染物无害化，治理过的污水仍然是污水，只是污染程度减轻了，仍然要靠较大量的天然水体来稀释自净。如果没有足够的空间发挥自净作用，则这个区域即便所有工厂都达标排放，仍然会造成环境质量超标。
所以，对工业污染防治来说，产业结构调整和合理布局才是治本之策。主要是末端治理的环保部门的作为空间并不大，所以现在环保部门才更加强调，环境影响评价一票否决制的前端控制作用。
熟悉美国环保史的人都知道，美国是靠产业转移才真正解决污染问题的。上世纪70年代大白天都要开灯的钢铁城匹兹堡，到如今的鸟语花香，它与北京越来越多的蓝天几乎是同一个主要原因——钢铁企业搬迁。
国务院公布的“十大产业振兴规划”之一《石化产业调整和振兴规划》中，明确了要“优化产业布局”。这要落到实处，“大污”也不一定成“大害”了
从环境管理的角度而言，仅仅靠环保部垂直管理的几个区域督查中心是不行的，毕竟这几十个人没有监测手段、耳目不灵。那靠什么呢?
在目前我国社会中间组织发育不够、且有的地方政府政绩观尚未转变到科学发展轨道上的情况下，公众参与就不仅需要、而且必要了。公众参与的力量到底多大，可以看厦门“PX事件”，就生生压倒了地方保护，大企业的布局就被民意调整了。
而对地方保护造成的环境管理不到位，最近也由NGO介入并成功地对这些企业施加了压力。由公众环境研究中心《2010IT品牌供应链重金属污染调研》报告发布显示，珠三角地区长久以来受重金属污染的状况没有得到缓解，并且带来了严重后果。
这个报告，对一些多年来“享受”地方保护的企业施加了很大压力，它说明在今后的中国，环保的漏洞会越来越少，至少这些体量大的企业漏不过去。
从规律和制度成因方面总结大企业出的大事，让我们可以明白环保的大是所在：在公众参与的助力下，通过产业合理布局和合理规划避免居民区变成雷区，并积极加强环境管理。
[城·事]
化工厂事故一波未平，一波又起。7月28日，南京栖霞区发生地下丙烯管道泄漏爆炸事故，造成13人死亡，3百多人受伤；同一天，吉林市永吉县7000只化工物料桶被洪水冲入松花江。
一系列化工事故都造成了不小的伤害，有的直接带来人员伤亡，有的则污染环境，引发次生灾害。回顺这些化工事故，似乎都可以发现，出事的化工厂都建在居民区附近，有的甚至被居民区所包围。
据原国家环保总局2006年的调查，总投资近10152亿元的7555个化工石化建设项目中，81％布局在江河水域、人口密集区等环境敏感区域，45％为重大风险源。这些高危化工项目，已经成为城市人们身边的“定时炸弹”。
为什么高风险的化工厂要建在居民区附近?如何破解化工危机背后的城市化难题?
[案例分析]从“化工围城”看环保大是
苏杨(国务院发展研究中心社会发展研究部)
这几个月，“大型”环境污染事故的上镜率陡然提高，紫金矿业的污染尚未消停，冀东水泥厂的污染、大连湾的油污染、南京丙烯管道爆炸等等接踵而至，，就连洪水也和化工厂一起添乱、害得吉林几个城市断水。这些大事故，肇事的都是大企业，而且都在城市周边，影响就比通常的环境污染事故大了不少。
反复发生的事情要总结规律，普遍发生的事情要寻找制度成因：都是重化工业，都不同程度地存在用地方保护对付环境保护的现象，加上偶然因素，就产生了总量不多、但影响不小的“污点”。
要总结规律和制度成因，首先要把这些环境事故做个分类。据统计，2009年全国突发环境事件171起，主要是安全生产事故、交通事故和企业排污引发的污染事故其中，安全生产事故导致的环境事故一次性规模大、给人印象深，如大连湾油污染事故。但因为是小概率事件，所以总体来看，这类事故其实没有常规的环境污染危害大。
