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新的发展布局将带动江苏发展优势的重塑，促进各地转变发展思路，探索发展新路，实现行政区经济向功能区经济转变、区域同质竞争向协同发展转变。
多年以来，苏南、苏中、苏北的概念，成为外界论及江苏区域发展三大板块格局的常识。2017年以来，江苏省决策层提出一系列新的省内区域发展构想，这一系列构想被称为“1 3”重点功能区战略，打破了苏南、苏中、苏北的地理分界和行政壁垒，重塑了江苏经济地理版图，推动区域走向融合发展。用时任江苏省委书记李强的话来说，江苏区域协调发展已到了新阶段，推动“1 3”重点功能区战略尽快落地、落到实处，目的是以新的发展布局带动全省发展优势重塑。
那么，“1 3”是如何提出的？其具体内涵何在？实现的抓手又在哪里？
“不合时宜”的传统划分
本世紀初，依据区域发展不平衡、梯度特征明显的实际状况，江苏省重新界定了苏南、苏中、苏北三大板块的范围，将南京、镇江与苏州、无锡、常州一起纳入苏南板块，将长江以北的南通、扬州、泰州沿江三市从“大苏北”中划出，作为一个整体明确为苏中板块，徐州、淮安、盐城、连云港、宿迁五市作为苏北板块。
在交通不发达、新技术革新未出现的情况下，以产业梯度转移的概念来划分苏南、苏中、苏北，有其合理性和必然性，但苏北“跟随者”的姿态始终难以改变。近年来随着高铁、互联网等基础设施通达全省，江苏的经济地理格局已发生很大变化。
5月10日，江苏省在宿迁召开苏北发展座谈会，研究探索苏北新一轮发展方向和重点时，提出了要跳出地理划分，对全省发展格局进行重新研究，实施重点功能区战略。会上提出了“1 3”重点功能区的雏形。
“1”是指扬子江城市群战略，是以沿江八市为主体，打造城市群的集群发展，既是江苏发展工业的“主战场”，也是全省经济发展的“发动机”。
“3”分别为：沿海经济带（南通、盐城、连云港等沿海三市，主攻现代海洋经济和临港产业，是江苏的潜在增长极）；徐州淮海经济区中心城市（徐州为主，拓展江苏发展纵深）；江淮生态经济区（淮安、宿迁全境以及扬泰盐的部分县域，打造江苏的中心生态花园，发挥其生态优势、生态竞争力）。
扬子江城市群中，江南五市大部分地区和江北三市城区是国家级优化开发区域，江北沿江地区是省级重点开发区域，这两类区域的主体功能定位就是承载工业化和城镇化开发的核心区域，将扬子江城市群作为江苏工业经济的“主战场”和经济发展的“主动力”，丰富了这一地区的主体功能内涵。
“1 3”功能区战略指出在连云港、盐城、南通建设沿海经济带，主要发展沿海经济、临港经济，不仅符合主体功能要求，也更好地体现了国家沿海开发、陆海统筹的战略意图。
徐州是国家级重点开发区域，按照主体功能定位要提高对周边地区乃至中西部的影响力。“1 3”功能区战略进一步明确了徐州淮海经济区中心城市的战略定位，有助于切实发挥徐州对淮海经济区的引领辐射作用。
“1 3”战略改变了什么
新的发展布局将带动江苏发展优势的重塑，促进各地立足不同的基础条件和资源禀赋，转变发展思路，探索发展新路，实现行政区经济向功能区经济转变、区域同质竞争向协同发展转变。简单来说，是梳理、挖掘各个区域的特色，进行差异化、协同化发展。
通过这样的布局和功能重构，将改变之前苏北地区仅仅作为产业梯度转移的被动接受者、发展上的“跟随者”的现状。同时，苏北能够跳出原来的区域局限和路径依赖，放开手脚、集中力量，做“自己应该干、能够干，也能够干得好的事情”，走差异化、特色化发展路径。
