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党中央高度重视城市精细化管理工作。2017年全国“两会”期间，习近平总书记在参加上海代表团审议时强调，“城市管理应该像绣花一样精细”。2017年10月，党的十九大报告指出，通过管理精细化创建更加整洁、干净、有序的城市环境，全面提升超大城市的环境品质，实现人民对美好生活的追求。习近平总书记视察北京时再次强调，注重精治、共治、法治，提高城市精细化管理水平。为贯彻落实党中央决策部署，全国各地高度重视并掀起了践行精细化管理的热潮。然而，我国城市的管理标准、工作要求和任务目标各有差异。本文基于国情市情，探讨形成标准化的城市管理工作指标分析框架，构建指数形式的综合评价体系，为城市精细化管理提供决策与实践服务。
一、城市精细化管理的内涵与特征
精细化管理的理念源于20世纪50年代的日本企业管理，旨在通过提升人员素质，加强内部控制，强化链接协作，将管理责任具体化、明确化、标准化，实现工作到位、日清日结、及时检查、及时处理，提升管理效能。城市精细化管理以“精密、精确、精准、精心、细致”为要求，以协同化、标准化、专业化、人性化、智能化、法制化为原则，细化城市管理空间、明确城市管理对象、规范城市管理行为、创新城市管理流程、量化城市管理考核，最终实现城市精细化管理活动的全领域、全天候、全覆盖，达成城市更有序、更干净、更安全的目标，让人民生活更美好。
城市精細化管理的特征为：（1）重视精确性。通过科学管理使每一个管理环节数据化和精准化。（2）持续完善。不断改进和优化流程是管理精细化的主要特征。（3）以人为核心。树立“让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好”的目标，充分发挥人的潜力。（4）注重细节和创新。强调非数据不精、非创新不细。
二、精细化管理指数的构建原则及内容
本文所述城市精细化管理指数是以我国“大城管”系统为对象，以城市精细化管理的规范和标准为基础，通过建立评价指标体系，采用指数化的数量分析方法拟合的一项城市管理综合评价的新工具，对提高我国城市管理的科学化和规范化水平具有重要意义。
本套城市精细化管理指数的编制原则为：（1）目的性。精细化管理是城市发展的内生需要，是满足市民服务需求的途径，应兼容问题导向和目标导向，强调执行效果和对策研究。（2）系统性。城市管理是系统性工作，指数应涵盖多层级、多主体的闭路管理系统，兼容宏观政策和微观机理、主观和客观评价、本地人和外来人、普通群众和特殊人群的关系。（3）典型性。指数需反映典型问题、主要矛盾和关键环节，反映新时代中国城市管理的目标、任务和工作重点。（4）动态性。精细化管理的关键是细节，重点在过程，应依据不同发展阶段制定管理战略，应用信息化工具提升分析能力，反映城市建设动态和发展需要。（5）可操作性。精细化管理需行之有效、落地有声，应建设涵盖问题识别、决策、实施和考评的全封闭管理流程。（6）数据保障。所需数据有两个来源：一是政府定期公开的考核年报中的结果，二是通过调查问卷收集。
基于我国城市管理的业务范畴、工作重点与保障需求，城市精细化管理工作需体现宏观—中观—微观“三位一体”与个体满意度评价相结合的基本路径，涵盖政府部门管理、核心场景管理、基层社区管理和居民满意度管理四个专项管理与评价维度，并进一步构建综合评价指数。限于数据采集和分析工作的难度，本文仅以北京市为例开展精细化管理指数的实证分析。
三、宏观——城市政府部门管理考核与评价
