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[摘 要]作为回应“谁来监督监督者”的制度设计，人民监督员制度被寄予厚望，其所取得的成绩和发展也是非常值得肯定的。但是该制度在我国仍处于探索发展阶段，实践中仍存在着人民监督员监督评议意见呗检察机关采纳的比较少，监督效力偏弱等质疑。本文试围绕人民监督员监督效力问题，在对人民监督员监督效力进行分析总结的基础上，主要针对监督效力的缺失问题展开系统的研究，进而提出了重塑人民监督员监督效力的建议。
[关键词]人民监督员 监督效力 缺失
中图分类号：D9 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）18-0326-01
一、引言
从2003年10月开始，最高人民检察院请示中央同意，在全国开展人民监督员试点工作。人民监督员制度的创设无疑巧妙地回应了“谁来监督监督者？”的问题，即由作为国家主人的人民群众来监督检察机关行使职权。不可否认，人民监督员制度确实为人民检察院提高查办职务犯罪的执法水平和办案质量做出了重要贡献。2015年最高人民检察院的工作报告显示，人民监督员制度成绩显著、发展势头喜人①。但是，鲜花和掌声背后是难掩的痼疾和缺陷。
二、人民监督员监督效力之缺失
所谓监督效力，是指监督行为对于被监督者产生的约束力。长期以来，人民监督员的监督是否具有法律效力一直颇具争议。宪法规定和人民群众的国家主人地位是人民监督员监督的效力来源，必须充分肯定人民监督员的监督行为具有效力。但在现实运行过程中，人民监督员制度能否发挥其应有的效用仍有待考究。
首先，制度立法的缺失，使得人民监督员制度运行的法律依据不够充分。人民监督员制度并非于法无据，甚至在宪法中都有所体现。比如宪法第2条：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”此外，第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”而刑事诉讼法、检察院组织法、检察官法中也都确立了依靠群众的基本原则，这些条文构成了人民监督员制度的法律依据。但是仅以此认为目前的立法依据已足够充分，也难以自圆其说。迄今为止，人民监督员制度运行的依据仍然是最高人民检察院2010年印发的《关于实行人民监督员制度的规定》（以下简称《2010年规定》）及2015年印发的《关于人民监督员监督工作的规定》（以下简称《2015年规定》），这些文件在性质上并不属于国家法律，而只是检察机关的内部规定，效力层级较低。而实践中，人民监督员已经实际介入到了刑事诉讼程序的运作当中，对办案产生了重大影响。坚持将人民监督员排斥在立法之外，使其停留于政策层面，进而造成该制度在运作中缺乏稳定性，而制度就是稳定的、受尊重的和周期性发生的行为模式②。这对于人民监督员制度本身的持续发展是极为不利的，没有法律的依托，谁都无法保证此项制度的“生命力”，其监督效果自然更无法予以保障。
其次，人民监督员的意见对检察机关缺乏强制约束力，致使监督效力的刚性缺失。对于人民监督员决议的效力问题，实践中，评议的结果若是肯定办案部门的决定，程序将依照刑事诉讼法的规定继续推进；若是人民监督员否定了办案部门的决定，相关材料将会报送到同级检察委员会，检察委员会有权再度推翻人民监督员的决议。换言之，最终的决定权依然在检察机关手中，而人民监督员的监督在效力上是不具有强制力的。为进一步增强监督程序的刚性和人民监督员制度的效能，《2015年规定》增设了复议程序，倒逼检察机关办案部门要审慎对待此前的审查处理和监督评议。但是该复议程序不同于此前的复核程序，由被监督的检察院监督自己所作出的决定，其效力最多也就是对原有决定的论证和反思，是否能真正起到推翻重来的作用值得商榷。
