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“软权力”是与“硬权力”相对的权力形态，其普遍存在于公私权力中，并对公私权力结构、行使、监督等产生直接影响。滥用软权力将损害公权力的公信力，侵害当事人合法权益，导致公权力系统乃至整个社会盛行潜规则和特权。相对于硬权力，人们对软权力的认识和监督还比较薄弱。要高度重视软权力滥用现象和软权力监督等问题，将软权力和硬权力都关进制度的笼子。
以权力行使是否与相对人形成命令与服从关系为标准，权力可以分为硬权力和软权力。
硬权力是指对相对人形成硬约束的权力，相对人应当遵守或者服从硬权力，否则可能受到强制。软权力是一种与硬权力相对的、对相对人不形成硬约束的、以相对人自主选择和知情同意为前提的权力形态，例如公共信息发布、行政指导、行政协议、行政调解、协商民主等。
通过与硬权力的比较和关联，可以发现软权力的作用机理与行使有以下特点。
软权力依托硬权力和公权力信赖发生作用。其作用机理有二：一是硬权力的“势”，二是公权力信赖。“势”足以对其掌管的人和事形成控制，信赖是指人们认为公权力应当是公共利益的维护者和分配者而对其信任依赖的心理。
软硬权力的行使关联密切。这种关联不仅体现在公共治理中软硬权力的综合使用，也体现在具体事务处理中软硬权力的衔接使用。例如，“约谈”是近些年政府主管部门广泛采用的一种软性监督措施。为使约谈工作规范有效，不少政府主管部門都制定了约谈办法，对于超期不落实处理意见和整改要求的，使用硬权力予以处理，包括通报、向纪检监察部门提出处理建议、在有关目标责任考核中扣分等。软的约谈与硬的措施前后衔接，保障了约谈的威慑效力。
软权力行使比硬权力更普遍、更频繁、更隐蔽。软权力的载体一般有三种：一是以公权力机关的名义发布的公共信息或者指导性文件;二是公权力机关与相对人经协商同意签订的协议;三是公权力机关的领导干部和国家公职人员对下属和相对人透露信息、暗示意图、提出请求等。
在实践中，第三种载体的软权力最普遍，很多情况下是“一对一”使用，不以“要式行为”出现，即不要求具备法定形式和遵循法定程序就能发生影响力，迫使下属或者相对人妥协服从，这就导致此种载体的软权力更容易发生随机性、幕后交易和暗箱操作，更容易被滥用。因此，滥用此种软权力的行为难以发现、难以取证、难以监督。
从公权力行使实际情况看，滥用软权力的情形是普遍的。
滥用软权力具体表现为软权力行使中的异化。例如行政指导是典型的软权力行为，理论上，是否接受行政指导由相对人自主选择，但实践中，由于高权行政、管制行政的惯性，行政指导违反自愿原则、异化为行政命令且诉诸事实上强制执行的案例时常出现。
同时，软权力行使中也存在偏私歧视、显失公平、隐瞒真相、违背承诺、滥用行政优益权等现象。例如行政协议编制、订立、履行、变更、终止等环节的违法侵权。软权力滥用会出现在订立协议时隐瞒真相、违背相对方意愿胁迫其签订协议、违反有关承诺义务、滥用行政优益权违法变更或者解除协议等问题。
此外，滥用软权力还表现为违法说服、建议、请求、诱惑、交换、威胁等。例如公权力机关的领导干部和国家公职人员对下属和相对人透露信息、暗示意图，或者明确提出某种要求，例如劝说甚至威胁下属执行明显违法的命令;在司法审判、执法处理、人员任用、项目审批、招标投标、资源分配等事情上打招呼;向相对人索要金钱物品、吃拿卡要等。
软权力使用得当是有正面作用的。首先是对公权力方法（工具）和相关制度的改进作用。在治理民主化、建设服务型政府、打造共建共治共享的社会治理格局的历史背景下，公权力主体要善于使用软权力方法，形成软硬权力相结合的、合理的权力结构。
其次是对相对人自主意识、选择权利的关照，对公私关系和社会氛围的调节作用。软权力在很大程度上调和了公权力行使者和相对人的关系，有利于建立良好的政企关系和政社关系。
其三是对下属或者相对人行为的影响、引领作用。公权力机关的领导合法、合理、合情的建议，加之领导的影响力，都会对下属的行为选择产生积极影响，使其更乐于做领导建议的事情，并在做事中提高能力、积累经验。
滥用软权力是对其正面作用的瓦解和损害。其导致软权力名不副实，损害公权力的公信力;导致软权力行为明显不公平、不妥当，侵害当事人合法权益;导致公权力系统乃至整个社会盛行潜规则和特权。
