论文部分内容阅读
摘 要：为推进和规范环境影响评价活动中的公众参与，根据《环境影响评价法》、《行政许可法》、《全面推进依法行政实施纲要》和《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》等法律和法规性文件有关公开环境信息和强化社会监督进行规定，本文探讨了公众参与形式、程序、介入时机和利益相关者确定方法，并分析了环境影响评价不同阶段和不同的环境影响和社会影响下的公众参与的目的、形式、公众群体、主要内容和要求等，为我国公众参与环境影响评价的模式和方法研究提供参考。
关键词：公众参与 环境影响 影响评估 改进策略
一、公众参与规划环境影响评价的规定
根据《环境影响评价法》第八条和第十一条的规定，工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划（以下简称“专项规划”）的编制机关，对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。
专项规划的编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。
环境保护行政主管部门根据《环境影响评价法》第十一条和《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》的规定，在召集有关部门专家和代表对开发建设规划的环境影响报告书中有关公众参与的内容进行审查时，应当重点审查。
环境保护行政主管部门组织对开发建设规划的环境影响报告书提出审查意见时，应当就公众参与内容的审查结果提出处理建议，报送审批机关。
审批机关在审批中应当充分考虑公众意见以及前款所指审查意见中关于公众参与内容审查结果的处理建议；未采纳审查意见中关于公众参与内容的处理建议的，应当作出说明，并存档备查。
二、公众参与环境影响评估存在的问题
1.参与对象选取缺乏合理性
受多方面原因的影响，以致相关组织在选取参与对象时缺乏合理性。从理论层面分析，在评估公众参与环境影响时所选取的参与对象应以环保组织、社会相关人员等，然而实际过程中，相关组织所选取的参与对象主要以地方代表、相关专家等为主，同时在选取基层公众时并未考虑到其文化程度、环保意识等，如此使得公众意见针对性不足，不利于准确反映出广大公众参与环境状况。
2.缺乏健全的公众参与环境影响评价的救济措施
目前，我国虽已推行《环境影响评价法》，但其并不完善，其主要体现在《环境影响评价法》并未对公众参与受到侵害如何救济、规划部门或建设单位没有考虑公众意见应当承担怎样法律责任等条款作出明确规定，以致广大公众参与环境影响评价缺乏健全的司法救济制度作为基础保障。当前社会形势下，诉讼越来越成为社会公众维护自身合法权益不受侵害的有力手段。深入研究发现，由于存在诸多不稳定性因素，导致现行公众参与环境影响评价制度缺乏可诉性，再加上现有公众参与环境影响评估程序不规范，从而大大削弱了公众参与环境影响评估有效性、合理性。
3.参与形式较单调、双向性不高
实际上，公众参与环境影响调查结果较大程度上取决于公众参与形式。在我国，公众参与形式相对单一，参与的调查内容设置较片面，以致多数公众无法准确理解所要调查问题，从而难以有针对性地回答调查问题。其次，信息发布效果不佳。相当一部分项目开展问卷调查活动时未落实好信息发布工作，造成诸多公众对拟建项目的认识不透彻；最后，意见反馈途径单一。诸多公众仅能够依托调查问卷或调查小组表达自身意见，严重影响到公众参与双向性交流，不利于有效信息的传递、共享。
三、明确我国EIA的公众参与主体
《环境影响评价法》对EIA的公众参与主体确认问题作出明确规定，包括单位、专家及公众。其中笔者认为，除《环境影响评价法》中规定的单位、专家及公众之外，直接受影响的人群、受影响团体的公共代表及其他感兴趣的团体均可被确认为EIA的公众参与主体，对于直接受影响的人群来说，其包括承担风险的团体、预期要获得收益的人及利益相关团体；对于受影响团体的公共代表来说，其包括地方机构、地方官员及私有行业代表等；对于其他感兴趣的团体来说，其包括群体团体、受影响地区工作及政协委员等。
着力于法学视角看，组成社区团体参与环境影响评估是保护弱者法律原则的核心，即与项目方相比，环境权遭受侵害的个人表现为弱势，仅凭借个人的力量根本无法维护自身环境权不受侵害，此时则需要借助社区团体的力量达到预期目标；另一方面，“少额多量”为公民环境权的显著特征。由于个人的利益较小，所以个人权益受到侵害时所造成的损失相对较小，然而若同时受到权益侵害的人较多时，则造成的损失便会较大，如此以来便会引起多方的重视，为此组成社区团体参与环境评估便会成为维护公民环境权不受侵害的有力措施。