从科学角度而言，风险等于事件损失规模乘以发生概率，小概率事件往往总体来看损失并不大。真正的危害有两个来源：一个是“小污易成大害”、一个是“小污易成大污”。
第一类出事就成害，它与这些大厂居然建在居民区或水源地密不可分。处理污染物几乎没有应急的时间和空间，因此即使排污量不大，造成的危害却不小。南京和吉林的事故就是这样。
第二类则是日常环保工作不到位，污染细水长流难以引起管理部门的应急反应，结果量变就积攒成了质变。冀东水泥厂污染是这样，紫金矿业的污染其实也是这样。尽管这次因为发生了重大事故而被媒体曝光，但其长达10余年的违规排污，对江及其沿岸百姓生活的损害远远大于这次事故。
无论“小污”还是“大污”，如果相关产业部门和规划部门不能有效作为，让工厂分布在居民区，一样会成大害，形成居民区“坐在地雷上”的效果。
[深度剖析]布局不合理与管理不到位
苏杨(国务院发展研究中心社会发展研究部)
从深层次来说，让“小污”成“大害”和“大污”的制度成因其实就两条：产业布局不合理和环境管理不到位，这又是管理者用地方保护对付环境保护，而公众参与不够形成的。
我国长期以来缺少产业和规划部门对环保的前端控制，直至2007年，国家发改委《铅锌行业准入标准》才规定铅锌行业卫生防护距离为1000米。而迄今为止，发生血铅污染事件的所有企业，与居民区的距离都未能达到这个标准，陕西凤翔、河南济源等距离还不到200米。这种情况下，达标排放也肯定出事。
发生爆炸的南京塑料四厂，居然位于3块比较集中的居民区中间，附近还有幼儿园和学校，那些化工原料的储罐和周边居民距离相隔不到100米。这种情况在我国是普遍现象，为什么会有这样的现象?
原因很简单：地方要发展经济，招商引资中只求快上大上项目，产业部门对项目安全选址考虑不上，规划部门则和环保部门缺少沟通。这样密不可分的工厂和居民区，结果只能是一损俱损。
而环境管理不到位，是大家耳熟能详的。尽管通常大企业的环境管理远好于小企业，污染治理也因为规模效益而成本比小企业低，但许多小地方的大企业却因为是地方政府的衣食父母，就有了凌驾法规之上的特权。“挂牌保护企业”等牌子，就是这种现象的写照。
也是7月出大事的紫金矿业，就一直有“父母官”在当其保护伞。其金矿生产中系统循环利用不能完全消化的、后期处理困难的废水，一直以来的做法是将其直接排往汀江。只不过，以往的排污都是细水长流，且每次发生小污染事故，县里就会分解任务，由每个单位负责解决不同的问题。例如，有的单位负责协调网站关系，保证网络上关于紫金矿业的消息都是“正面的”。
这种事情不是个案，小地方的大企业，总能找到“要统筹社会稳定、经济发展和环境保护关系”、“要在搞好环境保护的同时不耽搁生产”这样的说法。于是，许多地方就形成了大企业“小污易成大污”的“制度环境”。
城市规划“短视效应”
顾丽梅(复旦大学国际关系与公共事物学院)
笔者认为“化工围城”局面的产生，首先是因为规划“短视效应”所致。规划赶不上城市化，总是落后于城市化的发展进程，政府对于社会发展的趋势把握不清。当然，如若把“化工危机”仅仅归之于城市化，显然有失偏颇。“化工围城”事件的频频发生，也反映了政府监督与管理中存在诸多的漏洞与问题。
早在2006年，有关方面就认识到了问题的严重性，但对于这些埋在城市四周，随时危害到人民生命安全的“炸弹”，政府又采取了什么样的处理与监管措施呢?我们不禁要问政府作为了吗?
