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[摘要]我国西部是少数民族分布最集中的区域，西部的少数民族人口占全国少数民族人口的69.73％。城乡二元经济结构制约农村经济发展，特别是这些地区人们的法制思想比较淡薄，法制建设不健全，立法不完善、执法难以保障。因此如何在西部民族地区将法制建设和新农村建设结合起来，发挥法制在西部民族地区新农村建设中的积极作用，已成为西部民族地区发展的首要任务。
[关键字]西部民族地区；新农村；法制建设
一、西部民族地区新农村法制建设所面临的困难
(一)立法方面
根据《宪法》、《地方组织法》、《民族区域自治法》和《立法法》的规定，少数民族地区享有地方立法权的主体为地方国家权力机关和地方行政机关。这些机关分别享有制定地方性法规、自治条例、单行条例和地方政府规章的权力。改革开放以来，西部民族地区各级立法机关遵循法制原则，依据法定权限，制定并出台了一大批具有地方特色，反映人民意志和要求的地方性法律法规以及行政规章，有力地促进了西部民族地区各项事业的长足发展。但西部民族地区的地方立法工作由于受计划经济、立法滞后、农村立法质量不高等因素的影响，仍然存在很多不足之处，特别是立法中没有充分利用宪法、法律和行政法规赋予地方的立法权，在立法过程中往往思前顾后，严重影响了地方立法的进程和质量，已制定的地方性法规，政策性和原则性法律条文较多，法律条文约束力差，缺乏可操作性，影响和削弱了农村法律法规实施的效果。使西部民族地区农村经济的发展长期缺乏良好的法治环境，在一定程度上更加拉大了东西部发展的差距。
(二)在西部民族地区的农村，农民法律意识比较淡薄
我国经过20多年的法制宣传教育，农民群众生产生活密切相关的法律法规已得到广泛普及。但在没有法治传统、缺乏现代法治观念、小农经济意识浓厚、经济不发达的民族地区，按照建设社会主义新农村的要求，还存在着对农村法制宣传教育重要性认识的不足以及农民和干部的整体法律素质有待进一步提高的问题。主要表现在两个方面：一是法制宣传教育工作不能在农村有效开展，农村社会成员的法律素质得不到提高，限制了民族地区农民参与民主政治建设的能力，有的甚至不能依法正确行使自己的权利；二是由于宣传不到位，有的村民对法律一知半解，抵制法律文化的现象越来越成为农村社会不稳定因素，使法律文化在农村得不到很好地普及，严重阻碍了西部民族地区新农村的民主法制建设进程。
(三)西部民族地区人才缺失也是导致法制建设滞后的重要原因
西部民族地区农村人口受教育情况普遍较低，人才严重短缺，而且现有人才结构不合理。中国发展改革研究院最新发布的《以人口计生网络为重要平台，加快构建农村公共服务体系》报告中指出：目前全国8500万文盲半文盲中的3，4以上集中在西部农村、少数民族地区和国家级贫困县。自20世纪80年代以来，西部人才流出量是流入量的两倍以上，特别是中青年骨干人才大量外流。以新疆为例，近年来调往外省的专业技术人员高达两万多人；而青海省20年来调走或者自动离开青海的科技人员也在5万人以上。在西部毕业的硕士学位以上的研究生，有80％择业到了东部。这一系列的数据，都说明西部人才缺少的情况是何等的严峻，尤其是西部民族地区的农村，因为偏远、落后等原因，使大学毕业生们纷纷选择到东部就业。因此，人才的缺失，尤其是西部民族地区法律人才的缺失，致使西部民族地区农村法制建设严重滞后。
(四)司法力量较为薄弱，执法人员法律知识欠缺，执法水平不高
尽管中央和地方都非常重视对西部民族地区农村司法力量的扶持，但在实践层面与现代法治的要求差距较大。农村司法力量的薄弱，执法设备严重滞后，造成了普遍的“告状难”、“打官司难”和“执行难”的现象。目前，在西部民族地区农村执法人员多是缺少正规、系统的法律知识培训，法律素质较低，执法水平不高，不敢执法和随意执法的现象难以避免。因此，执法人员的素质还不能完全适应综合执法的要求，表现为法律知识比较欠缺，执法经验和执法技巧不足，亟待提高。
二、加强和完善我国西部民族地区新农村法制建设的思路
(一)充分发挥地方立法权，为西部民族地区新农村建设创造良好的法治环境
