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摘 要：文章从供给侧改革视角入手，着眼供给端的管理和制度建设，对如何从财税保障机制方面发力进而促进城市群发展，进行思考比对。提出通过创新财税体制、规范税收竞争秩序、有效释放财税政策在供给侧结构改革中的动能、加快税制绿色化进程推进城市群生态文明建设、为城市群提供税收服务保障等途径，改革原有财税制度，构建新的财税机制，为进一步提高我国新型城镇化可持续发展能力提供体制机制保障。
关键词：供给侧改革 城市群发展 财税体制 税收政策
中图分类号：F810 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2017）02-083-03
城市群作为全球当下城市发展的主流和趋势，也是中国新型城镇化的主体形态。中国社会主义市场经济体制的基本建立和逐步完善，为城市群发展创造了必要的机制保障。然而，不必要的行政管制严重制约着城市群协调、包容发展的市场化和经济一体化进程。鉴于建立城市群发展统一的行政管理机构难以在短期内到位，当务之急，应基于国家供给侧结构性改革的战略布局出发，着重从供给侧发力，努力在改善和创新政策、机制、制度等软环境上有所作为，破解城市群发展中存在的系列问题。其中财税保障机制方面，应在创新财税体制、规范税收竞争秩序、有效释放财税政策在供给侧结构改革中的动能、推进城市群生态文明建设、推进税收管理一体化发展等方面着力，努力提高新型城镇化可持续发展能力，促进城市群空间布局与形态优化，提升城市群资源要素配置效率，实现城市经济社会协调发展。
一、完善有利于城市群协调发展、促进合理竞争的财税体制
党的十七届五中全会和全国经济工作会议明确提出了“十二五”时期财税体制改革目标，以科学发展为统领，进一步深化财税体制改革，积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制、运行机制和管理制度，为促进经济平稳较快发展与社会和谐稳定服务。税收是国家财政收入的主要来源，也是衡量国家经济实力强弱的硬性指标，良好的税收法制环境是保障经济运行的前提。税务部门是国家重要的行政执法机关，肩负着为国聚财、为民收税的神圣使命，税务人员必须适应形势发展要求，忠实履行职责使命，为践行科学发展观和加快转变经济发展方式创造良好的税收法制环境。
众所周知，在发达市场经济国家，各类要素在市场空间内自由流动，市场机制在城市群形成中居于主导作用，提升了城市群的综合效益，使城市群成为国际上竞争力最强的区域。相比之下，我国的城市群发育则较多受到城镇化特殊体制和背景的影响，地理空间上的集聚现象明显，真正的功能整合远未形成，城市群应有的规模经济、集聚效应和节约利用资源的优势都没有得到很好发挥。因此，应正确处理地方政府间的关系，从构建有利于促进城市间合理竞争与合作的目标出发，改变由政府对行业和企业进行直接投资和财政补贴所造成的不公平竞争，加快推进财税体制改革，（唐宗昆，1992；吴晓灵，1995等）。财税体制的改革使国有企业的资金由原来的直接拨款改为银行的贷款。“拨改贷”的直接结果是国有企业失去资本金，银行贷款成为唯一的来源。在这种情况下，国有企业出现高负债的情况也就是很自然的事情。因此，不少的经济学家都认为，国有企业的高负债的形成是因为缺少国家资本金的投入，要降低负债率的话，国家就自然应该重新注入资本金。
二、税收法制环境的改善，缩小区域间财力差异
税收法制环境是税收环境的重要一环，税收环境是指影响或决定税收制度产生、运行及其成效的各种外部因素的总和，与政治体制、经济环境、历史源渊、传统文化、思维方式基础密切相关。税收环境有广义和狭义之分。广义的税收环境包括政治法制环境，经济技术环境，社会文化环境，生态环境，国际環境等内容。狭义的税收环境主要包括体制环境，法制环境，道德环境，经济环境等内容。税收法制环境隶属于税收环境，受到经济技术环境，政治体制环境，思想道德环境等因素的制约。税收法制环境包括普法宣传、税收法律体系建设环境、税收执法环境等内容。