比如，同为苏北地区，淮安和宿迁如今被划为“江淮生态经济区”，注重“生态优先、绿色发展”。在产业发展上，今后要着力发展绿色产业和新经济，深度挖掘旅游业，提高产业门槛，吸引优质资源和高端要素。
“1 3”战略，重在“ ”，不仅是板块之间，每个功能区内部也要“ ”，进而形成一个全省域“开放融合、协同发展”的大生态系统。扬子江城市群战略的提出正是秉持了这一宗旨。
苏南地区作为江苏发展的先行区，主要承接上海辐射，对苏中、苏北地区辐射效应有限。苏中与苏南虽然近年来融合步伐加快，但要素流通仍然不足，城市协调仍然不足，苏北受苏南辐射作用更弱。打造扬子江城市群，江苏的一个重要战略意图，是要打破三大板块的地理分界和行政壁垒，使苏南苏中进一步融合起来，沿江城市实现一体发展，发挥更大作用，形成更为强大的经济增长核，更好辐射、带动和支撑包括苏北腹地在内的其他区域发展。
在提出“1 3”战略构想后，江苏省决策层在不同场合多次提及要深刻理解“1 3”功能区战略的丰富内涵，着力做好“ ”字大文章。这里的“ ”，不是区域的简单相加，而是建立在放大优势、强化功能、彰显特色基础之上，能够通过生态水系、功能特色、基础设施、体制机制的链接，形成一个功能互补、协调联动、融合融通的江苏发展共同体。
战略落地重在龙头
发挥不同地区的功能作用，关键是要解决部分苏北地区的发展之道，如果相对落后的苏北地区不能通过新的区域功能布局得以较快发展，区域功能化发展就不能算成功。特别要指出的是，部分苏北地区发展生态型经济，并不是不要工业化，也不是不发展制造业，而是要发展有特色的有利于彰显本地生态优势的产业，避免简单地接受苏南淘汰产业的转移。
毫无疑问，重构江苏区域功能布局，扬子江城市群的形成与发展起着龙头与核心的作用，发展条件也更为成熟。这里不仅将形成超大规模城市群，而且在发展功能上对江苏全省乃至长江流域都起到带动作用。重要的是，要从更加开阔的视角和尊重市场机制的思维来谋划这一区域长远的发展。其中，最关键的是要把扬子江城市群按照创新发展高地和创新要素集聚区来加以建设打造。
扬子江城市群不应是苏南苏中沿江城市的简单集合，也不仅仅在于放大城市群的效应，更大的意义在于利用这一独特的城市高度密集的沿江走廊，全面对接上海，联动整个长江经济带，集聚高端创新要素，形成一个创新活动异常活跃、创新产业高度繁荣、创新驱动成为主力的创新功能区。
治理能力三大考验
“1 3”功能区战略的实施对政府治理能力提出了更高要求。尽管“1 3”战略给出了经济集中和生态安全的战略图景，但要实现这一蓝图，并规避不同功能区财富累积能力差异带来的社会不公风险，江苏需要打好治理政策的“组合拳”。政府的治理手段主要包括空间干预性政策、公共服务均衡性政策和基础设施连通性政策三个方面。
空间干预性政策方面，按照主体功能区和“1 3”功能区格局，加快出台配套的人口、投资、土地、财税等差异化区域政策，探索制定各功能区的产业负面清单；加快完善空间规划体系，推进“多规合一”，促进各类规划协调统一，确保“1 3”功能区战略实施中各部门“心往一处想，劲往一处使”。
公共服务均衡性方面，加快完善省级财政一般性转移支付制度，对生态经济地区的基本运转和社会建设刚性支出进行补助，对生态基础设施建设投入给予支持；加强区域间基本公共服务制度的衔接，促进基本公共服务在省内无障碍流转。
此外，还需要创新干部政绩考核制度，对于工业化集聚和创新经济为主的地区，要增加发展质量、GDP和财税贡献的考核，为全省经济增长和财富累积做更大贡献；对于生态经济地区，要淡化GDP考核，突出发展质量、生态环境保护、富民增收等指标，把当地领导的注意力和工作重心加快引导到新的发展路子上。