领导对下属滥用软权力，会极大地扭曲下属的价值观念、法治信仰、职务行为等，使其丧失独立人格，把公权力变成效忠领导的“私器”;国家公职人员对公民、法人和其他组织滥用软权力，会破坏社会公平，使相对人合法权益遭受侵害。
无论对硬权力还是软权力，防止其滥用的最有效方法就是加强监督。从我国监督实际看，对硬权力的监督比较重视，相关制度也比较健全，对软权力的监督则相对比较薄弱。因此，加强对软权力的监督极为必要。
同时，软硬两种权力形态有共性也有差异，因此，对软硬权力的监督有共同的方法，也有不同的方法。
要做好文化和行政伦理基础教育。解决软权力滥用的各种问题需要对国家公职人员进行持续的、具体细致的文化和行政伦理基础教育，使其真正成为有文化的、知耻的、推己及人的、慎独自省的人，使公权力的运用更有人性温度，更顺乎民心、符合民意。
要加强法治思维、法治能力、逻辑思维等基础训练。有法治思维的党政干部和国家公职人员善于从法律的角度思考和分析问题，将法律作为判断是非的准绳，遇到问题首先思考的是如何按法律规则做事。有法治能力的党政干部和国家公职人员遇到问题时首先看有无现行的法律制度可以解决，有则严格执行，依法办事;无则制定规范性文件，使做事有法可依。有逻辑思维能力的党政干部和国家公职人员善于冷静独立思考，能够在纷繁复杂的情势中保持清醒。这种对职权行为的自我约束，可以有效地避免软权力滥用。
要完善软硬结合的软权力监督制度与执行。经过多年探索，对软权力的监督已经形成多项制度，包括下级报告和上级听取报告制度、谈话和诫勉制度、领导干部个人有关事项报告制度、批评和自我批评制度、巡视巡察制度、干部考察考核制度、述责述廉制度、舆论监督制度等。提高制度的执行力一方面要不断完善制度，使之更便于执行，另一方面要改进制度执行的整体环境，共同作用于制度执行。
要鼓励下属和相对人对滥用软权力的行为进行抵制。对于软权力相对人来说，接受软权力滥用行为在不少情况下是迫于权势的影响力，即使当事人内心抗拒，行动上也可能选择接受，以求自己的利益不受影响。遏制滥用软权力的各种行为，当事人的抵制不可缺少。这种抵制可以是下属对上级领导滥用软权力的行为提出意见;也可以是公民、法人和其他组织对公权力机关或者国家公职人员滥用软权力行为的申诉、控告、检举等。
（作者系中国政法大学法学院教授）
软权力与硬权力密不可分
以权力行使是否与相对人形成命令与服从关系为标准，权力可以分为硬权力和软权力。
硬权力是指对相对人形成硬约束的权力，相对人应当遵守或者服从硬权力，否则可能受到强制。软权力是一种与硬权力相对的、对相对人不形成硬约束的、以相对人自主选择和知情同意为前提的权力形态，例如公共信息发布、行政指导、行政协议、行政调解、协商民主等。
通过与硬权力的比较和关联，可以发现软权力的作用机理与行使有以下特点。
软权力依托硬权力和公权力信赖发生作用。其作用机理有二：一是硬权力的“势”，二是公权力信赖。“势”足以对其掌管的人和事形成控制，信赖是指人们认为公权力应当是公共利益的维护者和分配者而对其信任依赖的心理。
软硬权力的行使关联密切。这种关联不仅体现在公共治理中软硬权力的综合使用，也体现在具体事务处理中软硬权力的衔接使用。例如，“约谈”是近些年政府主管部门广泛采用的一种软性监督措施。为使约谈工作规范有效，不少政府主管部門都制定了约谈办法，对于超期不落实处理意见和整改要求的，使用硬权力予以处理，包括通报、向纪检监察部门提出处理建议、在有关目标责任考核中扣分等。软的约谈与硬的措施前后衔接，保障了约谈的威慑效力。
软权力行使比硬权力更普遍、更频繁、更隐蔽。软权力的载体一般有三种：一是以公权力机关的名义发布的公共信息或者指导性文件;二是公权力机关与相对人经协商同意签订的协议;三是公权力机关的领导干部和国家公职人员对下属和相对人透露信息、暗示意图、提出请求等。
在实践中，第三种载体的软权力最普遍，很多情况下是“一对一”使用，不以“要式行为”出现，即不要求具备法定形式和遵循法定程序就能发生影响力，迫使下属或者相对人妥协服从，这就导致此种载体的软权力更容易发生随机性、幕后交易和暗箱操作，更容易被滥用。因此，滥用此种软权力的行为难以发现、难以取证、难以监督。
滥用软权力危害不容小觑