随着城镇化的推进，户籍制度改革步伐会逐步加快，要素资源的流动性将增强，中国财税制度的优化设计须适应要素资源流动性的要求，也即在城镇化背景下，各区域之间的公共劳务供给责任的配置须以自由流动为基础，在以动态的观念追求基本公共劳务的均等化和一体化的同时，在各区域的财力、财权与事权之间须建立一种中长期的动态匹配的协调机制，方能适应资源的流动性和城镇化发展的要求。
尽快制定、补充和完善横向地方政府间的税收分配办法，打造纳税法治环境。依法治税是依法治国方略的重要组成部分，是税收事业需要达到的最终目标。要达到这一目标，关键取决于税收执法环境的优劣。而税务执法干部队伍素质的高低、地方政府及相关部门的支持配合程度、纳税人依法诚信纳税意识的强弱等方面，都直接影响着税收执法环境的优劣。各种经济活动必须严格执行各类法律法规，自觉履行法定的纳税义务，否则将造成市场无序和失控。而优化税务执法环境的目的就是要整顿税收秩序，规范征纳行为，净化税收环境，为企业的发展创造公正、平等的竞争环境，促使企业更好地适应瞬息万变的市场经济形势，更好地应对市场经济的生存处境。发挥税收调节收入分配的作用。实施个人所得税改革，逐步建立健全综合和分类相结合的个人所得税制度，加大对高收入者的调节力度。完善消费税制度，进一步发挥其调节收入分配的作用。按照强化税收、规范收费的原则，继续推进费改税，研究推进房地产税改革，完善财产税制度。按照适当提高社会保障统筹级次的要求，健全社会保障筹资机制。
三、坚持包容性增长与发展，扩大公共财政，提供有效供给政策空间
包容性增长与发展强调的是平等和公平，注重经济发展的成果惠及所有人群，注重发展和改善民生，提高劳动者特别是贫困人口、农村人口的收入水平和福利水平，创新制度和改进政策。
但当前中国的包容性增长与发展中还存在以下主要问题：全社会的收入差距趋于扩大，分配不公日益严重，基本公共服务有效供给不足，城乡发展失衡，农村贫困问题仍相当突出，扶贫攻坚面临新的挑战。 税收与经济的协调发展，要求不断降低税收成本，提高征管质量和效率；推进纳税服务基础性建设，建立和完善税收服务体系。优化纳税服务是构建和谐征纳关系的关键。一是加强办税服务厅规范化建设，积极推行政务公开，文明服务，提升行政效能，保证税收政策的公开、税负公平与执法公正，树立现代服务理念。二是健全纳税服务制度。根据纳税人不同需求特点，为纳税人提供个性化、贴近式的服务；在税收政策咨询、税务行政复议、税务行政诉讼中，积极为纳税人提供及时的法律救济。三是改进服务手段，提高服务效能。依托税收信息化建设，大力推行信息化征管，进一步简化办税程序，降低纳税成本，切实提升征管工作质量和效率。把纳税人满意不满意作为衡量税务机关执法服务水平的重要标准，为纳税人创造良好的税收公平竞争环境。同时，要进一步完善税收司法保障体系，依法从快从严打击涉税犯罪活动，弥补税务机关因权限所限的执法难问题，保障税收执法有效利用刑法强制力震慑犯罪和减少税收违法发生。
四、规范税收优惠政策，提高新型城镇化可持续发展能力
税收优惠作为税收杠杆的代表性体现，在区域协同发展中尤为引人注目。在中央把清理各地过多过滥的税收优惠作为税制改革方向的大背景下，在推进各区域协同发展过程中不应再出台针对某一区域的税收优惠政策，应依靠市场的力量凝聚协同发展的力量，促进协同发展的方向。随着经济发展进入新的阶段，曾作出重要贡献的区域税收优惠政策面临调整，不允许制造新的“税收洼地”，依靠区域性的税收优惠或财政补贴促发展是不现实的。
完善税收优惠政策的决策与运行机制。（1）落实税收优惠政策，减轻企业负担。尽快将现有的起征点政策改成免征额政策，并在营业税起征点调高的基础上，通过立法形式将政策受益对象扩大到个体工商户以外的中小企业。对新办小微企业从获利年度起第一年和第二年免征企业所得税，第三年至第五年减半征收企业所得税。降低新创、微利的小微企业所得税税率，将小型微利企业的范围界定拓宽至《中小企业划型标准规定》中“小微企业”范畴，并拓宽至核定征收企业，简化备案手续，简化计算方法，进一步降低税率，实行差别优惠税率，最大限度地发挥政策扶持效应。（2）落实税收优惠政策，支持企业融资。