最后，监督权和检察权的矛盾，决定人民监督员的监督只能外在于检察机关。在人民监督员的制度规定中，有一个明确的界限，那就是不得以监督权来对抗检察权。也就是说，无论赋予人民监督员多大的监督职权，一个根本的准则在于不得侵犯检察权行使的独立性。因此，在确定监督效力的问题上，人民监督员监督效力与司法独立的关系是一个绕不过去的坎。检察机关似乎总是存在一种矛盾的心理。一方面，不断强调普通公民并不具备相应的法律素养。而另一方面，却以检察机关最终采纳人民监督员不同意见的比例大做文章，以显现检察机关对人民监督员决定的尊重。但同时又强调如果赋予人民监督员实质意义上的决定权，将是对检察权的一种侵犯。这样的矛盾使得检察机关主导人民监督员制度的弊端又进一步放大，请外人来监督自己，但监督的对或错还是被监督者决定。从效力上看，人民监督员的运作在结果层面仍然受制于作为改革主导者的检察机关。
三、人民监督员监督效力之重塑
保障人民监督员监督的效力，使人民监督员的监督意见得到充分的尊重，这是检察机关设立人民监督员制度时的愿望，也是人民群众对这一监督制度的期望。结合前文论述，要使人民监督员制度真正起到监督作用，必须具备两个条件。
一、法制化。当前可供选择的法制化路径主要有：一是纳入《人民检察院组织法》；二是纳入《刑事诉讼法》；三是制定单行法律；四是在《检察院组织法》和《刑事诉讼法》中规定人民监督员制度并通过最高人民检察院的司法解释予以细化③。在这几种路径中，制定专门的《人民监督员法》，单从立法效果层面考量，是最理想的选择。但是，在立法程序和要求上比较难以达到，立法成本较高，时机尚不成熟。修改《刑事诉讼法》，毕竟这项制度还很不成熟，有关各方亦未达成充分共识，匆忙入法会带来诸多不确定性。
现行人民检察院组织法制定于1979年，至今已施行30多年，早已跟不上时代的要求。在中央确定的司法体制改革任务基本完成的背景下，修订人民检察院组织法的条件已经基本成熟④。人民监督员制度在我国实践了十余年，已经积累了一定经验，完全可以写入《人民检察院组织法》。应当抓住此次机会，首先在《人民检察院组织法》中确立人民监督员的法律地位。当然，基于组织法稳定性的考虑和地区差异，尚不适宜将所有规则都纳入，只确认检察工作接受人民群众监督的原则即可。这样不仅契合了检察院组织法修改的基本原则，而且也避免了有关人民监督员制度是否属于检察院组织法调整范围的争议⑤，为人民监督员制度的进一步完善预留了空间。因而，在《人民检察院组织法》中作出原则性规定，并由全国人大常委会制定《关于人民监督员制度的决定》的路径最为可取。
二、实效化。由当前的现状来看，我国人民监督员的表决意见书并不必然对检察机关的决定产生影响。监督效力的缺失很容易将人民监督员制度推向“人民监督无用论”。就人民监督员制度来说，如果不赋予其相应的司法强制效力，对被监督者就不会产生任何威慑，监督的作用恐怕就要打上大大的问号，难以达到制衡的实质功效。强制性主要体现在当检察机关是否起诉或者撤销案件引发当事人双方强烈不满，或者导致社会广泛关注时，有若干人民监督员组成的组织介入案件诉讼，履行法定的阅卷、听证等程序后，作出起诉或不起诉或不得撤销案件的决定，此决定检察机关必须执行。需要指出的是，这里设计的强制性的法律效力来自于人民监督员的参与程序的诉讼行为。至于检察机关普遍所担心的问题，即普通民众不懂法理，会凭一时之感观恣意裁决，从而有碍公正。但我们可以通过相应的制度性保障使民意趋于理性，如在人民监督员形成表决意见时加入监督辅助员的指导，促使形成的监督表决意见更具有合法性、合理性。
参考文献：
[1]2015年最高人民检察院工作报告（全文实录）.见于人民网.中国人大新闻.十二届全国人大三次会议专题.直播汇总.十二届全国人大三次会议第三次全体会议.http：//lianghui.people.com.cn/2015npc/n/2015/0312/c394473-26681959-3.html，2015-5-10.
[2][美] 亨廷顿著.变化社会中的政治秩序[M].上海：上海人民出版社.2015：12.
