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法律是治国之重器。中国共产党第十八届四中全会提出全面推进依法治国，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求。回顾我党历史，我们发现，“以党治国”思想的消极影响，曾给党、国家和人民带来了深痛教训。反观历史，则更加坚定了我们坚持推进全面依法治国的信念和决心。
一、“以党治国”思想的历史演变
孙中山先生在探索资产阶级民主共和国的过程中，经历了建立以英美为蓝本的多党政治的失败和中华革命党的挫折后，最终决定选择“以俄为师”，将苏俄“党化国家”的体制引入中国，提出和推行了“以党治国”论。“以党治国”的精髓是以党的政治纲领作为国家治理的依据，核心是以“主义”治国。他曾明确论述过：“所谓以党治国，并不是党员都做官，然后中国才可以治，是要求党的主义实行，全国人民都遵守本党的主义，中国然后才可以治。[1] ”简而言之，以党治国是用党的主义治国，本意是以政党的力量把中国引向民主政治的轨道。同时，孙中山把建国的步骤分为“军政、训政、宪政”三个阶段。提出在“训政”时期，以政党代替民众来统治国家，由革命党人对“不知不觉”者进行辅导和训练，培养他们管理国家的本领，训导人民行使民主权利，教会人民做主人。到“宪政”时期，民众学会了管理国家的本领，革命党人再把政权交给他们，社会进到理想的时期。
1927年“四·一二”政变后，蒋介石经过一年多政治和军事上的争斗，于1928年逐步建立起“统一”的中央政权。自此，国民党“军政”时期结束，“训政”时期开始。然而，蒋介石利用孙中山的政治遗产，将“以党治国”和“三阶段论”思想发展成为一种极权主义的政治体制，变成了由国民党直接来实施“训政”，形成了“党国”的概念和政治形态。使得国民党居于政府之上，国民政府成为执行国民党政策的工具。在失去任何权利监督机制下，国民党逐渐向蒋介石个人独裁的一党专政过渡。1938年召开的国民党临时代表大会上，蒋介石被推定为总裁，其在国民党中的绝对统治地位得到了进一步确认，蒋介石终于成为名副其实的独裁者。这样的民主进程与孙中山的本意早已背道而驰。
二、“以党治国”在我党历史上的消极影响
早在1941年，邓小平就曾对“以党治国”论提出严肃批评。他指出：“某些同志‘以党治国’的观念，就是国民党恶劣传统反映到我们党内的具体表现。”又指出：“这些同志误解了党的领导，把党的领导解释为‘党权高于一切’……[2]”这些错误思想在我党历史上曾造成严重影响。
局部执政时期“以党代替苏维埃”的错误倾向。早在井冈山斗争时期，毛泽东就发现湘赣边界中，“党在群众中有极大的威权，政府的威权却差得多。这是因为许多事为图方便，党在那里直接做了，把政权机关搁在一边。这种情形是很多的”[3]。1932年5月，《江西苏区中共省委工作总结报告》中再次提出这个问题。报告指出：“江西苏区的党和红军在群众中的威信是很高的，加以在苏党大会前党包办一切的作风下，群众遇事要问党，政府解决了似乎靠不住，一定要问党。一切政府和群众团体的问题由党直接解决。因此，苏维埃工作的建立，群众团体的独立工作，简直没有苏维埃和群众团体，只是变成了执行党的命令的机关。[4]”这表明，党几乎包办了苏维埃政府的一切工作，苏维埃政府如同虚设。虽然抗日战争和解放战争时期，中共中央再三提出这个问题，并分析形成原因，试图避免“党政不分”的发展，但从实践来看，情况虽有好转，而其流弊依然存在。
建国初期“党的意志高于一切”的强势推动。随着新中国的成立，党从过去战争环境下在局部地区执政转变为全国范围内执掌国家政权。在军事、政治斗争形势还很严峻的新中国成立初期，抗日战争形成的一元化领导方式继续延续下来。虽然在建国初期对中国共产党巩固新生政权和以极高的效率恢复重建工作起到了一定积极作用。但在国家主要任务转到正常经济建设上以后，过分强调党对国家至高无上的权力，政党意志即国家意志，将政党意识形态的强势作用方式楔入社会日常生活，并搬用战争年代大搞群众运动、开展政治和军事斗争的方式来从事社会主义建设，其弊端就不断涌现出来，产生了严重后果。1958年开始的“大跃进”和之后人民公社化运动无疑是党的领导从主观愿望出发，以国家动员的形式，利用人民群众对社会主义建设的极大热情和干劲，提出了超越历史发展阶段的目标和方针、政策，造成了违反自然规律和经济规律的情况发生。
