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【摘要】：《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了建设法治国家，必须形成形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，完善的党内法规体系。完善的党内法规体系是建设法治国家非常重要的一环，也是依法执政的重要依据。因此，实现依法执政，既要求党依据宪法、法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。以此形成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。但从目前党内法规建设的现状来看，仍然存在着较大的问题，尚需进一步的完善。本文拟从党内法规制度建设的现状出发，通过分析党内法规历史形成、存在的问题，提出完善党内法规体系的建议。
【关键词】：党内法规；党内法规体系；完善；对策
中共中央《关于加强党内法规制度建设的意见》指出，完善以“1+4”为基本框架的党内法规体系。在充分保障党章实施的前提下，完善党的组织法规、领导法规、自身建设法规、监督保障法规4部分内容，形成以党章为依据，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，以各省区市党委制定的党内法规为补充的有机衔接整体，从而不断完善党内法规体系。
一、党内法规的形成与发展
1.毛泽东同志首先提出“党内法规”的概念。1938年10月，毛泽东同志在党的六届六中全会报告中指出，“还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”，为党的领导提供了制度保障。
2.邓小平同志完善了党内法规理论。1978年12月，邓小平同志在中央工作会议上强调，“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。”深刻揭示了党规与国法的关系。
3.1990年，中共中央颁布了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，正式使用了党内法规这一名称。1992年，党的十四大将“党内法规”写入党章，并把“维护党的章程和其他党内法规”作为党的各级纪委的主要任务。
4. 江泽民同志丰富了党内法规的内容，提出遵守党内法规是各级党组织和每个党员的基本义务，并要求严格遵守党的纪律。
从毛泽东同志提出“党内法规”开始，经过近八十年的发展，基本形成了具有适合我国国情和党情的党内法规制度。到目前为止，现行有效的中央党内法规有1部党章、2部准则、22部条例，还有近百件规则、规定、办法、细则等。
二、当前党内法规体系建设存在的问题
习近平同志强调，要“加强党内法规制度建设，完善党内法规制定体制机制，形成配套完备的党内法规制度体系”。目前，初步形成了以党章为核心，以准则；条例；规则、规定、办法、细则为补充的四个层级的党内法规制度体系，但是仍然存在着一些亟需完善的突出问题和薄弱环节。
（一）党内法规的“立法质量”不高，不能适用“党要管党、从严治党”的要求。
1.“法出多门”、“碎片化”较为突出。依据《中国共产党党内法规制定条例》第二条的规定，“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”由此看出，党内法规的制定主体是多元的，必然导致党内法規存在明显的部门化和“碎片化”倾向，影响统一的实施。
2.“立法规划”缺失，随意性较大。党内法规制定是一项技术性、操作性、针对性要求很高的工作，但是在实际制定中存在着较大的随意性，导致缺乏必要的调查研究、论证和评估，致使制定的法规存在“为规范某行为而制定之”的短期行为，必然会请影响法规的实际操作性。
3.“立法”原则性较强，操作性较差。由于“立法规划”缺失，部分党内法规制度规定的相当原则，实际运作无法适用的的情况从出不穷，必然影响到法规的权威。
（二）立法机制不健全，党内法规与国家法律出现错位
从目前我国的立法体制来看，国家法律的制定主体主要是各级人大及其常委会和拥有立法权的各级政府，而党内法规的制定主体主要是党的中央组织以及拥有立法权的中央和地方党委。在立法中，缺乏必要的沟通和协调机制，必然导致出现党内法规与国家法律的有效衔接不够。
（三）党内监督制度不健全，执行力较差
党的十八届四中全会提出，“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”但是，从目前党内法规来看，立法中存在着党内监督制度不健全的问题。一是党内监督的主题相对来说还比较单一，主要局限于党内的监督，国家有权机关的监督不完善，社会监督存在严重缺位；二是党内监督制度本身存在设定的缺陷。部分党内法规有关于党内监督制度的规定太过原则，“自由裁量权”过大，导致在监督执行中走过场、流于形式，监督职能不能有效发挥。