逐步给予金融机构向中小企业提供的贷款利息收入免征营业税，担保机构向中小企业担保免征营业税和减免所得税优惠；鼓励中小企业进行固定资产投资，也可借鉴外国经验，允许按固定资产购买价格的一定比例直接抵免应纳所得税额；进一步细化中小企业享受固定资产加速折旧优惠中关于“技术进步、产品更新换代较快”的认定条件，以更有利于企业发展。（3）落实税收优惠政策，鼓励企业创新。中小企业承担研发人员的社会保险费、住房公积金以及研发人员的培训费用等支出纳入可加计扣除范围。适当降低中小企业从事研发和技术服务的适用税率。扩大固定资产加速折旧范围。允许提取科技开发准备金、风险经营准备金等。
当前，中小企业正处于发展困难期，国家在出台扶持中小企业税收优惠政策时，应本着“能免则免、能减则减、能缓则缓”的原则，加大税收减免力度，综合设计享受优惠条件，切实降低中小企业整体税收负担。
税收优惠政策体系在引导产业结构优化的方面，还存在一些亟需解决的问题：
一是现行政策缺少针对性。我国现行所得税、营业税等税收优惠政策多是“一刀切”，多为普惠性质，专门针对小微企业的税收政策较少，没有更多地从产业发展、企业生命周期需求差异化方面加以引导，直接影响了税收政策目标的实现。
二是现行政策缺乏持续性。小微企业税收优惠政策多以通知或补充规定的形式存在，突出了应急性，缺乏长期性和系统性，重应急轻常态，重事后补救轻事前预防，使小微企业难以形成稳定的、长期的信心和预期。
三是现行政策缺乏系統性。从税收优惠环节来看，主要针对一些企业初创环节，而对于后续的技术研发、再投资等与企业未来发展壮大密切相关的关键环节却未能给予很好的扶持；从税收优惠的手段和形式来看，主要是采取直接优惠，局限于税率优惠和定额减免这样一种事后利益的减免，而对加速折旧、投资抵免、再投资抵免、加大费用列支等减少税基的事前利益优惠实施较少，不利于企业持续发展。
四是现行政策缺乏统一性。我国出台的税收优惠政策，多是针对某一行业提出的措施，促进小微企业发展的税收政策较为分散、零星，未形成促进小微企业发展的系统全面的统一的税收制度与政策体系。虽然这些税收优惠政策的实施对促进我国小微企业发展有一定的作用，但没有从总体上形成政策体系，也缺乏与其他促进小微企业发展的法律法规之间的相互协调。《企业所得税法》第28条第1款也是将优惠主体的范围仅仅限定于小型微利企业。
五是所得税优惠力度有待加大。以促进科技创新的所得税优惠政策为例，我国目前主要包括鼓励企业自主研发、从事技术转让和引进以及鼓励高新技术、软件开发和集成电路设计企业的税收政策，这些政策的特点是给予企业一定程度的税额减免和税基式减免，但这些减免大部分针对创新结果而不是过程。将独立性科技研发机构视为非营利性机构，予以免税。加大对上述产业的房产税和城镇土地使用税优惠。对产能过剩行业、污染严重行业产品征收消费税等，落实节能减排目标。对小微企业来说，其可利用的资金与利润规模较小，因此很难享受到这些税收激励政策。如研发费用加计扣除优惠，扣除的范围过窄，只有直接研发人员的工资薪金才能享受加计扣除优惠，企业应负担的研发人员的社会保险费、住房公积金等支出不得加计扣除，研发费用构成不尽合理。还有固定资产加速折旧政策享受条件过于抽象，虽然大部分接受调查的小微企业都知晓此项政策，但由于享受条件当中的“技术进步、产品更新换代较快”规定过于抽象，无论是税务部门，还是小微企业都难以准确把握，实践中难以操作，这导致此项原本小微企业可以享受的普惠性优惠政策成了“空中楼阁”。
进一步推进扩大内需导向的结构性减税，与收入分配体改相对接，加大对居民住房、医疗、教育和养老等民生领域的税收优惠力度（庞凤喜，2013）。在免征蔬菜和部分鲜活肉蛋产品流通环节增值税的基础上，将增值税减免范围扩大到居民日常刚性的食品类支出项目，减轻居民日常消费支出所负担的流转税税负。 下一步税收优惠政策的方向。国家应多考虑小微企业正处于发展困难时期，应本着“能免则免、能减则减、能缓则缓”的原则，取消限制性条款，综合设计享受优惠政策的条件，加大税收减免力度，尽可能为小微企业创造一个良好的税收环境，缓解小微企业面临的困难。