文革时期“人治大于法治”的严重泛滥。新中国成立后，党内领袖人物超凡魅力的权威影响和监督制约的弱化等都导致党内权力的过分集中，民主集中制原则遭到破坏，而失去监督的权力对政权建设最具危险性和破坏力。邓小平在1978年12月中共中央工作会议闭幕会上的讲话中，就提到过去在法治问题的认识上，“往往把领导人的说话当成‘法’，不赞成领导人的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也跟着改变”[5]。这种不主要依靠国家法律，而是以领导人的个人专断进行领导的方式，只能造成严重的混乱和破坏。以群众运动方法进行的文化大革命自然是在领导人的错误决议下发动的一场政治灾难。邓小平在1980年8月中共中央政治局扩大会议上总结到，“权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。对这个问题长期没有足够的认识，成为发生‘文化大革命’的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价”[6]。
三、全面推进依法治国对科学处理党政关系的重大意义
文化大革命结束后，我党积极总结经验教训，逐步开始走上法治建设的正确轨道。1978年12月，邓小平同志就指出：“应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律······并且加强检察机关和司法机关，做到有法可依，有法必依，违法必究。[7]”从党的十五大提出依法治国到党的十八届四中全会全面推进依法治国，我党不断坚定了走中国特色社会主义法治道路的信心。
必须在坚持中国共产党领导同时，使党做到在宪法法律范围内活动。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。众所周知，大革命失败前，党并没有建立自己政权的实践，唯一的政权建设经验是通过国共合作，从国民党那里领会而来的。正是因此，我们才说苏维埃政权建设中“以党代政”的出现是受到国民党“以党治国”理论与政权建设实践的影响，当然也包括当时对苏联模式的盲目“崇拜”。此外，由于当时正处于激烈的战争年代，战事频仍，军情紧急，党无暇区别党政不同的职权范围。这些都是“以党代政”现象的历史客观必然性。党的十八届四中全会提出，要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一[8]。这些重要原则都是我党经过长期执政总结出的宝贵经验和财富，必须在全面推进依法治国的道路上落地生根。 必须大力发展社会主义民主，着力加强社会主义法治。党的十八届四中全会提出，要增强全民法治意识，推进法治社会建设。人民的权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。董必武同志在1956年党的八大上回顾到，“全国解放初期，我们接连发动了几次全国范围内的群众运动，都获得了超过预期的成绩。革命的群众运动是不完全依靠法律的，这可能带来一种副产物，助长了人们轻视一切法制的心理，这也就增加了党和国家克服这种心理的困难”[9]。“文化大革命”期间，国家本来就比较薄弱的民主法制建设遭到空前的破坏，许多司法和执法机关遭到打砸，各级党政领导干部受到批斗、关押和迫害。“文化大革命”的内乱表明，在社会主义民主政治建设中，必须使国家的宪法和法律具有不可侵犯的神圣权威，党必须在宪法和法律的范围内活动。必须使人民认识到法律即是保障自身权利的有力武器，也是必须遵守的行为规范，增强全社会学法、遵法、守法、用法意识。因此，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化，是我们党进行社会主义法治建设的重要任务。
必须加快建设法治政府，不断提升政府公信力。国家的法律法规都需要各级政府来实施，政府的决策与执法活动是否合法、是否适当，关系着人民福祉和社会稳定，也关系依法治国方略能否落实。不断提高政府公信力，紧密与人民群众联系，必须加强法治政府的建设。要不断创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任。让“权利关进制度的笼子”，特别是行政机关不得法外设定权利，更不能让领导干部的权利超乎法律之上，让“以言代法”、“人治大于法治”的错误再次发生。因此，法治政府是依法治国的关键，如果能够紧紧抓住这个关键，在规范政府权力的行使、防止权力滥用方面有切实可行的制度安排，将对全面推进依法治国产生重大作用。
参考文献
[1]《孙中山全集》第九卷[M].北京：中华书局，1990：507.
[2]《邓小平文选》第一卷[M].北京：人民出版社，1994：10.
[3]《毛泽东文选》第一卷[M].北京：人民出版社，1991：73.
[4]中央革命根据地史料选编（上）[M].南昌：江西人民出版社，1982：491.
[5]《邓小平文选》第二卷[M].北京：人民出版社，1994：146.
[6]《邓小平文选》第二卷[M].北京：人民出版社，1994：329.
[7]《邓小平文选》第二卷[M].北京：人民出版社，1994：146-147.