三、完善党内法规体系的建议
（一）推进科学立法、民主立法，提高党内法规的“立法质量”
十八届四中全会《决定》明确指出，“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”为此，开展好以下几个方面的工作：
1.注重立法的合法性。做好党内法规的审查，既要加强与国家法律的有机衔接，又要避免与《党章》的冲突；
2.注重立法的科学性。做好科学规划，符合国情、党情和客观实际，避免立法的随意性，使制定之法具备针对性和可操作性；
3.注重立法的价值性。立法要有目的，体现其价值取向，符合党的宗旨和客观需求。
4.注重立法的统一性。切实避免“法出多门”和“碎片化”的现象，树立法规的权威。
（二）建立健全党内法规的体制机制，实现党内法规与国家法的有机融合与统一
党的十八届四中全会《决定》明确提出，要“注重党内法规与国家法律的衔接和协调”。要实现该要求，需要健全立法体制、完善立法程序、提高党内法规建设的水平。
1.党内法规的制定《宪法》和《党章》为依据。遵循党在宪法、法律范围内活动的原则，结合基本国情、党情和党的建设的实际，注重方向的正确、内容的科学、程序的规范；
2.健全备案审查机制，加强党内法规的审查。对于党内法规存在的问题及时纠正，切实保障其有序、合法、符合党的建设的需要；
3.建立健全沟通、协调机制。加强党内立法机关与国家立法机关之间的沟通与协作，确保党内法规与国家法之间的有机衔接，实现党内法规与国家法的有机融合与统一
（三）建立健全党内法规清理的长效机制，确保其规范化
对于党内法规存在的不协调、不衔接、不一致的问题，要建立长效的清理机制，使当所制定的党内法规及其规范性的文件合法有序运行，切实提升党的执政能力。
（四）健全党内法规的监督制度，保障其有效实施
党的十八届六中全会提出，要“尊崇党章，依规治党，坚持党内监督和人民群众监督相结合，增强党在长期执政条件下自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力。”
1. 建立健全党内监督体系，加强党内监督。认真贯彻落实《中国共产党党内监督条例》、《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，为党内监督提供刚性的制度保障；
2. 坚持党内立法的规则意识和程序意识，确保立法的科学合理。要严格把控立法的程序，从起草、意见征求、审议、出台等方面都要落实程序的要求， 避免走过场、流于形式，确保党规的科学性、合理性和可操作性。
参考文献：
[1]中共中央《关于加强党内法规制度建设的意见》
[2] 《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》
[3] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》
【关键词】：党内法规；党内法规体系；完善；对策
中共中央《关于加强党内法规制度建设的意见》指出，完善以“1+4”为基本框架的党内法规体系。在充分保障党章实施的前提下，完善党的组织法规、领导法规、自身建设法规、监督保障法规4部分内容，形成以党章为依据，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，以各省区市党委制定的党内法规为补充的有机衔接整体，从而不断完善党内法规体系。
一、党内法规的形成与发展
1.毛泽东同志首先提出“党内法规”的概念。1938年10月，毛泽东同志在党的六届六中全会报告中指出，“还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”，为党的领导提供了制度保障。
2.邓小平同志完善了党内法规理论。1978年12月，邓小平同志在中央工作会议上强调，“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。”深刻揭示了党规与国法的关系。
3.1990年，中共中央颁布了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，正式使用了党内法规这一名称。1992年，党的十四大将“党内法规”写入党章，并把“维护党的章程和其他党内法规”作为党的各级纪委的主要任务。
4. 江泽民同志丰富了党内法规的内容，提出遵守党内法规是各级党组织和每个党员的基本义务，并要求严格遵守党的纪律。
从毛泽东同志提出“党内法规”开始，经过近八十年的发展，基本形成了具有适合我国国情和党情的党内法规制度。到目前为止，现行有效的中央党内法规有1部党章、2部准则、22部条例，还有近百件规则、规定、办法、细则等。
二、当前党内法规体系建设存在的问题
