论文部分内容阅读
绩效审计也称“3E”审计，世界审计组织的审计准则中定义为“对被审计单位在履行职责时利用资源的经济性、效率性和有效性的审计”。广泛开展绩效审计，是当今世界审计的主流，也是审计工作的发展方向。我国审计署在《2008-2012年审计工作发展规划》中明确提出，到2012年每年所有的审计项目都要开展绩效审计。
对于承担着货币发行、支付清算和经理国库等职能的人民银行而言，业务引发风险的潜在可能性较大，一旦出现风险后造成的社会破坏性和影响力也极为严重，业务风险的存在客观上要求人民银行内审工作引入绩效审计；随着电子信息技术的广泛应用和人民银行职能的调整发展，传统的审计模式已难完全适应当前的工作，以更先进的绩效审计来更替显得十分必要，也是促进基层人民银行提升内审效率的当务之急。为此，总行于2010年提出了内审转型的要求，目前在绩效审计的探索和实践方面已取得了一定成果，但相应的问题也随之产生。本文针对基层央行内部绩效审计存在的问题与对策作些探讨。
一、绩效审计中存在的问题
（一）绩效审计影响不大，未引起审计对象的足够重视
一是绩效审计是基层内审部门一项新的审计业务，审计对象普遍对该项审计业务的内容、目的和意义知之甚少，有的甚至错误的认为属非盈利机构的人民银行无需强调经济性、效率性和效果性，绩效审计没有开展的必要，从而对绩效审计不重视、不理解、不支持，制约了基层央行绩效审计工作的有效推进。二是近年来基层行虽进行了一系列绩效审计项目，但真正发现深层次、让人耳目一新、令人震撼的管理性风险问题少之又少，有的即使有所发现，受披露限制影响，又不能完全反映，影响了项目的质量，降低了影响力。
（二）评价方法、评价指标权威性不足
现行的绩效审计评价方法和评价指标，由于是在探索阶段，上级行往往以指导性意见下发，有的还是基层单位自身探索建立的，其权威性和影响力相对欠缺。缺乏评价绩效的标准是制约绩效审计开展的重要因素。绩效审计主要审计财务资金使用效益、管理效益和社会效益，央行绩效审计的对象千差万变，特别是对基层央行的各类考核效益的定性指标远远高于定量指标，审计对象差异很大，审计评价标准难以统一，基层央行普遍未建立一套科学可行的绩效审计指标评价体系，从而制约了绩效审计工作的推广和试点进程。
（三）定性指标过多，定量指标过少，影响绩效分析的客观性
人民银行作为执行货币政策、提供金融服务和维护金融稳定的非赢利性国家机关，其业务活动主要体现在社会效益和宏观影响方面，很多指标是无形的，无法直接量化。完全依靠审计人员的综合素质和对审计内容掌握的深度来主观判断，这些都给相关指标的评价带来很大困惑，也给绩效审计的整体评估带来直接困难，最终影響其评价的客观性。
（四）现行体制难以适应、内审人员综合素质较难达到绩效审计的要求
对领导决策行为的审计，是央行绩效审计的主要内容之一，由于各级分支行的内审部门，审计监督的权力和审计决策的执行，都受到本级党委和行长的制约，审计的独立性得不到充分的保证，很难在真正意义上起到对本单位领导的决策行为进行监督的作用。绩效审计既要查出问题，又要从宏观和微观的角度分析问题，要求审计人员既要有传统的合规性审计能力，又要有较强的口头沟通、文字综合、逻辑分析、综合判断能力，以便形成准确而客观的判断和分析，提出改进的对策和途径。就基层央行绩效审计来说，具有审计范围广泛、审计方法多样、审计结论具有建设性等特征，这对审计人员的素质和业务政策水平提出了更高的要求，审计人员在结构上必须是具有高层次、高素质、多门类的专业人才，才能高质量地完成绩效审计工作。但目前基层央行绩效审计还处于探索阶段，内部审计的规范中也没有对绩效审计进行过规范，大部分内部审计人员对传统的审计技术比较熟悉，而对于计算机等现代审计技术不甚精通，综合分析能力不强，与绩效审计的高要求不相适应。
二、化解绩效审计中存在问题的对策
（一）转变内部审计理念，加大绩效审计宣传力度
树立知识化、信息化、和价值导向观念，通过各种渠道、采取多种形式，大力宣传绩效审计理念和实施绩效审计的必要性和重要性，使得央行各级分支行领导和广大员工，了解实施绩效审计的目的意义，充分认识到绩效审计是央行内部审计发展的趋势，通过审计创造价值，并提升管理水平，将绩效审计纳入央行内部审计的主要工作内容，在现有条件下逐步增加绩效审计在内部审计工作中的比重，积累绩效审计的知识、技能和经验，把绩效审计作为提高央行资金使用效益的重要举措。加大绩效审计知识的普及力度，通过系统内网、宣传栏、知识讲座等方式加强绩效审计宣传，提高干部职工对绩效审计的认知度，实现审计对象从了解到支持配合的转变；并重视和利用好绩效审计成果，为绩效审计全面推广营造良好的外部环境。
（二）建立绩效评价体系，促进绩效审计有序开展