[8]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》[N].北京：人民出版社，2014：5-6.
[9]《董必武文选》[M].北京：人民出版社，1985：417.
一、“以党治国”思想的历史演变
孙中山先生在探索资产阶级民主共和国的过程中，经历了建立以英美为蓝本的多党政治的失败和中华革命党的挫折后，最终决定选择“以俄为师”，将苏俄“党化国家”的体制引入中国，提出和推行了“以党治国”论。“以党治国”的精髓是以党的政治纲领作为国家治理的依据，核心是以“主义”治国。他曾明确论述过：“所谓以党治国，并不是党员都做官，然后中国才可以治，是要求党的主义实行，全国人民都遵守本党的主义，中国然后才可以治。[1] ”简而言之，以党治国是用党的主义治国，本意是以政党的力量把中国引向民主政治的轨道。同时，孙中山把建国的步骤分为“军政、训政、宪政”三个阶段。提出在“训政”时期，以政党代替民众来统治国家，由革命党人对“不知不觉”者进行辅导和训练，培养他们管理国家的本领，训导人民行使民主权利，教会人民做主人。到“宪政”时期，民众学会了管理国家的本领，革命党人再把政权交给他们，社会进到理想的时期。
1927年“四·一二”政变后，蒋介石经过一年多政治和军事上的争斗，于1928年逐步建立起“统一”的中央政权。自此，国民党“军政”时期结束，“训政”时期开始。然而，蒋介石利用孙中山的政治遗产，将“以党治国”和“三阶段论”思想发展成为一种极权主义的政治体制，变成了由国民党直接来实施“训政”，形成了“党国”的概念和政治形态。使得国民党居于政府之上，国民政府成为执行国民党政策的工具。在失去任何权利监督机制下，国民党逐渐向蒋介石个人独裁的一党专政过渡。1938年召开的国民党临时代表大会上，蒋介石被推定为总裁，其在国民党中的绝对统治地位得到了进一步确认，蒋介石终于成为名副其实的独裁者。这样的民主进程与孙中山的本意早已背道而驰。
二、“以党治国”在我党历史上的消极影响
早在1941年，邓小平就曾对“以党治国”论提出严肃批评。他指出：“某些同志‘以党治国’的观念，就是国民党恶劣传统反映到我们党内的具体表现。”又指出：“这些同志误解了党的领导，把党的领导解释为‘党权高于一切’……[2]”这些错误思想在我党历史上曾造成严重影响。
局部执政时期“以党代替苏维埃”的错误倾向。早在井冈山斗争时期，毛泽东就发现湘赣边界中，“党在群众中有极大的威权，政府的威权却差得多。这是因为许多事为图方便，党在那里直接做了，把政权机关搁在一边。这种情形是很多的”[3]。1932年5月，《江西苏区中共省委工作总结报告》中再次提出这个问题。报告指出：“江西苏区的党和红军在群众中的威信是很高的，加以在苏党大会前党包办一切的作风下，群众遇事要问党，政府解决了似乎靠不住，一定要问党。一切政府和群众团体的问题由党直接解决。因此，苏维埃工作的建立，群众团体的独立工作，简直没有苏维埃和群众团体，只是变成了执行党的命令的机关。[4]”这表明，党几乎包办了苏维埃政府的一切工作，苏维埃政府如同虚设。虽然抗日战争和解放战争时期，中共中央再三提出这个问题，并分析形成原因，试图避免“党政不分”的发展，但从实践来看，情况虽有好转，而其流弊依然存在。
建国初期“党的意志高于一切”的强势推动。随着新中国的成立，党从过去战争环境下在局部地区执政转变为全国范围内执掌国家政权。在军事、政治斗争形势还很严峻的新中国成立初期，抗日战争形成的一元化领导方式继续延续下来。虽然在建国初期对中国共产党巩固新生政权和以极高的效率恢复重建工作起到了一定积极作用。但在国家主要任务转到正常经济建设上以后，过分强调党对国家至高无上的权力，政党意志即国家意志，将政党意识形态的强势作用方式楔入社会日常生活，并搬用战争年代大搞群众运动、开展政治和军事斗争的方式来从事社会主义建设，其弊端就不断涌现出来，产生了严重后果。1958年开始的“大跃进”和之后人民公社化运动无疑是党的领导从主观愿望出发，以国家动员的形式，利用人民群众对社会主义建设的极大热情和干劲，提出了超越历史发展阶段的目标和方针、政策，造成了违反自然规律和经济规律的情况发生。
文革时期“人治大于法治”的严重泛滥。新中国成立后，党内领袖人物超凡魅力的权威影响和监督制约的弱化等都导致党内权力的过分集中，民主集中制原则遭到破坏，而失去监督的权力对政权建设最具危险性和破坏力。邓小平在1978年12月中共中央工作会议闭幕会上的讲话中，就提到过去在法治问题的认识上，“往往把领导人的说话当成‘法’，不赞成领导人的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也跟着改变”[5]。这种不主要依靠国家法律，而是以领导人的个人专断进行领导的方式，只能造成严重的混乱和破坏。以群众运动方法进行的文化大革命自然是在领导人的错误决议下发动的一场政治灾难。邓小平在1980年8月中共中央政治局扩大会议上总结到，“权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。对这个问题长期没有足够的认识，成为发生‘文化大革命’的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价”[6]。