1.应瞄准拓宽小微企业减税范围，为小微企业发展减负。如《企业所得税法》第28条第1款中的税收优惠主体小型微利企业，拓宽至现行中小企业划分标准中“小微企业”的范畴，则更能促进小微企业发展壮大。
2.应瞄准小微企业的研发能力培养，鼓励小微企业技术创新。从税收措施激励企业研发能力的方式上看，主要是税前扣除，激励措施略显单一，难以发挥其鼓励引导研发的导向作用。下一步优惠方向应着重培养小微企业的研发能力，以促进所有小微企业的技术革新和研发为目的，提高其核心竞争力。
3.应瞄准多元化税收扶持政策，切实解决小微企业融资难问题。应突出多元化扶持政策，从鼓励企业再投资角度来解决小微企业融资难问题。下一步优惠方向就需要改变原有单一的借贷优惠政策，通过内在的激励作用，降低小微企业的债务偏向，引导并支持企业用利润再投资促使其进入可持续发展的轨道，而不是过度依赖贷款输血。
4.应瞄准产业导向，有针对性地促进小微企业发展。小微企业经济规模小、投资小，税收优惠政策在引导其发展时应向“小而专、小而精、小而优”方向发展。以扶持战略性新兴产业发展为契机，通过种种优惠措施，培育和发展战略性新兴产业，从而在调整经济结构的同时保障经济稳定增长。同时还要根据产业发展状况及存在问题，适时调整、改进相关小微企业优惠政策，增强税收优惠政策的适应性、针对性。
五、推进税收管理一体化发展，为城市群发展提供税收服务保障
打造一体化的税收环境。区域协同发展，相比税务机关和地方政府，纳税人更关注大的税收环境。以京津冀为例，三地的税收差异多达10项之多。差异形成的主要原因是税法授权省级政府和税务机关在规定幅度内可自行调整。税收政策趋同程度、涉税事项业务程和征管制度、信息一体化程度都有待进一步提高，发挥区域税收一体化征管工作协调机制的作用。现有税收政策应在城市群区域范围保持统一。制定有利于区域协同发展的税收政策，统一执行口径和管理标准，建立各城市互认的政策管理制度，梳理现行税收政策，分析比较税收政策执行中的差别，结合产业结构调整的战略布局，规范调整各地的税收政策；建立税收合作机制，就重大税收问题的协商结果签订框架协议，解决税收利益争端机制等。设置政策缓冲期，对重点支柱税源转移的，适当给予缓冲期限，让转出地有时间、方向、政策去培育新的税收增长点；促进征管体制与纳税服务水平的统一高效，统一税收业务流程、征管软件、探索税务登记业务通办、同步提升纳税服务水平、强化执法行为监控，提高纳税遵从度，消除因征管因素造成地区间税负不公；统一发票管理，推行网络发票，解决总分机构往返多地领取发票的不便；建立信息化共享平台，加大区域一体化征管工作税收信息和网络化建设力度，实现税源信息、政策信息和政府其他信息的共享，搭建风险防控预警系统，建立纳税评估模型，推广行之有效的行业分析模型，形成完备的风控体系。定期开展税收收入数据关联分析，查找区域间税负差距，形成税收收入综合数据库，为公平税负提供支撑。
探索建立税收共享机制。区域协同发展最大障碍在于现行财税体制下的地方利益冲突，具体表现为财政收入和分配问题。在产业转移中合理共享机制建立之前，对于企业的转移，往往只能采用一事一议的办法，由区域内各地政府共同沟通解决税收分配问题。区域内政府应抱着开放的姿态，调动各方的积极性，建立利益共享机制，以解决产业链条延伸带来的利益分配。因产业重新布局带来的企业总分机构变化引发的税收分配也應予以重视，应调整分支机构税收征管政策，实行属地纳税，合理分配税源。在一体化进程中，产业转入和转出地都面临财政收支压力，中央应增加地方对相关税种收入的分享比例，充实地方财力，可考虑设立协同发展专项基金，促进中心城市产业、资源向周边地区有效、有序转移。在区域经济协同发展的进程中，科学的财税体制和政策应成为基础性制度保障和重要的促进手段，中央应研究制定相应促进协同发展的财税体制改革方案和城市群各子系统财税分配体制，以实现跨区域的利益共享。平衡总部和分支机构的税收收入，在分配比例上应有新的统筹安排，总的原则是把税收留在创造财富的地方，尽量减少对纳税人缴税的干扰。
参考文献：
[1] 谢旭人.加快财税体制改革，促进又好又快发展.中国财政，2010（11）