地方立法机关要积极主动，始终保持地方立法城乡建设的主动态势。目前，西部民族地区地方立法机关，可分三种情况加速地方立法：一是对中央关于少数民族地区新农村建设的政策已经明确的，坚决按照中央的政策规定，迅速健全完善地方立法工作。二是对中央尚未颁布民族地区新农村建设特殊政策规定的，民族地区各级立法机关也应积极按照宪法、法律、行政法规的有关规定，依照《民族区域自治法》、《立法法》规定的权限，并结合地方的实际，创造性地制定地方性法律、自治条例、单行条例和行政规章，进一步健全地方立法体系，并体现地方立法特色。三是对中央既没有特殊政策出台，法律、法规又没有具体规定的，各级立法机关可依照《宪法》、《民族区域自治法》和《立法法》的规定，学习借鉴东部省市和国外的先进经验，彻底转变观念，深化思想认识，大胆进行超前立法、试验立法，用足、用活、用好中央赋予民族地方的立法权以及在西部民族地区新农村建设中的各项优惠政策，充分利用法律资源，保障和推动西部民族地区新农村建设快速、健康、稳定地发展。
(二)西部民族地区新农村开展法制宣传教育工作的对策
1．进一步加强西部民族地区农村法制宣传教育。当前，要紧紧围绕党和国家建设社会主义新农村的一系列方针政策和农村改革发展稳定的实际，大力开展以宪法为核心的法制宣传教育，进一步增强西部地区农村广大干部群众的宪法意识，树立和维护宪法权威；大力开展以农业生产、农村市场经济为重点的法律法规的宣传，进一步促进农村市场经济法律秩序的健全。
2．不断创新农村法制宣传教育形式。农村法制宣传教育应结合实际，充分利用各种宣传资源开展各种形式的宣传教育活动，促进村民学法用法，提高村民的法律素质。一是开辟法制宣传阵地，进行经常性的法制教育。如建立农民法制学校、图书室、法制宣传专栏等，组织村民进行经常性的法律知识辅导。二是开展形式多样的法制宣传教育活动。如：法律知识竞赛、法制文艺演出、评选法制文明户或遵纪守法户、开展法制宣传日等活动，不断丰富农村的法律文化生活，使农村社会成员在良好的法制氛围中潜移默化地接受法制宣传教育。
(三)西部民族地区新农村人才资源对策和开发设想
1．用机制吸引，让政策落实。国家要正视目前所出现的状况，推出特殊的政策，进一步提高待遇，鼓励人才留在西部民族地区创业，并且实行鼓励人才在西部民族地区工作的特殊工资政策和补贴政策。随着时代的变化，人才“单位化”的老观念也应当更新，让人才变成“社会人”，鼓励其“柔性流动”到需要的领域去，才能激发出人才更大的潜能。关于报酬也形式多样，可 实行协议工资制、年薪制、岗位工资制等多种分配方式。让西部人才，尤其是扎根西部民族地区新农村建设的人才确实享受到国家优惠政策。
2．在吸引外部人才的同时，更要重视本地人才的开发。西部民族地区大多自然条件艰苦、待遇低，难以吸引外部优秀人才。由于激励机制不健全，政策落实不到位，本地人才的作用也得不到很好发挥，造成人才的严重流失。为西部民族地区发展提供人才支持，首先要结合实际，眼光向内，稳定现有的人才，大力开发本地人才的潜能，合理使用其潜能，因为培养和使用西部民族地区本地人才才是民族地区得以快速发展的根本之所在。因此，政府首先应该为西部民族地区，尤其是农村地区的人才创造一个适于在本地成长、扎根的人文环境和优惠、宽松的政策环境，让他们在这个环境中可以发挥其才、显示其能。
(四)全面推进西部民族地区农村执法
1．加强执法队伍建设。切实提高执法人员的素质，造就一支素质较高的执法队伍是顺利推进执法体制改革的基础。从建立和完善社会主义市场经济的需要出发，从认真履行法律赋予的职责出发，切实加强队伍建设，加强监督管理。要建立执法人员管理制度，把好执法人员选拔标准。
2．加强执法监督。依法行政是依法治国的关键，其实质是依法治理行政权利。在我国西部民族地区各级政府、各有关部门的领导干部行政执法人员必须带头严格依法办事。要建立严格而科学的执法监督机制，以保证在西部民族地区农村和农业领域里尽快做到有法必依、执法必严、违法必究。要创造宽松的生产经营环境，充分发挥农民的积极性和创造性，真正实现西部民族地区新农村经济的快速发展和农民增收、农村稳定。
总之，推进西部民族地区新农村建设，加强其法制建设是关键，法制在推进民族地区新农村建设中有着重要的意义，只有完善民族地区立法，加强农民的法律意识，增强执法力度，才能保障西部民族地区经济快速稳定地发展，以及保障民族团结和社会的稳定。
[参考文献]