在政府考核方面，本指数体系共设置六项具体指标：（1）“管理制度”，衡量城市源头治理、组织推进和监督考核的健全程度。（2）“部门职责”，考察行政部门在城市管理工作中的履职情况。（3）“组织实施”，测度城市管理实施过程中的工作推进情况。（4）“实施结果”，评价政府管理部门的工作实施效果。（5）“信息联动”，考察城市政府管理部门的数据报送和网格化建设情况。（6）“监督考核”，测度第三方监督结果。
对照《首都环境建设管理考核评价实施细则》（首环建管〔2019〕22号），从中提取量化考核指标，使得每个二级指标都有相应的核算支撑。同时运用《2018年度首都环境建设考核评价情况通报》（首环建管〔2019〕1 号）中公布的北京市各区的考核数据，逆向推出每一个具体量化考核指标的分数，再加权加总计算出城市管理部门的考核评价指数结果。北京市在实施评价时，在空间上将被考核主体分为首都功能核心区（东城、西城）、城市功能扩展区（朝阳、石景山、海淀、丰台）、城市发展新区（大兴、昌平、通州、顺义、房山）、生态涵养区（延庆、怀柔、门头沟、平谷、密云）。本文分析发现，指数计算结果呈现出圈层特点。功能核心区排名最高，功能扩展区次之，然后是生态涵养区和城市发展新区。按总分高低排序，石景山、东城、怀柔、西城、延庆总分最高。上述5个区也是2018年首都环境建设示范区。此外，在单项评价中，怀柔、东城、西城、石景山4个区均有超过三项排在所有区前三名。
评价结果表明，西城、东城各有三项占据首都功能核心区第一，说明核心区的城市管理水平高且较为接近。石景山以各项指标的较大优势位列城市功能扩展区总分第一。在城市发展新区中，昌平有三项指标排名第一，顺义、大兴、通州各有一项排名第一。顺义、大兴、通州排名第一的二级指标中均有一项具体量化指标排在全市之首。生态涵养区的整体评价较好，怀柔有五项二级指标排在所有区县之首。
四、中观——城市核心场景管理考核与评价
本指数体系设置七个核心场景的评价标准：（1）“水体治理”，衡量排放水体的黑臭程度和治理效果。（2）“背街小巷”，从街巷立面墙体和路面环境卫生两个维度，评价背街小巷的管理情况。（3）“路侧停车”，考察停车泊位分类情况。（4）“公厕管理”，评价公共厕所的环境卫生与标识设计是否合理和完善。（5）“马路市场”，衡量城市管理问题的反映方式与公示是否充分合理。（6）“应急应对”，评价居民对城市应急事件防范技巧和技术要求的了解程度。（7）“邻避效应”，考察决策主体的多元化程度。 总体上，生态涵养区在核心场景管理方面评分最高，功能核心区和功能扩展区评分接近，排名中游，城市发展新区评分最低。在得分结构上，功能核心区和功能扩展区差距较大。功能扩展区和功能核心区的水体治理和背街小巷得分不高，成为限制其排名的主要原因。路侧停车、马路市场和邻避效应则是发展新区核心场景管理的薄弱之处，城市发展新区应加强基础设施管理。
五、微观——城市基层社区管理考核与评价
本指数体系的城市社区微观治理评价指标包含七个层面：（1）“周边就餐环境管理”，衡量居民在社区周边用餐的舒适度。（2）“居住环境基础管理”，评价硬件和软环境管理状况。（3）“周边配套设置管理”，考察周边医疗和商业中心的配置情况。（4）“休闲娱乐场所设置”，评价周边文化娱乐场所配备是否齐全完善。（5）“垃圾分类管理”，考察居民生活垃圾分类投放装置的配置是否完备。（6）“应急应对管理”，评价应急事件反馈速度和突发事件的组织疏散效率。（7）“社区治安保障管理”，考察安全保障和事件预防效果。
总体上，东城、西城的社区微观管理水平最高，处于绝对领先地位。除应急应对管理外，功能核心区均表现良好。城市发展新区和生态涵养区内部差别较大，怀柔、延庆表现较好，顺义、昌平位居发展新区前列。在社区周边配套设置上，城市发展新区表现不佳，导致排名落后。社区应急应对方面，功能扩展区评分较高，优势明显，生态涵养区排名第二，功能核心区与城市发展新区较为接近，位列下游。西城、懷柔、海淀和顺义在各功能区中表现最好，四个区在城市应急事件感知的渠道数量与反馈速度和组织疏散城市突发事件影响群众的响应时间与组织效率两个方面，均优于组团内其他地区。