[2] 胡荣芳，张彦英.提升第三产业吸纳就业能力的税收政策探究.税务研究，2012（2））
（作者单位：河南省地方税务局所得税处 河南郑州 450000）
（责编：若佳）
关键词：供给侧改革 城市群发展 财税体制 税收政策
中图分类号：F810 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2017）02-083-03
城市群作为全球当下城市发展的主流和趋势，也是中国新型城镇化的主体形态。中国社会主义市场经济体制的基本建立和逐步完善，为城市群发展创造了必要的机制保障。然而，不必要的行政管制严重制约着城市群协调、包容发展的市场化和经济一体化进程。鉴于建立城市群发展统一的行政管理机构难以在短期内到位，当务之急，应基于国家供给侧结构性改革的战略布局出发，着重从供给侧发力，努力在改善和创新政策、机制、制度等软环境上有所作为，破解城市群发展中存在的系列问题。其中财税保障机制方面，应在创新财税体制、规范税收竞争秩序、有效释放财税政策在供给侧结构改革中的动能、推进城市群生态文明建设、推进税收管理一体化发展等方面着力，努力提高新型城镇化可持续发展能力，促进城市群空间布局与形态优化，提升城市群资源要素配置效率，实现城市经济社会协调发展。
一、完善有利于城市群协调发展、促进合理竞争的财税体制
党的十七届五中全会和全国经济工作会议明确提出了“十二五”时期财税体制改革目标，以科学发展为统领，进一步深化财税体制改革，积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制、运行机制和管理制度，为促进经济平稳较快发展与社会和谐稳定服务。税收是国家财政收入的主要来源，也是衡量国家经济实力强弱的硬性指标，良好的税收法制环境是保障经济运行的前提。税务部门是国家重要的行政执法机关，肩负着为国聚财、为民收税的神圣使命，税务人员必须适应形势发展要求，忠实履行职责使命，为践行科学发展观和加快转变经济发展方式创造良好的税收法制环境。
众所周知，在发达市场经济国家，各类要素在市场空间内自由流动，市场机制在城市群形成中居于主导作用，提升了城市群的综合效益，使城市群成为国际上竞争力最强的区域。相比之下，我国的城市群发育则较多受到城镇化特殊体制和背景的影响，地理空间上的集聚现象明显，真正的功能整合远未形成，城市群应有的规模经济、集聚效应和节约利用资源的优势都没有得到很好发挥。因此，应正确处理地方政府间的关系，从构建有利于促进城市间合理竞争与合作的目标出发，改变由政府对行业和企业进行直接投资和财政补贴所造成的不公平竞争，加快推进财税体制改革，（唐宗昆，1992；吴晓灵，1995等）。财税体制的改革使国有企业的资金由原来的直接拨款改为银行的贷款。“拨改贷”的直接结果是国有企业失去资本金，银行贷款成为唯一的来源。在这种情况下，国有企业出现高负债的情况也就是很自然的事情。因此，不少的经济学家都认为，国有企业的高负债的形成是因为缺少国家资本金的投入，要降低负债率的话，国家就自然应该重新注入资本金。
二、税收法制环境的改善，缩小区域间财力差异
税收法制环境是税收环境的重要一环，税收环境是指影响或决定税收制度产生、运行及其成效的各种外部因素的总和，与政治体制、经济环境、历史源渊、传统文化、思维方式基础密切相关。税收环境有广义和狭义之分。广义的税收环境包括政治法制环境，经济技术环境，社会文化环境，生态环境，国际環境等内容。狭义的税收环境主要包括体制环境，法制环境，道德环境，经济环境等内容。税收法制环境隶属于税收环境，受到经济技术环境，政治体制环境，思想道德环境等因素的制约。税收法制环境包括普法宣传、税收法律体系建设环境、税收执法环境等内容。
随着城镇化的推进，户籍制度改革步伐会逐步加快，要素资源的流动性将增强，中国财税制度的优化设计须适应要素资源流动性的要求，也即在城镇化背景下，各区域之间的公共劳务供给责任的配置须以自由流动为基础，在以动态的观念追求基本公共劳务的均等化和一体化的同时，在各区域的财力、财权与事权之间须建立一种中长期的动态匹配的协调机制，方能适应资源的流动性和城镇化发展的要求。