[3]高一飞. 人民监督员制度改革研究[J]. 南京师大学报（社会科学版），2009，04：36-44.
[4]张步洪. 检察院组织法修改的基本问题与主要观点评介[J]. 国家检察官学院学报，2011，06：21-32.
[关键词]人民监督员 监督效力 缺失
中图分类号：D9 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）18-0326-01
一、引言
从2003年10月开始，最高人民检察院请示中央同意，在全国开展人民监督员试点工作。人民监督员制度的创设无疑巧妙地回应了“谁来监督监督者？”的问题，即由作为国家主人的人民群众来监督检察机关行使职权。不可否认，人民监督员制度确实为人民检察院提高查办职务犯罪的执法水平和办案质量做出了重要贡献。2015年最高人民检察院的工作报告显示，人民监督员制度成绩显著、发展势头喜人①。但是，鲜花和掌声背后是难掩的痼疾和缺陷。
二、人民监督员监督效力之缺失
所谓监督效力，是指监督行为对于被监督者产生的约束力。长期以来，人民监督员的监督是否具有法律效力一直颇具争议。宪法规定和人民群众的国家主人地位是人民监督员监督的效力来源，必须充分肯定人民监督员的监督行为具有效力。但在现实运行过程中，人民监督员制度能否发挥其应有的效用仍有待考究。
首先，制度立法的缺失，使得人民监督员制度运行的法律依据不够充分。人民监督员制度并非于法无据，甚至在宪法中都有所体现。比如宪法第2条：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”此外，第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”而刑事诉讼法、检察院组织法、检察官法中也都确立了依靠群众的基本原则，这些条文构成了人民监督员制度的法律依据。但是仅以此认为目前的立法依据已足够充分，也难以自圆其说。迄今为止，人民监督员制度运行的依据仍然是最高人民检察院2010年印发的《关于实行人民监督员制度的规定》（以下简称《2010年规定》）及2015年印发的《关于人民监督员监督工作的规定》（以下简称《2015年规定》），这些文件在性质上并不属于国家法律，而只是检察机关的内部规定，效力层级较低。而实践中，人民监督员已经实际介入到了刑事诉讼程序的运作当中，对办案产生了重大影响。坚持将人民监督员排斥在立法之外，使其停留于政策层面，进而造成该制度在运作中缺乏稳定性，而制度就是稳定的、受尊重的和周期性发生的行为模式②。这对于人民监督员制度本身的持续发展是极为不利的，没有法律的依托，谁都无法保证此项制度的“生命力”，其监督效果自然更无法予以保障。
其次，人民监督员的意见对检察机关缺乏强制约束力，致使监督效力的刚性缺失。对于人民监督员决议的效力问题，实践中，评议的结果若是肯定办案部门的决定，程序将依照刑事诉讼法的规定继续推进；若是人民监督员否定了办案部门的决定，相关材料将会报送到同级检察委员会，检察委员会有权再度推翻人民监督员的决议。换言之，最终的决定权依然在检察机关手中，而人民监督员的监督在效力上是不具有强制力的。为进一步增强监督程序的刚性和人民监督员制度的效能，《2015年规定》增设了复议程序，倒逼检察机关办案部门要审慎对待此前的审查处理和监督评议。但是该复议程序不同于此前的复核程序，由被监督的检察院监督自己所作出的决定，其效力最多也就是对原有决定的论证和反思，是否能真正起到推翻重来的作用值得商榷。