六、个体——城市居民满意度管理考核与评价
在居民满意度上，本指数体系归纳了11个指标，即反映饮食卫生安全保障的“接到投诉后参与行动的平均反应效率”;评价居民出行便利程度的“出行效率保障”;衡量居民出行满意度及旅游舒适满意度的“出行舒适保障”和“景区游览舒适保障”;评价景区服务设施建设是否合理完善的“景区基础服务保障”;评价居民购物是否方便的“购物便利保障”;评价购物过程中的治安保障和购物地点意外灾难保障的“购物安全保障”;主要考察景区是否有残疾人专用厕所、盲人导览服务的“休闲娱乐特殊人群基础服务保障”;评价人均公园绿地面积、建成区绿化覆盖率情况的“休闲娱乐舒适保障”;评价居民能否方便地获得休闲娱乐活动的“休闲娱乐便利保障”和考察公共休闲娱乐场所意外灾难保障和公共休闲娱乐场所治安保障落实情况的“休闲娱乐安全保障”。
总体上，生态涵养区的城市居民满意度最高。核心功能区中，东城与西城得分较为接近。但城市发展新区和生态涵养区则出现了内部分化现象。生态涵养区中，平谷、延庆表现较好。城市发展新区中，顺义排名第二。功能核心区在饮食卫生安全、出行效率保障、购物便利保障、休闲娱乐便利保障方面表现突出。生态涵养区在出行舒适保障、景区基础服务保障、景区游览舒适保障、休闲娱乐舒适保障等方面表现优异。生态涵养区的居民满意度是让居民更舒适，而功能核心区的居民满意度是让居民更方便。两个功能区定位一致。在饮食卫生安全保障的评价上，东城、怀柔、石景山和通州在各自功能区中表现最好。
七、综合评价与建议
在本套城市精细化管理指标框架中，居民满意度是管理结果，权重最高。政府部门管理、核心场景管理和社区微观管理分别从宏观、中观和微观层面，评价城市管理的水平和绩效。考察结果发现，北京城市精细化管理水平由高至低的排序为功能核心区、生态涵养区、功能扩展区和发展新区。功能核心区在微观社区和宏观政府两个层次排名第一，管理水平独占鳌头，已进入成熟阶段。生态涵养区的居民满意度和核心场景管理表现优异。功能扩展区排名中游，优缺点不突出。发展新区管理水平在指标方面均相对落后。功能核心区未来应着力提升居民满意度，从保障“便利”迈向实现“满意”，且要加强社区微观管理水平和力度。生态涵养区和功能扩展区亟待加强微观社区和政府部门管理力度。发展新区应优先保障基本公共设施和城镇化建设，同时弥补场景管理和政府管理的差距，提升管理能力和绩效水平。
参考文献
[1]新华网.中央城市工作会议在北京举行[EB/OL]. http：//www.xinhuanet.com//politics/2015-12/22/c_1117545528.htm，2015-12-22/2019-12-23.
[2]王子晖，方思贤. 习近平：城市管理应该像绣花一样精细[EB/OL]. http：//sl.china.com.cn/2017/0412/16140.shtml，2017-04-12/2019-12-23.
[3]习近平. 决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N]. 人民日报，2017-10-28（001）.
[4]北京日报.城市管理要像绣花一样精细[EB/OL].http：//bj.people.com.cn/n2/2017/1016/c82837-30831887.html，2017-10-16/2019-12-23.
