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为深入了解白银区行政执法与刑事执法相衔接工作机制实施四年以来情况以及在执行中存在的问题。2009年年底,白银区检察院对白银区18家行政执法单位进行了逐一走访,并对2006年6月以来的“两法”衔接情况进行了调研。
一、基本情况
为了全面贯彻落实党中央、国务院整顿和规范市场经济秩序的工作部署,严厉打击破坏市场经济秩序的犯罪活动。白银区2006年6月成立了行政执法与刑事司法相衔接工作领导小组,领导小组办公室设在白银区人民检察院。同时,检察机关会同白银公安分局等19家行政执法单位联合会签了《关于进一步加强工作联系建立行政执法与刑事执法相衔接工作机制的实施意见》,制作了《涉嫌犯罪案件移送书》、《移送涉嫌犯罪案件备案书》两个法律文书,白银区委办公室、白银区政府办公室后转发了此文件,要求相关单位认真贯彻落实。
为了更好地促进工作开展,领导小组办公室与行政执法部门先后建立了信息联络员制度、联席会议制度、提前介入制度、信息共享制度、共同推动司法审查程序、执法通报制度、联合调查研究制度、行政处罚案件备查制度、定期检查制度等。
期间,领导小组办公室组织召开相关会议4次,对各相关单位检查2次。自2006年该《意见》制定以来,行政执法单位共移送涉嫌犯罪的案件13起,公安机关立案侦查9起,未立案侦查4起;其中立案侦查的9起案件中侦查终结8起,未结案1起。
二、存在的问题及原因
总体来看,《意见》执行不力,特别是联系协调不畅、工作制度落实不够、案件移送不规范、缺乏监督检查。
(一)行政执法机关对《意见》重视程度不够,理解执行不力。虽然共同会签了该《意见》,但是没有很好地贯彻落实。一是各行政执法单位对此项工作的重要性认识不到位,重视程度不够,未能认真按照会签文件执行。二是行政执法机关对《意见》宣传不够,执法人员在执法中只注重按本部门行政法规办事,对于《意见》的具体内容和相关规定则知之甚少。三是各行政执法单位的人员变动较频繁,衔接不够,也是导致《意见》执行不力的一个重要因素。截至目前,领导小组中包括组长及其成员共有10人工作岗位发生了变化,涉及到7家单位。四是个别行政执法单位的职能发生变化,已不具有行政执法权或执法权限受限。如白银区招商局的业务变更为单纯的招商业务,不具有行政处罚权;白银区地税局已撤销稽查分局,其行政处罚权已移交市地税局。
(二)行政执法与刑事执法相衔接渠道不畅,相互缺乏有效联系。各行政执法机关之间以及与检察机关之间缺乏有效的联系,案件信息不能做到共享,各行其事。如移送案件备查制度,自2006年以来行政执法机关共移送涉嫌犯罪的案件13起,但未按规定向检察机关报备,受理移送案件的侦查机关对于查处的情况既未向检察机关通报也未向移送案件的行政执法机关通报。移送的13起案件中,立案侦查9起,另外4起案件为何不立案侦查,侦查机关未向移送单位说明原因,移送单位对案件处理情况也不清楚,检察机关也不掌握此情况,未能及时有效地开展立案监督工作。
(三)行政执法机关对行政处罚对象涉嫌犯罪的立案追诉标准学习不够,导致案件降格处理。在调研中发现,绝大部分行政执法单位不了解最高人民检察院、公安部联合下发的刑事案件追诉标准,行政处罚的案件数量很大,但移送涉嫌犯罪的案件数量则较小。这并不说明所有已处罚的案件不够刑事案件的追诉标准,而是由于行政法规对于涉嫌犯罪应移送司法机关查处的标准规定的比较笼统、不具体,行政执法机关不知道或不了解相关的法律规定,只是单纯地依照其部门行政法规作出处罚,致使部分涉嫌犯罪的案件“降格”处理。