着力于经济视角看，单个公民环境权遭受侵害时，通常持有下述两种做法：（1）任凭事态发展，甘愿倒霉不做出任何回应；（2）借助于新闻媒体或司法机关等部门力量维护自身合法权益，对于后者，其若想要达到预期目标，往往会耗费大量的时间、精力及财力，其中即使其能够获胜，所获取的赔偿也远远低于耗费的财力。所以需要各个公民共同组织起来形成社区团体，并投票选出代表参与诉讼，这样以来便能够真正意义上实现运用社会权利制约经济权利与政治权利，这样不仅能够维护广大社会公众合法权益不受侵害，而且还能够增强政府决策科学合理性、有效性。
四、我国环境影响评估立法中公众参与程序的规定
1.对规划的环境影响评价
《环境影响评价法》针对于环境影响评价的规划问题作出明确规定，即要求将环境影响评价规划分为综合利用规划与专项规划两部分，对于前者编制问题，《环境影响评价法》强调，应在规划编制过程中组织进行环境影响评价，并编写该规划相关环境影响的说明。即重点分析、预测及评估综合利用规划推行后所引发的环境影响，并有针对性地制定有效措施予以解决。对于后者编制问题，《环境影响评价法》强调，应在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。同时专项规划审批决策前，要求事先由环境保护行政主管机构组织各机构主管及专家成立审查小组，明确该小组职责权限，落实好审查环境影响报告书活动，并提出书面审查意见。
2.对建设项目的环境影响评价
首先，立项阶段。《环境影响评价法》要求，相关组织应对建设项目的环境影响评价实施分类管理，即对环境影响较小时，无需开展环境影响评价；对环境造成轻度影响时，应开展环境影响专项评价；对环境造成重度影响时，应开展环境影响全面评价。其中无论哪种评价模式均需编制环境影响报告。其次，环境影响报告报批与审批阶段。《环境影响评价法》要求，当存在跨行政区域的不良环境影响风险时，并且相关机构对建设项目的环境影响评估结论不统一，此时需要由上一级主管机构对环境影响评价文件予以审批；最后，制作环境保护篇章阶段。待环境影响报告审批通过后，应制作环境保护篇章，其内容包括：（1）环境保护措施设计依据；（2）防治污染处理工艺程序；（3）环境保护原则、目标等。
参考文献：
[1] 傅阳，陆军. 环境影响评价公众参与工作中公众意见的统计分析方法[J]. 北方环境. 2011（Z1）
[2] 张云怀，卢露. 我国环境影响评价中公众参与存在的问题及对策[J]. 安徽农业科学. 2011（11）
关键词：公众参与 环境影响 影响评估 改进策略
一、公众参与规划环境影响评价的规定
根据《环境影响评价法》第八条和第十一条的规定，工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划（以下简称“专项规划”）的编制机关，对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。
专项规划的编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。
环境保护行政主管部门根据《环境影响评价法》第十一条和《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》的规定，在召集有关部门专家和代表对开发建设规划的环境影响报告书中有关公众参与的内容进行审查时，应当重点审查。
环境保护行政主管部门组织对开发建设规划的环境影响报告书提出审查意见时，应当就公众参与内容的审查结果提出处理建议，报送审批机关。
审批机关在审批中应当充分考虑公众意见以及前款所指审查意见中关于公众参与内容审查结果的处理建议；未采纳审查意见中关于公众参与内容的处理建议的，应当作出说明，并存档备查。
二、公众参与环境影响评估存在的问题
1.参与对象选取缺乏合理性
受多方面原因的影响，以致相关组织在选取参与对象时缺乏合理性。从理论层面分析，在评估公众参与环境影响时所选取的参与对象应以环保组织、社会相关人员等，然而实际过程中，相关组织所选取的参与对象主要以地方代表、相关专家等为主，同时在选取基层公众时并未考虑到其文化程度、环保意识等，如此使得公众意见针对性不足，不利于准确反映出广大公众参与环境状况。
2.缺乏健全的公众参与环境影响评价的救济措施