1．吕惠云．西部民族地区新农村建设中的数字鸿沟问题探析[J]．楚雄师范学院学报．2006，(12)
2．张国宏．对少数民族地区新农村建设中法制建设的几点思考[J]．法制与社会．2006，(9)．
3．戴小明．民族法制研究[M]．民族出版社．2003(2)．
[关键字]西部民族地区；新农村；法制建设
一、西部民族地区新农村法制建设所面临的困难
(一)立法方面
根据《宪法》、《地方组织法》、《民族区域自治法》和《立法法》的规定，少数民族地区享有地方立法权的主体为地方国家权力机关和地方行政机关。这些机关分别享有制定地方性法规、自治条例、单行条例和地方政府规章的权力。改革开放以来，西部民族地区各级立法机关遵循法制原则，依据法定权限，制定并出台了一大批具有地方特色，反映人民意志和要求的地方性法律法规以及行政规章，有力地促进了西部民族地区各项事业的长足发展。但西部民族地区的地方立法工作由于受计划经济、立法滞后、农村立法质量不高等因素的影响，仍然存在很多不足之处，特别是立法中没有充分利用宪法、法律和行政法规赋予地方的立法权，在立法过程中往往思前顾后，严重影响了地方立法的进程和质量，已制定的地方性法规，政策性和原则性法律条文较多，法律条文约束力差，缺乏可操作性，影响和削弱了农村法律法规实施的效果。使西部民族地区农村经济的发展长期缺乏良好的法治环境，在一定程度上更加拉大了东西部发展的差距。
(二)在西部民族地区的农村，农民法律意识比较淡薄
我国经过20多年的法制宣传教育，农民群众生产生活密切相关的法律法规已得到广泛普及。但在没有法治传统、缺乏现代法治观念、小农经济意识浓厚、经济不发达的民族地区，按照建设社会主义新农村的要求，还存在着对农村法制宣传教育重要性认识的不足以及农民和干部的整体法律素质有待进一步提高的问题。主要表现在两个方面：一是法制宣传教育工作不能在农村有效开展，农村社会成员的法律素质得不到提高，限制了民族地区农民参与民主政治建设的能力，有的甚至不能依法正确行使自己的权利；二是由于宣传不到位，有的村民对法律一知半解，抵制法律文化的现象越来越成为农村社会不稳定因素，使法律文化在农村得不到很好地普及，严重阻碍了西部民族地区新农村的民主法制建设进程。
(三)西部民族地区人才缺失也是导致法制建设滞后的重要原因
西部民族地区农村人口受教育情况普遍较低，人才严重短缺，而且现有人才结构不合理。中国发展改革研究院最新发布的《以人口计生网络为重要平台，加快构建农村公共服务体系》报告中指出：目前全国8500万文盲半文盲中的3，4以上集中在西部农村、少数民族地区和国家级贫困县。自20世纪80年代以来，西部人才流出量是流入量的两倍以上，特别是中青年骨干人才大量外流。以新疆为例，近年来调往外省的专业技术人员高达两万多人；而青海省20年来调走或者自动离开青海的科技人员也在5万人以上。在西部毕业的硕士学位以上的研究生，有80％择业到了东部。这一系列的数据，都说明西部人才缺少的情况是何等的严峻，尤其是西部民族地区的农村，因为偏远、落后等原因，使大学毕业生们纷纷选择到东部就业。因此，人才的缺失，尤其是西部民族地区法律人才的缺失，致使西部民族地区农村法制建设严重滞后。
(四)司法力量较为薄弱，执法人员法律知识欠缺，执法水平不高
尽管中央和地方都非常重视对西部民族地区农村司法力量的扶持，但在实践层面与现代法治的要求差距较大。农村司法力量的薄弱，执法设备严重滞后，造成了普遍的“告状难”、“打官司难”和“执行难”的现象。目前，在西部民族地区农村执法人员多是缺少正规、系统的法律知识培训，法律素质较低，执法水平不高，不敢执法和随意执法的现象难以避免。因此，执法人员的素质还不能完全适应综合执法的要求，表现为法律知识比较欠缺，执法经验和执法技巧不足，亟待提高。
二、加强和完善我国西部民族地区新农村法制建设的思路
(一)充分发挥地方立法权，为西部民族地区新农村建设创造良好的法治环境