尽快制定、补充和完善横向地方政府间的税收分配办法，打造纳税法治环境。依法治税是依法治国方略的重要组成部分，是税收事业需要达到的最终目标。要达到这一目标，关键取决于税收执法环境的优劣。而税务执法干部队伍素质的高低、地方政府及相关部门的支持配合程度、纳税人依法诚信纳税意识的强弱等方面，都直接影响着税收执法环境的优劣。各种经济活动必须严格执行各类法律法规，自觉履行法定的纳税义务，否则将造成市场无序和失控。而优化税务执法环境的目的就是要整顿税收秩序，规范征纳行为，净化税收环境，为企业的发展创造公正、平等的竞争环境，促使企业更好地适应瞬息万变的市场经济形势，更好地应对市场经济的生存处境。发挥税收调节收入分配的作用。实施个人所得税改革，逐步建立健全综合和分类相结合的个人所得税制度，加大对高收入者的调节力度。完善消费税制度，进一步发挥其调节收入分配的作用。按照强化税收、规范收费的原则，继续推进费改税，研究推进房地产税改革，完善财产税制度。按照适当提高社会保障统筹级次的要求，健全社会保障筹资机制。
三、坚持包容性增长与发展，扩大公共财政，提供有效供给政策空间
包容性增长与发展强调的是平等和公平，注重经济发展的成果惠及所有人群，注重发展和改善民生，提高劳动者特别是贫困人口、农村人口的收入水平和福利水平，创新制度和改进政策。
但当前中国的包容性增长与发展中还存在以下主要问题：全社会的收入差距趋于扩大，分配不公日益严重，基本公共服务有效供给不足，城乡发展失衡，农村贫困问题仍相当突出，扶贫攻坚面临新的挑战。 税收与经济的协调发展，要求不断降低税收成本，提高征管质量和效率；推进纳税服务基础性建设，建立和完善税收服务体系。优化纳税服务是构建和谐征纳关系的关键。一是加强办税服务厅规范化建设，积极推行政务公开，文明服务，提升行政效能，保证税收政策的公开、税负公平与执法公正，树立现代服务理念。二是健全纳税服务制度。根据纳税人不同需求特点，为纳税人提供个性化、贴近式的服务；在税收政策咨询、税务行政复议、税务行政诉讼中，积极为纳税人提供及时的法律救济。三是改进服务手段，提高服务效能。依托税收信息化建设，大力推行信息化征管，进一步简化办税程序，降低纳税成本，切实提升征管工作质量和效率。把纳税人满意不满意作为衡量税务机关执法服务水平的重要标准，为纳税人创造良好的税收公平竞争环境。同时，要进一步完善税收司法保障体系，依法从快从严打击涉税犯罪活动，弥补税务机关因权限所限的执法难问题，保障税收执法有效利用刑法强制力震慑犯罪和减少税收违法发生。
四、规范税收优惠政策，提高新型城镇化可持续发展能力
税收优惠作为税收杠杆的代表性体现，在区域协同发展中尤为引人注目。在中央把清理各地过多过滥的税收优惠作为税制改革方向的大背景下，在推进各区域协同发展过程中不应再出台针对某一区域的税收优惠政策，应依靠市场的力量凝聚协同发展的力量，促进协同发展的方向。随着经济发展进入新的阶段，曾作出重要贡献的区域税收优惠政策面临调整，不允许制造新的“税收洼地”，依靠区域性的税收优惠或财政补贴促发展是不现实的。
完善税收优惠政策的决策与运行机制。（1）落实税收优惠政策，减轻企业负担。尽快将现有的起征点政策改成免征额政策，并在营业税起征点调高的基础上，通过立法形式将政策受益对象扩大到个体工商户以外的中小企业。对新办小微企业从获利年度起第一年和第二年免征企业所得税，第三年至第五年减半征收企业所得税。降低新创、微利的小微企业所得税税率，将小型微利企业的范围界定拓宽至《中小企业划型标准规定》中“小微企业”范畴，并拓宽至核定征收企业，简化备案手续，简化计算方法，进一步降低税率，实行差别优惠税率，最大限度地发挥政策扶持效应。（2）落实税收优惠政策，支持企业融资。逐步给予金融机构向中小企业提供的贷款利息收入免征营业税，担保机构向中小企业担保免征营业税和减免所得税优惠；鼓励中小企业进行固定资产投资，也可借鉴外国经验，允许按固定资产购买价格的一定比例直接抵免应纳所得税额；进一步细化中小企业享受固定资产加速折旧优惠中关于“技术进步、产品更新换代较快”的认定条件，以更有利于企业发展。（3）落实税收优惠政策，鼓励企业创新。中小企业承担研发人员的社会保险费、住房公积金以及研发人员的培训费用等支出纳入可加计扣除范围。适当降低中小企业从事研发和技术服务的适用税率。扩大固定资产加速折旧范围。允许提取科技开发准备金、风险经营准备金等。