习近平同志强调，要“加强党内法规制度建设，完善党内法规制定体制机制，形成配套完备的党内法规制度体系”。目前，初步形成了以党章为核心，以准则；条例；规则、规定、办法、细则为补充的四个层级的党内法规制度体系，但是仍然存在着一些亟需完善的突出问题和薄弱环节。
（一）党内法规的“立法质量”不高，不能适用“党要管党、从严治党”的要求。
1.“法出多门”、“碎片化”较为突出。依据《中国共产党党内法规制定条例》第二条的规定，“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”由此看出，党内法规的制定主体是多元的，必然导致党内法規存在明显的部门化和“碎片化”倾向，影响统一的实施。
2.“立法规划”缺失，随意性较大。党内法规制定是一项技术性、操作性、针对性要求很高的工作，但是在实际制定中存在着较大的随意性，导致缺乏必要的调查研究、论证和评估，致使制定的法规存在“为规范某行为而制定之”的短期行为，必然会请影响法规的实际操作性。
3.“立法”原则性较强，操作性较差。由于“立法规划”缺失，部分党内法规制度规定的相当原则，实际运作无法适用的的情况从出不穷，必然影响到法规的权威。
（二）立法机制不健全，党内法规与国家法律出现错位
从目前我国的立法体制来看，国家法律的制定主体主要是各级人大及其常委会和拥有立法权的各级政府，而党内法规的制定主体主要是党的中央组织以及拥有立法权的中央和地方党委。在立法中，缺乏必要的沟通和协调机制，必然导致出现党内法规与国家法律的有效衔接不够。
（三）党内监督制度不健全，执行力较差
党的十八届四中全会提出，“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”但是，从目前党内法规来看，立法中存在着党内监督制度不健全的问题。一是党内监督的主题相对来说还比较单一，主要局限于党内的监督，国家有权机关的监督不完善，社会监督存在严重缺位；二是党内监督制度本身存在设定的缺陷。部分党内法规有关于党内监督制度的规定太过原则，“自由裁量权”过大，导致在监督执行中走过场、流于形式，监督职能不能有效发挥。
三、完善党内法规体系的建议
（一）推进科学立法、民主立法，提高党内法规的“立法质量”
十八届四中全会《决定》明确指出，“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”为此，开展好以下几个方面的工作：
1.注重立法的合法性。做好党内法规的审查，既要加强与国家法律的有机衔接，又要避免与《党章》的冲突；
2.注重立法的科学性。做好科学规划，符合国情、党情和客观实际，避免立法的随意性，使制定之法具备针对性和可操作性；
3.注重立法的价值性。立法要有目的，体现其价值取向，符合党的宗旨和客观需求。
4.注重立法的统一性。切实避免“法出多门”和“碎片化”的现象，树立法规的权威。
（二）建立健全党内法规的体制机制，实现党内法规与国家法的有机融合与统一
党的十八届四中全会《决定》明确提出，要“注重党内法规与国家法律的衔接和协调”。要实现该要求，需要健全立法体制、完善立法程序、提高党内法规建设的水平。
1.党内法规的制定《宪法》和《党章》为依据。遵循党在宪法、法律范围内活动的原则，结合基本国情、党情和党的建设的实际，注重方向的正确、内容的科学、程序的规范；
2.健全备案审查机制，加强党内法规的审查。对于党内法规存在的问题及时纠正，切实保障其有序、合法、符合党的建设的需要；
3.建立健全沟通、协调机制。加强党内立法机关与国家立法机关之间的沟通与协作，确保党内法规与国家法之间的有机衔接，实现党内法规与国家法的有机融合与统一
（三）建立健全党内法规清理的长效机制，确保其规范化
对于党内法规存在的不协调、不衔接、不一致的问题，要建立长效的清理机制，使当所制定的党内法规及其规范性的文件合法有序运行，切实提升党的执政能力。
（四）健全党内法规的监督制度，保障其有效实施
党的十八届六中全会提出，要“尊崇党章，依规治党，坚持党内监督和人民群众监督相结合，增强党在长期执政条件下自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力。”
1. 建立健全党内监督体系，加强党内监督。认真贯彻落实《中国共产党党内监督条例》、《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，为党内监督提供刚性的制度保障；
2. 坚持党内立法的规则意识和程序意识，确保立法的科学合理。要严格把控立法的程序，从起草、意见征求、审议、出台等方面都要落实程序的要求， 避免走过场、流于形式，确保党规的科学性、合理性和可操作性。
参考文献：
[1]中共中央《关于加强党内法规制度建设的意见》
[2] 《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》
[3] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》