制订颁发规范性的绩效审计评价方法和指标。建议上级行针对目前已成熟的便于操作，易于体现绩效成果的审计内容，制订颁发权威性绩效审计办法制度。如基本建设管理、集中采购管理、财务开支管理、大型活动成本效益管理等方面，其效益性、效率性、效果性定量指标多，客观性强，好操作，易体现成果和提高影响，也是绩效审计从易到难，各点击破的原则体现，应尽快制订这些方面的绩效指标体糸。最好在各级分支行内审部门履职审计、离任审计和专项审计中取得的效益评价方面的经验基础上，结合财务收支审计的审计准则，制定较为系统、操作性较强的央行绩效审计工作指引，在指引中要对绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计报告等作出规定，明确开展绩效审计的目的、对象、范围、标准和原则，并在此基础上建立一套科学可行的指标评价体系，效益审计指标内容必须包括对经济效益的评价、管理效益的评价、社会效益的评价，评价指标既要有定量的，也要有定性的，更要对不同地区的审计对象制定相应的不同的参数指标，确保审计人员在绩效审计工作中有法可依、有规可据。
（三）注重审计成果运用，发挥绩效分析参谋作用
提升绩效审计质量，注重提高影响力。一是针对当前绩效审计质量整体水平不高的现状，基层内审部门应坚持宁缺毋滥、单点突破的原则，抓好重点，多选择有影响力、领导职工关注的内容进行审计，要达到审一个精一个，影响一片的目的。具体实施时，不必追求完整的经济性、效率性、效果性“三性”分析，可选择部分3E性强、易操作理解的指标分析即可。二是绩效分析的审计结论其法规依据虽不完全具备常规审计结论的刚性高度，但其揭露的潜在风险问题或道德问题往往符合事情的客观属性，即虽无直接刚性依据证明其违规违法，但审计结论与事实还是高度一致的。因此对绩效分析的结论，管理层应高度重视，可将其作为考核干部、评价工作得失、加强内控管理的重要依据。
（四）加大审计人才培训力度，提高审计人员业务素质
绩效审计的复杂性和技术性，对审计人员的综合素质提出了更高的要求，因此，央行内部审计部门一方面要抓好现有人员的在职培训，通过脱产培训、以查代训等多种方式，特别是多样化、创新的方法训练，使审计人员更新知识、提高技能，着力培养复合型人才，优化审计队伍的知识结构，使之适应央行绩效审计的发展趋势；另一方面，央行应建立内审人才培训培养机制，通过完善竞争、激励奖惩等机制，创造有利于优秀审计人才成长的环境，努力造就一支资源丰富、结构合理、素质较高的审计队伍，为推进央行绩效审计提供强有力的人力资源保障。
对于承担着货币发行、支付清算和经理国库等职能的人民银行而言，业务引发风险的潜在可能性较大，一旦出现风险后造成的社会破坏性和影响力也极为严重，业务风险的存在客观上要求人民银行内审工作引入绩效审计；随着电子信息技术的广泛应用和人民银行职能的调整发展，传统的审计模式已难完全适应当前的工作，以更先进的绩效审计来更替显得十分必要，也是促进基层人民银行提升内审效率的当务之急。为此，总行于2010年提出了内审转型的要求，目前在绩效审计的探索和实践方面已取得了一定成果，但相应的问题也随之产生。本文针对基层央行内部绩效审计存在的问题与对策作些探讨。
一、绩效审计中存在的问题
（一）绩效审计影响不大，未引起审计对象的足够重视
一是绩效审计是基层内审部门一项新的审计业务，审计对象普遍对该项审计业务的内容、目的和意义知之甚少，有的甚至错误的认为属非盈利机构的人民银行无需强调经济性、效率性和效果性，绩效审计没有开展的必要，从而对绩效审计不重视、不理解、不支持，制约了基层央行绩效审计工作的有效推进。二是近年来基层行虽进行了一系列绩效审计项目，但真正发现深层次、让人耳目一新、令人震撼的管理性风险问题少之又少，有的即使有所发现，受披露限制影响，又不能完全反映，影响了项目的质量，降低了影响力。
（二）评价方法、评价指标权威性不足
现行的绩效审计评价方法和评价指标，由于是在探索阶段，上级行往往以指导性意见下发，有的还是基层单位自身探索建立的，其权威性和影响力相对欠缺。缺乏评价绩效的标准是制约绩效审计开展的重要因素。绩效审计主要审计财务资金使用效益、管理效益和社会效益，央行绩效审计的对象千差万变，特别是对基层央行的各类考核效益的定性指标远远高于定量指标，审计对象差异很大，审计评价标准难以统一，基层央行普遍未建立一套科学可行的绩效审计指标评价体系，从而制约了绩效审计工作的推广和试点进程。
（三）定性指标过多，定量指标过少，影响绩效分析的客观性
人民银行作为执行货币政策、提供金融服务和维护金融稳定的非赢利性国家机关，其业务活动主要体现在社会效益和宏观影响方面，很多指标是无形的，无法直接量化。完全依靠审计人员的综合素质和对审计内容掌握的深度来主观判断，这些都给相关指标的评价带来很大困惑，也给绩效审计的整体评估带来直接困难，最终影響其评价的客观性。