[5]北京日报. 精细管理让小巷成为“发展和安全”之根[EB/OL]. http：//www.beijing.gov.cn/ywdt/zwzt/sjzzcts/ywyl/t1607852.htm，2019-11-29/2019-12-23.
[6]人民网.人民日报整版文章探讨“推进城市管理现代化”[EB/OL]. http：//fj.people.com.cn/n2/2016/0522/c350394-28378148-2.html，2016-05-22/2019-12-23.
[7]浙江省推进智慧城管发展三年行动计划（2018—2020年）[EB/OL] http：//www.gczj001.com/policy/23593.html，2018-10-26/2019-12-23.
[8]刘晖.精细化管理的涵义及其操作[J].企业改革与管理，2007（04）：15-16.
[9]杭州市城管委精细化研究课题组.杭州市城市管理“精细化”专题研究报告[Z].2017，8.
[10]首都城市环境建设管理委员会办公室.首都环境建设管理考核评价实施细则[Z].首环建管〔2019〕22 号.
一、城市精细化管理的内涵与特征
精细化管理的理念源于20世纪50年代的日本企业管理，旨在通过提升人员素质，加强内部控制，强化链接协作，将管理责任具体化、明确化、标准化，实现工作到位、日清日结、及时检查、及时处理，提升管理效能。城市精细化管理以“精密、精确、精准、精心、细致”为要求，以协同化、标准化、专业化、人性化、智能化、法制化为原则，细化城市管理空间、明确城市管理对象、规范城市管理行为、创新城市管理流程、量化城市管理考核，最终实现城市精细化管理活动的全领域、全天候、全覆盖，达成城市更有序、更干净、更安全的目标，让人民生活更美好。
城市精細化管理的特征为：（1）重视精确性。通过科学管理使每一个管理环节数据化和精准化。（2）持续完善。不断改进和优化流程是管理精细化的主要特征。（3）以人为核心。树立“让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好”的目标，充分发挥人的潜力。（4）注重细节和创新。强调非数据不精、非创新不细。
二、精细化管理指数的构建原则及内容
本文所述城市精细化管理指数是以我国“大城管”系统为对象，以城市精细化管理的规范和标准为基础，通过建立评价指标体系，采用指数化的数量分析方法拟合的一项城市管理综合评价的新工具，对提高我国城市管理的科学化和规范化水平具有重要意义。
本套城市精细化管理指数的编制原则为：（1）目的性。精细化管理是城市发展的内生需要，是满足市民服务需求的途径，应兼容问题导向和目标导向，强调执行效果和对策研究。（2）系统性。城市管理是系统性工作，指数应涵盖多层级、多主体的闭路管理系统，兼容宏观政策和微观机理、主观和客观评价、本地人和外来人、普通群众和特殊人群的关系。（3）典型性。指数需反映典型问题、主要矛盾和关键环节，反映新时代中国城市管理的目标、任务和工作重点。（4）动态性。精细化管理的关键是细节，重点在过程，应依据不同发展阶段制定管理战略，应用信息化工具提升分析能力，反映城市建设动态和发展需要。（5）可操作性。精细化管理需行之有效、落地有声，应建设涵盖问题识别、决策、实施和考评的全封闭管理流程。（6）数据保障。所需数据有两个来源：一是政府定期公开的考核年报中的结果，二是通过调查问卷收集。
基于我国城市管理的业务范畴、工作重点与保障需求，城市精细化管理工作需体现宏观—中观—微观“三位一体”与个体满意度评价相结合的基本路径，涵盖政府部门管理、核心场景管理、基层社区管理和居民满意度管理四个专项管理与评价维度，并进一步构建综合评价指数。限于数据采集和分析工作的难度，本文仅以北京市为例开展精细化管理指数的实证分析。