（作者单位：南京大学城市与资源学系）
多年以来，苏南、苏中、苏北的概念，成为外界论及江苏区域发展三大板块格局的常识。2017年以来，江苏省决策层提出一系列新的省内区域发展构想，这一系列构想被称为“1 3”重点功能区战略，打破了苏南、苏中、苏北的地理分界和行政壁垒，重塑了江苏经济地理版图，推动区域走向融合发展。用时任江苏省委书记李强的话来说，江苏区域协调发展已到了新阶段，推动“1 3”重点功能区战略尽快落地、落到实处，目的是以新的发展布局带动全省发展优势重塑。
那么，“1 3”是如何提出的？其具体内涵何在？实现的抓手又在哪里？
“不合时宜”的传统划分
本世紀初，依据区域发展不平衡、梯度特征明显的实际状况，江苏省重新界定了苏南、苏中、苏北三大板块的范围，将南京、镇江与苏州、无锡、常州一起纳入苏南板块，将长江以北的南通、扬州、泰州沿江三市从“大苏北”中划出，作为一个整体明确为苏中板块，徐州、淮安、盐城、连云港、宿迁五市作为苏北板块。
在交通不发达、新技术革新未出现的情况下，以产业梯度转移的概念来划分苏南、苏中、苏北，有其合理性和必然性，但苏北“跟随者”的姿态始终难以改变。近年来随着高铁、互联网等基础设施通达全省，江苏的经济地理格局已发生很大变化。
5月10日，江苏省在宿迁召开苏北发展座谈会，研究探索苏北新一轮发展方向和重点时，提出了要跳出地理划分，对全省发展格局进行重新研究，实施重点功能区战略。会上提出了“1 3”重点功能区的雏形。
“1”是指扬子江城市群战略，是以沿江八市为主体，打造城市群的集群发展，既是江苏发展工业的“主战场”，也是全省经济发展的“发动机”。
“3”分别为：沿海经济带（南通、盐城、连云港等沿海三市，主攻现代海洋经济和临港产业，是江苏的潜在增长极）；徐州淮海经济区中心城市（徐州为主，拓展江苏发展纵深）；江淮生态经济区（淮安、宿迁全境以及扬泰盐的部分县域，打造江苏的中心生态花园，发挥其生态优势、生态竞争力）。
扬子江城市群中，江南五市大部分地区和江北三市城区是国家级优化开发区域，江北沿江地区是省级重点开发区域，这两类区域的主体功能定位就是承载工业化和城镇化开发的核心区域，将扬子江城市群作为江苏工业经济的“主战场”和经济发展的“主动力”，丰富了这一地区的主体功能内涵。
“1 3”功能区战略指出在连云港、盐城、南通建设沿海经济带，主要发展沿海经济、临港经济，不仅符合主体功能要求，也更好地体现了国家沿海开发、陆海统筹的战略意图。
徐州是国家级重点开发区域，按照主体功能定位要提高对周边地区乃至中西部的影响力。“1 3”功能区战略进一步明确了徐州淮海经济区中心城市的战略定位，有助于切实发挥徐州对淮海经济区的引领辐射作用。
“1 3”战略改变了什么
新的发展布局将带动江苏发展优势的重塑，促进各地立足不同的基础条件和资源禀赋，转变发展思路，探索发展新路，实现行政区经济向功能区经济转变、区域同质竞争向协同发展转变。简单来说，是梳理、挖掘各个区域的特色，进行差异化、协同化发展。
通过这样的布局和功能重构，将改变之前苏北地区仅仅作为产业梯度转移的被动接受者、发展上的“跟随者”的现状。同时，苏北能够跳出原来的区域局限和路径依赖，放开手脚、集中力量，做“自己应该干、能够干，也能够干得好的事情”，走差异化、特色化发展路径。
比如，同为苏北地区，淮安和宿迁如今被划为“江淮生态经济区”，注重“生态优先、绿色发展”。在产业发展上，今后要着力发展绿色产业和新经济，深度挖掘旅游业，提高产业门槛，吸引优质资源和高端要素。