当前，中小企业正处于发展困难期，国家在出台扶持中小企业税收优惠政策时，应本着“能免则免、能减则减、能缓则缓”的原则，加大税收减免力度，综合设计享受优惠条件，切实降低中小企业整体税收负担。
税收优惠政策体系在引导产业结构优化的方面，还存在一些亟需解决的问题：
一是现行政策缺少针对性。我国现行所得税、营业税等税收优惠政策多是“一刀切”，多为普惠性质，专门针对小微企业的税收政策较少，没有更多地从产业发展、企业生命周期需求差异化方面加以引导，直接影响了税收政策目标的实现。
二是现行政策缺乏持续性。小微企业税收优惠政策多以通知或补充规定的形式存在，突出了应急性，缺乏长期性和系统性，重应急轻常态，重事后补救轻事前预防，使小微企业难以形成稳定的、长期的信心和预期。
三是现行政策缺乏系統性。从税收优惠环节来看，主要针对一些企业初创环节，而对于后续的技术研发、再投资等与企业未来发展壮大密切相关的关键环节却未能给予很好的扶持；从税收优惠的手段和形式来看，主要是采取直接优惠，局限于税率优惠和定额减免这样一种事后利益的减免，而对加速折旧、投资抵免、再投资抵免、加大费用列支等减少税基的事前利益优惠实施较少，不利于企业持续发展。
四是现行政策缺乏统一性。我国出台的税收优惠政策，多是针对某一行业提出的措施，促进小微企业发展的税收政策较为分散、零星，未形成促进小微企业发展的系统全面的统一的税收制度与政策体系。虽然这些税收优惠政策的实施对促进我国小微企业发展有一定的作用，但没有从总体上形成政策体系，也缺乏与其他促进小微企业发展的法律法规之间的相互协调。《企业所得税法》第28条第1款也是将优惠主体的范围仅仅限定于小型微利企业。
五是所得税优惠力度有待加大。以促进科技创新的所得税优惠政策为例，我国目前主要包括鼓励企业自主研发、从事技术转让和引进以及鼓励高新技术、软件开发和集成电路设计企业的税收政策，这些政策的特点是给予企业一定程度的税额减免和税基式减免，但这些减免大部分针对创新结果而不是过程。将独立性科技研发机构视为非营利性机构，予以免税。加大对上述产业的房产税和城镇土地使用税优惠。对产能过剩行业、污染严重行业产品征收消费税等，落实节能减排目标。对小微企业来说，其可利用的资金与利润规模较小，因此很难享受到这些税收激励政策。如研发费用加计扣除优惠，扣除的范围过窄，只有直接研发人员的工资薪金才能享受加计扣除优惠，企业应负担的研发人员的社会保险费、住房公积金等支出不得加计扣除，研发费用构成不尽合理。还有固定资产加速折旧政策享受条件过于抽象，虽然大部分接受调查的小微企业都知晓此项政策，但由于享受条件当中的“技术进步、产品更新换代较快”规定过于抽象，无论是税务部门，还是小微企业都难以准确把握，实践中难以操作，这导致此项原本小微企业可以享受的普惠性优惠政策成了“空中楼阁”。
进一步推进扩大内需导向的结构性减税，与收入分配体改相对接，加大对居民住房、医疗、教育和养老等民生领域的税收优惠力度（庞凤喜，2013）。在免征蔬菜和部分鲜活肉蛋产品流通环节增值税的基础上，将增值税减免范围扩大到居民日常刚性的食品类支出项目，减轻居民日常消费支出所负担的流转税税负。 下一步税收优惠政策的方向。国家应多考虑小微企业正处于发展困难时期，应本着“能免则免、能减则减、能缓则缓”的原则，取消限制性条款，综合设计享受优惠政策的条件，加大税收减免力度，尽可能为小微企业创造一个良好的税收环境，缓解小微企业面临的困难。
1.应瞄准拓宽小微企业减税范围，为小微企业发展减负。如《企业所得税法》第28条第1款中的税收优惠主体小型微利企业，拓宽至现行中小企业划分标准中“小微企业”的范畴，则更能促进小微企业发展壮大。