目前，我国虽已推行《环境影响评价法》，但其并不完善，其主要体现在《环境影响评价法》并未对公众参与受到侵害如何救济、规划部门或建设单位没有考虑公众意见应当承担怎样法律责任等条款作出明确规定，以致广大公众参与环境影响评价缺乏健全的司法救济制度作为基础保障。当前社会形势下，诉讼越来越成为社会公众维护自身合法权益不受侵害的有力手段。深入研究发现，由于存在诸多不稳定性因素，导致现行公众参与环境影响评价制度缺乏可诉性，再加上现有公众参与环境影响评估程序不规范，从而大大削弱了公众参与环境影响评估有效性、合理性。
3.参与形式较单调、双向性不高
实际上，公众参与环境影响调查结果较大程度上取决于公众参与形式。在我国，公众参与形式相对单一，参与的调查内容设置较片面，以致多数公众无法准确理解所要调查问题，从而难以有针对性地回答调查问题。其次，信息发布效果不佳。相当一部分项目开展问卷调查活动时未落实好信息发布工作，造成诸多公众对拟建项目的认识不透彻；最后，意见反馈途径单一。诸多公众仅能够依托调查问卷或调查小组表达自身意见，严重影响到公众参与双向性交流，不利于有效信息的传递、共享。
三、明确我国EIA的公众参与主体
《环境影响评价法》对EIA的公众参与主体确认问题作出明确规定，包括单位、专家及公众。其中笔者认为，除《环境影响评价法》中规定的单位、专家及公众之外，直接受影响的人群、受影响团体的公共代表及其他感兴趣的团体均可被确认为EIA的公众参与主体，对于直接受影响的人群来说，其包括承担风险的团体、预期要获得收益的人及利益相关团体；对于受影响团体的公共代表来说，其包括地方机构、地方官员及私有行业代表等；对于其他感兴趣的团体来说，其包括群体团体、受影响地区工作及政协委员等。
着力于法学视角看，组成社区团体参与环境影响评估是保护弱者法律原则的核心，即与项目方相比，环境权遭受侵害的个人表现为弱势，仅凭借个人的力量根本无法维护自身环境权不受侵害，此时则需要借助社区团体的力量达到预期目标；另一方面，“少额多量”为公民环境权的显著特征。由于个人的利益较小，所以个人权益受到侵害时所造成的损失相对较小，然而若同时受到权益侵害的人较多时，则造成的损失便会较大，如此以来便会引起多方的重视，为此组成社区团体参与环境评估便会成为维护公民环境权不受侵害的有力措施。
着力于经济视角看，单个公民环境权遭受侵害时，通常持有下述两种做法：（1）任凭事态发展，甘愿倒霉不做出任何回应；（2）借助于新闻媒体或司法机关等部门力量维护自身合法权益，对于后者，其若想要达到预期目标，往往会耗费大量的时间、精力及财力，其中即使其能够获胜，所获取的赔偿也远远低于耗费的财力。所以需要各个公民共同组织起来形成社区团体，并投票选出代表参与诉讼，这样以来便能够真正意义上实现运用社会权利制约经济权利与政治权利，这样不仅能够维护广大社会公众合法权益不受侵害，而且还能够增强政府决策科学合理性、有效性。
四、我国环境影响评估立法中公众参与程序的规定
1.对规划的环境影响评价
《环境影响评价法》针对于环境影响评价的规划问题作出明确规定，即要求将环境影响评价规划分为综合利用规划与专项规划两部分，对于前者编制问题，《环境影响评价法》强调，应在规划编制过程中组织进行环境影响评价，并编写该规划相关环境影响的说明。即重点分析、预测及评估综合利用规划推行后所引发的环境影响，并有针对性地制定有效措施予以解决。对于后者编制问题，《环境影响评价法》强调，应在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。同时专项规划审批决策前，要求事先由环境保护行政主管机构组织各机构主管及专家成立审查小组，明确该小组职责权限，落实好审查环境影响报告书活动，并提出书面审查意见。
2.对建设项目的环境影响评价
首先，立项阶段。《环境影响评价法》要求，相关组织应对建设项目的环境影响评价实施分类管理，即对环境影响较小时，无需开展环境影响评价；对环境造成轻度影响时，应开展环境影响专项评价；对环境造成重度影响时，应开展环境影响全面评价。其中无论哪种评价模式均需编制环境影响报告。其次，环境影响报告报批与审批阶段。《环境影响评价法》要求，当存在跨行政区域的不良环境影响风险时，并且相关机构对建设项目的环境影响评估结论不统一，此时需要由上一级主管机构对环境影响评价文件予以审批；最后，制作环境保护篇章阶段。待环境影响报告审批通过后，应制作环境保护篇章，其内容包括：（1）环境保护措施设计依据；（2）防治污染处理工艺程序；（3）环境保护原则、目标等。
参考文献：
[1] 傅阳，陆军. 环境影响评价公众参与工作中公众意见的统计分析方法[J]. 北方环境. 2011（Z1）
[2] 张云怀，卢露. 我国环境影响评价中公众参与存在的问题及对策[J]. 安徽农业科学. 2011（11）