最后，监督权和检察权的矛盾，决定人民监督员的监督只能外在于检察机关。在人民监督员的制度规定中，有一个明确的界限，那就是不得以监督权来对抗检察权。也就是说，无论赋予人民监督员多大的监督职权，一个根本的准则在于不得侵犯检察权行使的独立性。因此，在确定监督效力的问题上，人民监督员监督效力与司法独立的关系是一个绕不过去的坎。检察机关似乎总是存在一种矛盾的心理。一方面，不断强调普通公民并不具备相应的法律素养。而另一方面，却以检察机关最终采纳人民监督员不同意见的比例大做文章，以显现检察机关对人民监督员决定的尊重。但同时又强调如果赋予人民监督员实质意义上的决定权，将是对检察权的一种侵犯。这样的矛盾使得检察机关主导人民监督员制度的弊端又进一步放大，请外人来监督自己，但监督的对或错还是被监督者决定。从效力上看，人民监督员的运作在结果层面仍然受制于作为改革主导者的检察机关。
三、人民监督员监督效力之重塑
保障人民监督员监督的效力，使人民监督员的监督意见得到充分的尊重，这是检察机关设立人民监督员制度时的愿望，也是人民群众对这一监督制度的期望。结合前文论述，要使人民监督员制度真正起到监督作用，必须具备两个条件。
一、法制化。当前可供选择的法制化路径主要有：一是纳入《人民检察院组织法》；二是纳入《刑事诉讼法》；三是制定单行法律；四是在《检察院组织法》和《刑事诉讼法》中规定人民监督员制度并通过最高人民检察院的司法解释予以细化③。在这几种路径中，制定专门的《人民监督员法》，单从立法效果层面考量，是最理想的选择。但是，在立法程序和要求上比较难以达到，立法成本较高，时机尚不成熟。修改《刑事诉讼法》，毕竟这项制度还很不成熟，有关各方亦未达成充分共识，匆忙入法会带来诸多不确定性。
现行人民检察院组织法制定于1979年，至今已施行30多年，早已跟不上时代的要求。在中央确定的司法体制改革任务基本完成的背景下，修订人民检察院组织法的条件已经基本成熟④。人民监督员制度在我国实践了十余年，已经积累了一定经验，完全可以写入《人民检察院组织法》。应当抓住此次机会，首先在《人民检察院组织法》中确立人民监督员的法律地位。当然，基于组织法稳定性的考虑和地区差异，尚不适宜将所有规则都纳入，只确认检察工作接受人民群众监督的原则即可。这样不仅契合了检察院组织法修改的基本原则，而且也避免了有关人民监督员制度是否属于检察院组织法调整范围的争议⑤，为人民监督员制度的进一步完善预留了空间。因而，在《人民检察院组织法》中作出原则性规定，并由全国人大常委会制定《关于人民监督员制度的决定》的路径最为可取。
二、实效化。由当前的现状来看，我国人民监督员的表决意见书并不必然对检察机关的决定产生影响。监督效力的缺失很容易将人民监督员制度推向“人民监督无用论”。就人民监督员制度来说，如果不赋予其相应的司法强制效力，对被监督者就不会产生任何威慑，监督的作用恐怕就要打上大大的问号，难以达到制衡的实质功效。强制性主要体现在当检察机关是否起诉或者撤销案件引发当事人双方强烈不满，或者导致社会广泛关注时，有若干人民监督员组成的组织介入案件诉讼，履行法定的阅卷、听证等程序后，作出起诉或不起诉或不得撤销案件的决定，此决定检察机关必须执行。需要指出的是，这里设计的强制性的法律效力来自于人民监督员的参与程序的诉讼行为。至于检察机关普遍所担心的问题，即普通民众不懂法理，会凭一时之感观恣意裁决，从而有碍公正。但我们可以通过相应的制度性保障使民意趋于理性，如在人民监督员形成表决意见时加入监督辅助员的指导，促使形成的监督表决意见更具有合法性、合理性。
参考文献：
[1]2015年最高人民检察院工作报告（全文实录）.见于人民网.中国人大新闻.十二届全国人大三次会议专题.直播汇总.十二届全国人大三次会议第三次全体会议.http：//lianghui.people.com.cn/2015npc/n/2015/0312/c394473-26681959-3.html，2015-5-10.
[2][美] 亨廷顿著.变化社会中的政治秩序[M].上海：上海人民出版社.2015：12.
[3]高一飞. 人民监督员制度改革研究[J]. 南京师大学报（社会科学版），2009，04：36-44.
[4]张步洪. 检察院组织法修改的基本问题与主要观点评介[J]. 国家检察官学院学报，2011，06：21-32.