2.应瞄准小微企业的研发能力培养，鼓励小微企业技术创新。从税收措施激励企业研发能力的方式上看，主要是税前扣除，激励措施略显单一，难以发挥其鼓励引导研发的导向作用。下一步优惠方向应着重培养小微企业的研发能力，以促进所有小微企业的技术革新和研发为目的，提高其核心竞争力。
3.应瞄准多元化税收扶持政策，切实解决小微企业融资难问题。应突出多元化扶持政策，从鼓励企业再投资角度来解决小微企业融资难问题。下一步优惠方向就需要改变原有单一的借贷优惠政策，通过内在的激励作用，降低小微企业的债务偏向，引导并支持企业用利润再投资促使其进入可持续发展的轨道，而不是过度依赖贷款输血。
4.应瞄准产业导向，有针对性地促进小微企业发展。小微企业经济规模小、投资小，税收优惠政策在引导其发展时应向“小而专、小而精、小而优”方向发展。以扶持战略性新兴产业发展为契机，通过种种优惠措施，培育和发展战略性新兴产业，从而在调整经济结构的同时保障经济稳定增长。同时还要根据产业发展状况及存在问题，适时调整、改进相关小微企业优惠政策，增强税收优惠政策的适应性、针对性。
五、推进税收管理一体化发展，为城市群发展提供税收服务保障
打造一体化的税收环境。区域协同发展，相比税务机关和地方政府，纳税人更关注大的税收环境。以京津冀为例，三地的税收差异多达10项之多。差异形成的主要原因是税法授权省级政府和税务机关在规定幅度内可自行调整。税收政策趋同程度、涉税事项业务程和征管制度、信息一体化程度都有待进一步提高，发挥区域税收一体化征管工作协调机制的作用。现有税收政策应在城市群区域范围保持统一。制定有利于区域协同发展的税收政策，统一执行口径和管理标准，建立各城市互认的政策管理制度，梳理现行税收政策，分析比较税收政策执行中的差别，结合产业结构调整的战略布局，规范调整各地的税收政策；建立税收合作机制，就重大税收问题的协商结果签订框架协议，解决税收利益争端机制等。设置政策缓冲期，对重点支柱税源转移的，适当给予缓冲期限，让转出地有时间、方向、政策去培育新的税收增长点；促进征管体制与纳税服务水平的统一高效，统一税收业务流程、征管软件、探索税务登记业务通办、同步提升纳税服务水平、强化执法行为监控，提高纳税遵从度，消除因征管因素造成地区间税负不公；统一发票管理，推行网络发票，解决总分机构往返多地领取发票的不便；建立信息化共享平台，加大区域一体化征管工作税收信息和网络化建设力度，实现税源信息、政策信息和政府其他信息的共享，搭建风险防控预警系统，建立纳税评估模型，推广行之有效的行业分析模型，形成完备的风控体系。定期开展税收收入数据关联分析，查找区域间税负差距，形成税收收入综合数据库，为公平税负提供支撑。
探索建立税收共享机制。区域协同发展最大障碍在于现行财税体制下的地方利益冲突，具体表现为财政收入和分配问题。在产业转移中合理共享机制建立之前，对于企业的转移，往往只能采用一事一议的办法，由区域内各地政府共同沟通解决税收分配问题。区域内政府应抱着开放的姿态，调动各方的积极性，建立利益共享机制，以解决产业链条延伸带来的利益分配。因产业重新布局带来的企业总分机构变化引发的税收分配也應予以重视，应调整分支机构税收征管政策，实行属地纳税，合理分配税源。在一体化进程中，产业转入和转出地都面临财政收支压力，中央应增加地方对相关税种收入的分享比例，充实地方财力，可考虑设立协同发展专项基金，促进中心城市产业、资源向周边地区有效、有序转移。在区域经济协同发展的进程中，科学的财税体制和政策应成为基础性制度保障和重要的促进手段，中央应研究制定相应促进协同发展的财税体制改革方案和城市群各子系统财税分配体制，以实现跨区域的利益共享。平衡总部和分支机构的税收收入，在分配比例上应有新的统筹安排，总的原则是把税收留在创造财富的地方，尽量减少对纳税人缴税的干扰。
参考文献：
[1] 谢旭人.加快财税体制改革，促进又好又快发展.中国财政，2010（11）
[2] 胡荣芳，张彦英.提升第三产业吸纳就业能力的税收政策探究.税务研究，2012（2））
（作者单位：河南省地方税务局所得税处 河南郑州 450000）
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