地方立法机关要积极主动，始终保持地方立法城乡建设的主动态势。目前，西部民族地区地方立法机关，可分三种情况加速地方立法：一是对中央关于少数民族地区新农村建设的政策已经明确的，坚决按照中央的政策规定，迅速健全完善地方立法工作。二是对中央尚未颁布民族地区新农村建设特殊政策规定的，民族地区各级立法机关也应积极按照宪法、法律、行政法规的有关规定，依照《民族区域自治法》、《立法法》规定的权限，并结合地方的实际，创造性地制定地方性法律、自治条例、单行条例和行政规章，进一步健全地方立法体系，并体现地方立法特色。三是对中央既没有特殊政策出台，法律、法规又没有具体规定的，各级立法机关可依照《宪法》、《民族区域自治法》和《立法法》的规定，学习借鉴东部省市和国外的先进经验，彻底转变观念，深化思想认识，大胆进行超前立法、试验立法，用足、用活、用好中央赋予民族地方的立法权以及在西部民族地区新农村建设中的各项优惠政策，充分利用法律资源，保障和推动西部民族地区新农村建设快速、健康、稳定地发展。
(二)西部民族地区新农村开展法制宣传教育工作的对策
1．进一步加强西部民族地区农村法制宣传教育。当前，要紧紧围绕党和国家建设社会主义新农村的一系列方针政策和农村改革发展稳定的实际，大力开展以宪法为核心的法制宣传教育，进一步增强西部地区农村广大干部群众的宪法意识，树立和维护宪法权威；大力开展以农业生产、农村市场经济为重点的法律法规的宣传，进一步促进农村市场经济法律秩序的健全。
2．不断创新农村法制宣传教育形式。农村法制宣传教育应结合实际，充分利用各种宣传资源开展各种形式的宣传教育活动，促进村民学法用法，提高村民的法律素质。一是开辟法制宣传阵地，进行经常性的法制教育。如建立农民法制学校、图书室、法制宣传专栏等，组织村民进行经常性的法律知识辅导。二是开展形式多样的法制宣传教育活动。如：法律知识竞赛、法制文艺演出、评选法制文明户或遵纪守法户、开展法制宣传日等活动，不断丰富农村的法律文化生活，使农村社会成员在良好的法制氛围中潜移默化地接受法制宣传教育。
(三)西部民族地区新农村人才资源对策和开发设想
1．用机制吸引，让政策落实。国家要正视目前所出现的状况，推出特殊的政策，进一步提高待遇，鼓励人才留在西部民族地区创业，并且实行鼓励人才在西部民族地区工作的特殊工资政策和补贴政策。随着时代的变化，人才“单位化”的老观念也应当更新，让人才变成“社会人”，鼓励其“柔性流动”到需要的领域去，才能激发出人才更大的潜能。关于报酬也形式多样，可 实行协议工资制、年薪制、岗位工资制等多种分配方式。让西部人才，尤其是扎根西部民族地区新农村建设的人才确实享受到国家优惠政策。
2．在吸引外部人才的同时，更要重视本地人才的开发。西部民族地区大多自然条件艰苦、待遇低，难以吸引外部优秀人才。由于激励机制不健全，政策落实不到位，本地人才的作用也得不到很好发挥，造成人才的严重流失。为西部民族地区发展提供人才支持，首先要结合实际，眼光向内，稳定现有的人才，大力开发本地人才的潜能，合理使用其潜能，因为培养和使用西部民族地区本地人才才是民族地区得以快速发展的根本之所在。因此，政府首先应该为西部民族地区，尤其是农村地区的人才创造一个适于在本地成长、扎根的人文环境和优惠、宽松的政策环境，让他们在这个环境中可以发挥其才、显示其能。
(四)全面推进西部民族地区农村执法
1．加强执法队伍建设。切实提高执法人员的素质，造就一支素质较高的执法队伍是顺利推进执法体制改革的基础。从建立和完善社会主义市场经济的需要出发，从认真履行法律赋予的职责出发，切实加强队伍建设，加强监督管理。要建立执法人员管理制度，把好执法人员选拔标准。
2．加强执法监督。依法行政是依法治国的关键，其实质是依法治理行政权利。在我国西部民族地区各级政府、各有关部门的领导干部行政执法人员必须带头严格依法办事。要建立严格而科学的执法监督机制，以保证在西部民族地区农村和农业领域里尽快做到有法必依、执法必严、违法必究。要创造宽松的生产经营环境，充分发挥农民的积极性和创造性，真正实现西部民族地区新农村经济的快速发展和农民增收、农村稳定。
总之，推进西部民族地区新农村建设，加强其法制建设是关键，法制在推进民族地区新农村建设中有着重要的意义，只有完善民族地区立法，加强农民的法律意识，增强执法力度，才能保障西部民族地区经济快速稳定地发展，以及保障民族团结和社会的稳定。
[参考文献]
1．吕惠云．西部民族地区新农村建设中的数字鸿沟问题探析[J]．楚雄师范学院学报．2006，(12)
2．张国宏．对少数民族地区新农村建设中法制建设的几点思考[J]．法制与社会．2006，(9)．
3．戴小明．民族法制研究[M]．民族出版社．2003(2)．