从公权力行使实际情况看，滥用软权力的情形是普遍的。
滥用软权力具体表现为软权力行使中的异化。例如行政指导是典型的软权力行为，理论上，是否接受行政指导由相对人自主选择，但实践中，由于高权行政、管制行政的惯性，行政指导违反自愿原则、异化为行政命令且诉诸事实上强制执行的案例时常出现。
同时，软权力行使中也存在偏私歧视、显失公平、隐瞒真相、违背承诺、滥用行政优益权等现象。例如行政协议编制、订立、履行、变更、终止等环节的违法侵权。软权力滥用会出现在订立协议时隐瞒真相、违背相对方意愿胁迫其签订协议、违反有关承诺义务、滥用行政优益权违法变更或者解除协议等问题。
此外，滥用软权力还表现为违法说服、建议、请求、诱惑、交换、威胁等。例如公权力机关的领导干部和国家公职人员对下属和相对人透露信息、暗示意图，或者明确提出某种要求，例如劝说甚至威胁下属执行明显违法的命令;在司法审判、执法处理、人员任用、项目审批、招标投标、资源分配等事情上打招呼;向相对人索要金钱物品、吃拿卡要等。
软权力使用得当是有正面作用的。首先是对公权力方法（工具）和相关制度的改进作用。在治理民主化、建设服务型政府、打造共建共治共享的社会治理格局的历史背景下，公权力主体要善于使用软权力方法，形成软硬权力相结合的、合理的权力结构。
其次是对相对人自主意识、选择权利的关照，对公私关系和社会氛围的调节作用。软权力在很大程度上调和了公权力行使者和相对人的关系，有利于建立良好的政企关系和政社关系。
其三是对下属或者相对人行为的影响、引领作用。公权力机关的领导合法、合理、合情的建议，加之领导的影响力，都会对下属的行为选择产生积极影响，使其更乐于做领导建议的事情，并在做事中提高能力、积累经验。
滥用软权力是对其正面作用的瓦解和损害。其导致软权力名不副实，损害公权力的公信力;导致软权力行为明显不公平、不妥当，侵害当事人合法权益;导致公权力系统乃至整个社会盛行潜规则和特权。
领导对下属滥用软权力，会极大地扭曲下属的价值观念、法治信仰、职务行为等，使其丧失独立人格，把公权力变成效忠领导的“私器”;国家公职人员对公民、法人和其他组织滥用软权力，会破坏社会公平，使相对人合法权益遭受侵害。
加强对软权力的监督
无论对硬权力还是软权力，防止其滥用的最有效方法就是加强监督。从我国监督实际看，对硬权力的监督比较重视，相关制度也比较健全，对软权力的监督则相对比较薄弱。因此，加强对软权力的监督极为必要。
同时，软硬两种权力形态有共性也有差异，因此，对软硬权力的监督有共同的方法，也有不同的方法。
要做好文化和行政伦理基础教育。解决软权力滥用的各种问题需要对国家公职人员进行持续的、具体细致的文化和行政伦理基础教育，使其真正成为有文化的、知耻的、推己及人的、慎独自省的人，使公权力的运用更有人性温度，更顺乎民心、符合民意。
要加强法治思维、法治能力、逻辑思维等基础训练。有法治思维的党政干部和国家公职人员善于从法律的角度思考和分析问题，将法律作为判断是非的准绳，遇到问题首先思考的是如何按法律规则做事。有法治能力的党政干部和国家公职人员遇到问题时首先看有无现行的法律制度可以解决，有则严格执行，依法办事;无则制定规范性文件，使做事有法可依。有逻辑思维能力的党政干部和国家公职人员善于冷静独立思考，能够在纷繁复杂的情势中保持清醒。这种对职权行为的自我约束，可以有效地避免软权力滥用。
要完善软硬结合的软权力监督制度与执行。经过多年探索，对软权力的监督已经形成多项制度，包括下级报告和上级听取报告制度、谈话和诫勉制度、领导干部个人有关事项报告制度、批评和自我批评制度、巡视巡察制度、干部考察考核制度、述责述廉制度、舆论监督制度等。提高制度的执行力一方面要不断完善制度，使之更便于执行，另一方面要改进制度执行的整体环境，共同作用于制度执行。
要鼓励下属和相对人对滥用软权力的行为进行抵制。对于软权力相对人来说，接受软权力滥用行为在不少情况下是迫于权势的影响力，即使当事人内心抗拒，行动上也可能选择接受，以求自己的利益不受影响。遏制滥用软权力的各种行为，当事人的抵制不可缺少。这种抵制可以是下属对上级领导滥用软权力的行为提出意见;也可以是公民、法人和其他组织对公权力机关或者国家公职人员滥用软权力行为的申诉、控告、检举等。
（作者系中国政法大学法学院教授）