三、宏观——城市政府部门管理考核与评价
在政府考核方面，本指数体系共设置六项具体指标：（1）“管理制度”，衡量城市源头治理、组织推进和监督考核的健全程度。（2）“部门职责”，考察行政部门在城市管理工作中的履职情况。（3）“组织实施”，测度城市管理实施过程中的工作推进情况。（4）“实施结果”，评价政府管理部门的工作实施效果。（5）“信息联动”，考察城市政府管理部门的数据报送和网格化建设情况。（6）“监督考核”，测度第三方监督结果。
对照《首都环境建设管理考核评价实施细则》（首环建管〔2019〕22号），从中提取量化考核指标，使得每个二级指标都有相应的核算支撑。同时运用《2018年度首都环境建设考核评价情况通报》（首环建管〔2019〕1 号）中公布的北京市各区的考核数据，逆向推出每一个具体量化考核指标的分数，再加权加总计算出城市管理部门的考核评价指数结果。北京市在实施评价时，在空间上将被考核主体分为首都功能核心区（东城、西城）、城市功能扩展区（朝阳、石景山、海淀、丰台）、城市发展新区（大兴、昌平、通州、顺义、房山）、生态涵养区（延庆、怀柔、门头沟、平谷、密云）。本文分析发现，指数计算结果呈现出圈层特点。功能核心区排名最高，功能扩展区次之，然后是生态涵养区和城市发展新区。按总分高低排序，石景山、东城、怀柔、西城、延庆总分最高。上述5个区也是2018年首都环境建设示范区。此外，在单项评价中，怀柔、东城、西城、石景山4个区均有超过三项排在所有区前三名。
评价结果表明，西城、东城各有三项占据首都功能核心区第一，说明核心区的城市管理水平高且较为接近。石景山以各项指标的较大优势位列城市功能扩展区总分第一。在城市发展新区中，昌平有三项指标排名第一，顺义、大兴、通州各有一项排名第一。顺义、大兴、通州排名第一的二级指标中均有一项具体量化指标排在全市之首。生态涵养区的整体评价较好，怀柔有五项二级指标排在所有区县之首。
四、中观——城市核心场景管理考核与评价
本指数体系设置七个核心场景的评价标准：（1）“水体治理”，衡量排放水体的黑臭程度和治理效果。（2）“背街小巷”，从街巷立面墙体和路面环境卫生两个维度，评价背街小巷的管理情况。（3）“路侧停车”，考察停车泊位分类情况。（4）“公厕管理”，评价公共厕所的环境卫生与标识设计是否合理和完善。（5）“马路市场”，衡量城市管理问题的反映方式与公示是否充分合理。（6）“应急应对”，评价居民对城市应急事件防范技巧和技术要求的了解程度。（7）“邻避效应”，考察决策主体的多元化程度。 总体上，生态涵养区在核心场景管理方面评分最高，功能核心区和功能扩展区评分接近，排名中游，城市发展新区评分最低。在得分结构上，功能核心区和功能扩展区差距较大。功能扩展区和功能核心区的水体治理和背街小巷得分不高，成为限制其排名的主要原因。路侧停车、马路市场和邻避效应则是发展新区核心场景管理的薄弱之处，城市发展新区应加强基础设施管理。
五、微观——城市基层社区管理考核与评价
本指数体系的城市社区微观治理评价指标包含七个层面：（1）“周边就餐环境管理”，衡量居民在社区周边用餐的舒适度。（2）“居住环境基础管理”，评价硬件和软环境管理状况。（3）“周边配套设置管理”，考察周边医疗和商业中心的配置情况。（4）“休闲娱乐场所设置”，评价周边文化娱乐场所配备是否齐全完善。（5）“垃圾分类管理”，考察居民生活垃圾分类投放装置的配置是否完备。（6）“应急应对管理”，评价应急事件反馈速度和突发事件的组织疏散效率。（7）“社区治安保障管理”，考察安全保障和事件预防效果。