“1 3”战略，重在“ ”，不仅是板块之间，每个功能区内部也要“ ”，进而形成一个全省域“开放融合、协同发展”的大生态系统。扬子江城市群战略的提出正是秉持了这一宗旨。
苏南地区作为江苏发展的先行区，主要承接上海辐射，对苏中、苏北地区辐射效应有限。苏中与苏南虽然近年来融合步伐加快，但要素流通仍然不足，城市协调仍然不足，苏北受苏南辐射作用更弱。打造扬子江城市群，江苏的一个重要战略意图，是要打破三大板块的地理分界和行政壁垒，使苏南苏中进一步融合起来，沿江城市实现一体发展，发挥更大作用，形成更为强大的经济增长核，更好辐射、带动和支撑包括苏北腹地在内的其他区域发展。
在提出“1 3”战略构想后，江苏省决策层在不同场合多次提及要深刻理解“1 3”功能区战略的丰富内涵，着力做好“ ”字大文章。这里的“ ”，不是区域的简单相加，而是建立在放大优势、强化功能、彰显特色基础之上，能够通过生态水系、功能特色、基础设施、体制机制的链接，形成一个功能互补、协调联动、融合融通的江苏发展共同体。
战略落地重在龙头
发挥不同地区的功能作用，关键是要解决部分苏北地区的发展之道，如果相对落后的苏北地区不能通过新的区域功能布局得以较快发展，区域功能化发展就不能算成功。特别要指出的是，部分苏北地区发展生态型经济，并不是不要工业化，也不是不发展制造业，而是要发展有特色的有利于彰显本地生态优势的产业，避免简单地接受苏南淘汰产业的转移。
毫无疑问，重构江苏区域功能布局，扬子江城市群的形成与发展起着龙头与核心的作用，发展条件也更为成熟。这里不仅将形成超大规模城市群，而且在发展功能上对江苏全省乃至长江流域都起到带动作用。重要的是，要从更加开阔的视角和尊重市场机制的思维来谋划这一区域长远的发展。其中，最关键的是要把扬子江城市群按照创新发展高地和创新要素集聚区来加以建设打造。
扬子江城市群不应是苏南苏中沿江城市的简单集合，也不仅仅在于放大城市群的效应，更大的意义在于利用这一独特的城市高度密集的沿江走廊，全面对接上海，联动整个长江经济带，集聚高端创新要素，形成一个创新活动异常活跃、创新产业高度繁荣、创新驱动成为主力的创新功能区。
治理能力三大考验
“1 3”功能区战略的实施对政府治理能力提出了更高要求。尽管“1 3”战略给出了经济集中和生态安全的战略图景，但要实现这一蓝图，并规避不同功能区财富累积能力差异带来的社会不公风险，江苏需要打好治理政策的“组合拳”。政府的治理手段主要包括空间干预性政策、公共服务均衡性政策和基础设施连通性政策三个方面。
空间干预性政策方面，按照主体功能区和“1 3”功能区格局，加快出台配套的人口、投资、土地、财税等差异化区域政策，探索制定各功能区的产业负面清单；加快完善空间规划体系，推进“多规合一”，促进各类规划协调统一，确保“1 3”功能区战略实施中各部门“心往一处想，劲往一处使”。
公共服务均衡性方面，加快完善省级财政一般性转移支付制度，对生态经济地区的基本运转和社会建设刚性支出进行补助，对生态基础设施建设投入给予支持；加强区域间基本公共服务制度的衔接，促进基本公共服务在省内无障碍流转。
此外，还需要创新干部政绩考核制度，对于工业化集聚和创新经济为主的地区，要增加发展质量、GDP和财税贡献的考核，为全省经济增长和财富累积做更大贡献；对于生态经济地区，要淡化GDP考核，突出发展质量、生态环境保护、富民增收等指标，把当地领导的注意力和工作重心加快引导到新的发展路子上。
（作者单位：南京大学城市与资源学系）