其次，“化工围城”现象产生的背后，仍然折射出了GDP在地方政府绩效评估中的极端重要性。地方政府仍然以GDP为纲，作为衡量政府绩效的重要指标，将经济发展放在高于民生、高于社会安全的重要战略地位。在GDP的刺激下，很多省市争相上马化工、石化项目，很多地方又缺乏必要的缓冲地带，导致化工企业与居民区和主城区相邻而居。
在今后的发展进程中，如何将GDP的增长与民生问题相结合，如何通过政府的决策将长期利益与短期利益相结合，是颇值得深思的。
第三，“化工围城”现象的产生，还要归结于我国的城市规划中缺乏足够的公民参与，一些公民在不知情的情况下“被代表”。一些地方政府在对大型化工项目举行“听证会”的时候，缺乏“程序正义”观念，不公开听证会参加人的基本情况，在召开过程中遮遮掩掩，惧怕公众提出反对意见。
同时，决策部门急于求成，过于追求效率，而忽视了长远的社会效益。不愿倾听公众的意见，也不愿意走正常民主决策程序，而是借用听证会的形式，选择有利于政府的意见，匆忙作出决策，才导致 了更多危害人民生命、财产安全的“问题化工项目”的上马。
[路径解读]以人为本。安全至上
顾丽梅(复旦大学国际关系与公共事物学院)
为了从长远解决化工围城的问题，首先，辩证地对待城市规划近期建设与远期发展的关系。任何城市都有一个形成发展、改造更新的过程，城市的近期建设是远期发展的一个重要组成部分。
因此，既要保持近期建设的相对完整，又要科学预测城市远景发展的需要。不能只顾眼前利益而忽视了长远发展。要为远期发展留有余地。
其次，进一步拓宽公众参与决策的渠道。在重视科学规划的同时，还应当给公民更多的话语权，政府应当相信与市民协作的功效，让市民参与城市规划。特别是在与群众利益密切相关的重大项目中，应当通过公示、听证会等形式广泛听取意见和建议。
同时，建立健全政府的政务公开制度，方便群众参与政务、加强监督。定期将重大城市规划决定、重大项目建设等热点问题向社会公开。
第三，强调人与自然的和谐，处理好城市经济发展和环境建设的辩证关系。不能片面追求经济效益，以污染环境、破坏生态平衡为代价，避免重复“先污染，后治理”的老路，而要使城市的经济发展与环境建设同步进行。
在城市规划中，重中之中是以人为本，安全至上的原则。城市规划的主体是政府及其所有的公民，直接的受益者也是公民。因此，在城市规划中以人为本是基本原则，而在人的问题中，安全又是第一位的。特别是化工项目应当尽可能的远离居民区，不要让悲剧再次重演。
唯有以民生为重，带有发展的眼光看待社会发展，强调科学与民主的规划，才能从根本上杜绝“化工围城”的困境。
治本之策
苏杨(国务院发展研究中心社会发展研究部)
与一般人感觉的不同，在环境保护中发挥最前端、也是最重要功能的不是环保部门，从实际效果来说，产业部门和规划部门的影响更大。原因很简单，有污染不等于有危害，而且污染物治理后仍然是污染物。
如果污染物排放的空间远离人居环境，其危害程度就大打折扣甚至聊近于无了；而污染物的末端治理并不能将污染物无害化，治理过的污水仍然是污水，只是污染程度减轻了，仍然要靠较大量的天然水体来稀释自净。如果没有足够的空间发挥自净作用，则这个区域即便所有工厂都达标排放，仍然会造成环境质量超标。
所以，对工业污染防治来说，产业结构调整和合理布局才是治本之策。主要是末端治理的环保部门的作为空间并不大，所以现在环保部门才更加强调，环境影响评价一票否决制的前端控制作用。
熟悉美国环保史的人都知道，美国是靠产业转移才真正解决污染问题的。上世纪70年代大白天都要开灯的钢铁城匹兹堡，到如今的鸟语花香，它与北京越来越多的蓝天几乎是同一个主要原因——钢铁企业搬迁。
国务院公布的“十大产业振兴规划”之一《石化产业调整和振兴规划》中，明确了要“优化产业布局”。这要落到实处，“大污”也不一定成“大害”了
从环境管理的角度而言，仅仅靠环保部垂直管理的几个区域督查中心是不行的，毕竟这几十个人没有监测手段、耳目不灵。那靠什么呢?
在目前我国社会中间组织发育不够、且有的地方政府政绩观尚未转变到科学发展轨道上的情况下，公众参与就不仅需要、而且必要了。公众参与的力量到底多大，可以看厦门“PX事件”，就生生压倒了地方保护，大企业的布局就被民意调整了。
而对地方保护造成的环境管理不到位，最近也由NGO介入并成功地对这些企业施加了压力。由公众环境研究中心《2010IT品牌供应链重金属污染调研》报告发布显示，珠三角地区长久以来受重金属污染的状况没有得到缓解，并且带来了严重后果。
这个报告，对一些多年来“享受”地方保护的企业施加了很大压力，它说明在今后的中国，环保的漏洞会越来越少，至少这些体量大的企业漏不过去。
从规律和制度成因方面总结大企业出的大事，让我们可以明白环保的大是所在：在公众参与的助力下，通过产业合理布局和合理规划避免居民区变成雷区，并积极加强环境管理。