总体上，东城、西城的社区微观管理水平最高，处于绝对领先地位。除应急应对管理外，功能核心区均表现良好。城市发展新区和生态涵养区内部差别较大，怀柔、延庆表现较好，顺义、昌平位居发展新区前列。在社区周边配套设置上，城市发展新区表现不佳，导致排名落后。社区应急应对方面，功能扩展区评分较高，优势明显，生态涵养区排名第二，功能核心区与城市发展新区较为接近，位列下游。西城、懷柔、海淀和顺义在各功能区中表现最好，四个区在城市应急事件感知的渠道数量与反馈速度和组织疏散城市突发事件影响群众的响应时间与组织效率两个方面，均优于组团内其他地区。
六、个体——城市居民满意度管理考核与评价
在居民满意度上，本指数体系归纳了11个指标，即反映饮食卫生安全保障的“接到投诉后参与行动的平均反应效率”;评价居民出行便利程度的“出行效率保障”;衡量居民出行满意度及旅游舒适满意度的“出行舒适保障”和“景区游览舒适保障”;评价景区服务设施建设是否合理完善的“景区基础服务保障”;评价居民购物是否方便的“购物便利保障”;评价购物过程中的治安保障和购物地点意外灾难保障的“购物安全保障”;主要考察景区是否有残疾人专用厕所、盲人导览服务的“休闲娱乐特殊人群基础服务保障”;评价人均公园绿地面积、建成区绿化覆盖率情况的“休闲娱乐舒适保障”;评价居民能否方便地获得休闲娱乐活动的“休闲娱乐便利保障”和考察公共休闲娱乐场所意外灾难保障和公共休闲娱乐场所治安保障落实情况的“休闲娱乐安全保障”。
总体上，生态涵养区的城市居民满意度最高。核心功能区中，东城与西城得分较为接近。但城市发展新区和生态涵养区则出现了内部分化现象。生态涵养区中，平谷、延庆表现较好。城市发展新区中，顺义排名第二。功能核心区在饮食卫生安全、出行效率保障、购物便利保障、休闲娱乐便利保障方面表现突出。生态涵养区在出行舒适保障、景区基础服务保障、景区游览舒适保障、休闲娱乐舒适保障等方面表现优异。生态涵养区的居民满意度是让居民更舒适，而功能核心区的居民满意度是让居民更方便。两个功能区定位一致。在饮食卫生安全保障的评价上，东城、怀柔、石景山和通州在各自功能区中表现最好。
七、综合评价与建议
在本套城市精细化管理指标框架中，居民满意度是管理结果，权重最高。政府部门管理、核心场景管理和社区微观管理分别从宏观、中观和微观层面，评价城市管理的水平和绩效。考察结果发现，北京城市精细化管理水平由高至低的排序为功能核心区、生态涵养区、功能扩展区和发展新区。功能核心区在微观社区和宏观政府两个层次排名第一，管理水平独占鳌头，已进入成熟阶段。生态涵养区的居民满意度和核心场景管理表现优异。功能扩展区排名中游，优缺点不突出。发展新区管理水平在指标方面均相对落后。功能核心区未来应着力提升居民满意度，从保障“便利”迈向实现“满意”，且要加强社区微观管理水平和力度。生态涵养区和功能扩展区亟待加强微观社区和政府部门管理力度。发展新区应优先保障基本公共设施和城镇化建设，同时弥补场景管理和政府管理的差距，提升管理能力和绩效水平。
参考文献
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[6]人民网.人民日报整版文章探讨“推进城市管理现代化”[EB/OL]. http：//fj.people.com.cn/n2/2016/0522/c350394-28378148-2.html，2016-05-22/2019-12-23.
[7]浙江省推进智慧城管发展三年行动计划（2018—2020年）[EB/OL] http：//www.gczj001.com/policy/23593.html，2018-10-26/2019-12-23.
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[9]杭州市城管委精细化研究课题组.杭州市城市管理“精细化”专题研究报告[Z].2017，8.
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