三、全面推进依法治国对科学处理党政关系的重大意义
文化大革命结束后，我党积极总结经验教训，逐步开始走上法治建设的正确轨道。1978年12月，邓小平同志就指出：“应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律······并且加强检察机关和司法机关，做到有法可依，有法必依，违法必究。[7]”从党的十五大提出依法治国到党的十八届四中全会全面推进依法治国，我党不断坚定了走中国特色社会主义法治道路的信心。
必须在坚持中国共产党领导同时，使党做到在宪法法律范围内活动。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。众所周知，大革命失败前，党并没有建立自己政权的实践，唯一的政权建设经验是通过国共合作，从国民党那里领会而来的。正是因此，我们才说苏维埃政权建设中“以党代政”的出现是受到国民党“以党治国”理论与政权建设实践的影响，当然也包括当时对苏联模式的盲目“崇拜”。此外，由于当时正处于激烈的战争年代，战事频仍，军情紧急，党无暇区别党政不同的职权范围。这些都是“以党代政”现象的历史客观必然性。党的十八届四中全会提出，要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一[8]。这些重要原则都是我党经过长期执政总结出的宝贵经验和财富，必须在全面推进依法治国的道路上落地生根。 必须大力发展社会主义民主，着力加强社会主义法治。党的十八届四中全会提出，要增强全民法治意识，推进法治社会建设。人民的权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。董必武同志在1956年党的八大上回顾到，“全国解放初期，我们接连发动了几次全国范围内的群众运动，都获得了超过预期的成绩。革命的群众运动是不完全依靠法律的，这可能带来一种副产物，助长了人们轻视一切法制的心理，这也就增加了党和国家克服这种心理的困难”[9]。“文化大革命”期间，国家本来就比较薄弱的民主法制建设遭到空前的破坏，许多司法和执法机关遭到打砸，各级党政领导干部受到批斗、关押和迫害。“文化大革命”的内乱表明，在社会主义民主政治建设中，必须使国家的宪法和法律具有不可侵犯的神圣权威，党必须在宪法和法律的范围内活动。必须使人民认识到法律即是保障自身权利的有力武器，也是必须遵守的行为规范，增强全社会学法、遵法、守法、用法意识。因此，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化，是我们党进行社会主义法治建设的重要任务。
必须加快建设法治政府，不断提升政府公信力。国家的法律法规都需要各级政府来实施，政府的决策与执法活动是否合法、是否适当，关系着人民福祉和社会稳定，也关系依法治国方略能否落实。不断提高政府公信力，紧密与人民群众联系，必须加强法治政府的建设。要不断创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任。让“权利关进制度的笼子”，特别是行政机关不得法外设定权利，更不能让领导干部的权利超乎法律之上，让“以言代法”、“人治大于法治”的错误再次发生。因此，法治政府是依法治国的关键，如果能够紧紧抓住这个关键，在规范政府权力的行使、防止权力滥用方面有切实可行的制度安排，将对全面推进依法治国产生重大作用。
参考文献
[1]《孙中山全集》第九卷[M].北京：中华书局，1990：507.
[2]《邓小平文选》第一卷[M].北京：人民出版社，1994：10.
[3]《毛泽东文选》第一卷[M].北京：人民出版社，1991：73.
[4]中央革命根据地史料选编（上）[M].南昌：江西人民出版社，1982：491.
[5]《邓小平文选》第二卷[M].北京：人民出版社，1994：146.
[6]《邓小平文选》第二卷[M].北京：人民出版社，1994：329.
[7]《邓小平文选》第二卷[M].北京：人民出版社，1994：146-147.
[8]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》[N].北京：人民出版社，2014：5-6.
[9]《董必武文选》[M].北京：人民出版社，1985：417.