（四）现行体制难以适应、内审人员综合素质较难达到绩效审计的要求
对领导决策行为的审计，是央行绩效审计的主要内容之一，由于各级分支行的内审部门，审计监督的权力和审计决策的执行，都受到本级党委和行长的制约，审计的独立性得不到充分的保证，很难在真正意义上起到对本单位领导的决策行为进行监督的作用。绩效审计既要查出问题，又要从宏观和微观的角度分析问题，要求审计人员既要有传统的合规性审计能力，又要有较强的口头沟通、文字综合、逻辑分析、综合判断能力，以便形成准确而客观的判断和分析，提出改进的对策和途径。就基层央行绩效审计来说，具有审计范围广泛、审计方法多样、审计结论具有建设性等特征，这对审计人员的素质和业务政策水平提出了更高的要求，审计人员在结构上必须是具有高层次、高素质、多门类的专业人才，才能高质量地完成绩效审计工作。但目前基层央行绩效审计还处于探索阶段，内部审计的规范中也没有对绩效审计进行过规范，大部分内部审计人员对传统的审计技术比较熟悉，而对于计算机等现代审计技术不甚精通，综合分析能力不强，与绩效审计的高要求不相适应。
二、化解绩效审计中存在问题的对策
（一）转变内部审计理念，加大绩效审计宣传力度
树立知识化、信息化、和价值导向观念，通过各种渠道、采取多种形式，大力宣传绩效审计理念和实施绩效审计的必要性和重要性，使得央行各级分支行领导和广大员工，了解实施绩效审计的目的意义，充分认识到绩效审计是央行内部审计发展的趋势，通过审计创造价值，并提升管理水平，将绩效审计纳入央行内部审计的主要工作内容，在现有条件下逐步增加绩效审计在内部审计工作中的比重，积累绩效审计的知识、技能和经验，把绩效审计作为提高央行资金使用效益的重要举措。加大绩效审计知识的普及力度，通过系统内网、宣传栏、知识讲座等方式加强绩效审计宣传，提高干部职工对绩效审计的认知度，实现审计对象从了解到支持配合的转变；并重视和利用好绩效审计成果，为绩效审计全面推广营造良好的外部环境。
（二）建立绩效评价体系，促进绩效审计有序开展
制订颁发规范性的绩效审计评价方法和指标。建议上级行针对目前已成熟的便于操作，易于体现绩效成果的审计内容，制订颁发权威性绩效审计办法制度。如基本建设管理、集中采购管理、财务开支管理、大型活动成本效益管理等方面，其效益性、效率性、效果性定量指标多，客观性强，好操作，易体现成果和提高影响，也是绩效审计从易到难，各点击破的原则体现，应尽快制订这些方面的绩效指标体糸。最好在各级分支行内审部门履职审计、离任审计和专项审计中取得的效益评价方面的经验基础上，结合财务收支审计的审计准则，制定较为系统、操作性较强的央行绩效审计工作指引，在指引中要对绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计报告等作出规定，明确开展绩效审计的目的、对象、范围、标准和原则，并在此基础上建立一套科学可行的指标评价体系，效益审计指标内容必须包括对经济效益的评价、管理效益的评价、社会效益的评价，评价指标既要有定量的，也要有定性的，更要对不同地区的审计对象制定相应的不同的参数指标，确保审计人员在绩效审计工作中有法可依、有规可据。
（三）注重审计成果运用，发挥绩效分析参谋作用
提升绩效审计质量，注重提高影响力。一是针对当前绩效审计质量整体水平不高的现状，基层内审部门应坚持宁缺毋滥、单点突破的原则，抓好重点，多选择有影响力、领导职工关注的内容进行审计，要达到审一个精一个，影响一片的目的。具体实施时，不必追求完整的经济性、效率性、效果性“三性”分析，可选择部分3E性强、易操作理解的指标分析即可。二是绩效分析的审计结论其法规依据虽不完全具备常规审计结论的刚性高度，但其揭露的潜在风险问题或道德问题往往符合事情的客观属性，即虽无直接刚性依据证明其违规违法，但审计结论与事实还是高度一致的。因此对绩效分析的结论，管理层应高度重视，可将其作为考核干部、评价工作得失、加强内控管理的重要依据。
（四）加大审计人才培训力度，提高审计人员业务素质
绩效审计的复杂性和技术性，对审计人员的综合素质提出了更高的要求，因此，央行内部审计部门一方面要抓好现有人员的在职培训，通过脱产培训、以查代训等多种方式，特别是多样化、创新的方法训练，使审计人员更新知识、提高技能，着力培养复合型人才，优化审计队伍的知识结构，使之适应央行绩效审计的发展趋势；另一方面，央行应建立内审人才培训培养机制，通过完善竞争、激励奖惩等机制，创造有利于优秀审计人才成长的环境，努力造就一支资源丰富、结构合理、素质较高的审计队伍，为推进央行绩效审计提供强有力的人力资源保障。