(四)材料移交不规范,致使一些案件流失。行政执法与刑事司法办案的要求、执法手段有所不同,在办案过程中,对案件定性、证据收集、审查判断等方面容易产生认识不一,导致对物证的提取固定不及时,对有些物证应当做鉴定的而未做的问题也比较突出。同时还有一些行政执法机关过早地处理掉了有关涉案物品,给办案造成困难,最终造成案件流失,甚至发生主要犯罪嫌疑人逃逸等问题,给侦破工作带来了困难。如商务局查处的一起生产销售不合格食品案,根据“刑事案件追诉标准”的规定,不合格食品的鉴定应由省级以上卫生行政部门进行,够追诉标准的应移送司法机关。招商局在查处过程中,对查处的不合格食品作了销毁处理,未进行鉴定,以行政处罚降格处理,当事人还不服处罚,使该局非常被动。
(五)对行政执法机关的执法行为缺乏有效监督机制,监督渠道不顺畅。白银区两法相衔接工作2006年6月开始,相关单位也会签了文件,制定了工作制度,但对不执行《意见》的行为如何处理却未做出明确规定,且各行政执法单位与检察机关没有直接的隶属关系,仅靠检察机关牵头去督促检查,收效甚微。即使发现问题,检察机关也只能通过领导小组去协调或发检察建议纠正,不但程序繁琐,而且效果也不一定明显。
三、解决问题的对策
针对行政执法与刑事执法相衔接工作机制执行过程中存在的问题和原因,我们在征求各行政执法单位意见和建议的基础上,通过认真研究分析,提出如下建议:
(一)提高思想认识,增强执行《意见》力度。召开一次两法相衔接领导小组成员以及具体联系人参加的联席会议,进一步提高思想认识,增强各行政执法单位领导对此项工作的重视程度。并适时进行一次相关业务培训,培训内容主要以《意见》、《刑事案件追诉标准》等为主,并通报我省检察机关近年来查处涉嫌徇私舞弊不移交刑事案件的情况,提高行政执法人员的业务素质和执法水平,切实解决对《意见》的执行重视程度不够的问题。
(二)进一步完善相关规定,构建信息共享平台。在认真执行已建立的案件信息备查等制度的同时,根据调研中反馈的意见和建议,进一步完善《意见》中的相关内容。(1)依据各行政执法单位已建立的网络平台(如政府OA网),商讨建立行政执法信息共享平台。各行政执法机关将受理、查处的案件信息全部上网,达到互通信息,资源共享。(2)建立行政执法案件提前介入制度,对在本地区有重大影响或涉及民生问题的重特大案件,检察机关可以提前介入行政执法机关的查处活动,了解具体案情,指导搜集固定相关证据,确定正确的查处方向,也为以后该案进入刑事诉讼环节打下良好的基础。(3)建立联合调查、协查机制,行政执法机关可以根据案件的性质、案值的大小、查处的难易程度提出联合检察机关、公安机关共同查处案件,确保案件得以顺利查处,对已涉嫌犯罪的案件能够及时搜集固定证据,达到双赢的效果。(4)每半年召开一次联席会议,就有关行政执法规定和相关司法解释进行学习交流,提高执法技能和业务水平,就行政執法情况进行相互通报,对工作中遇到的困难进行共同探讨研究,做到相互配合和支持。
(三)强化督促检查,严格规范执法行为。根据目前现状,建议实行以检察机关为主的督促、检查、通报制度。首先要求行政执法机关每月底定期向检察机关通报受理、查处行政违法案件情况(各行政执法机关可以将其月报表报送)。其次以行政执法与刑事执法相衔接领导小组为名,由检察机关专人定期对行政执法单位的执法行为进行督促检查。再次对于未按《意见》执行的行政执法机关,实行定期通报制度,由领导小组以简报、信息等形式定期(建议实行月通报制度)通报。在督促检查中,对于发现的不规范的执法行为,及时发出检察建议,督促其整改。不及时整改的,由检察机关向其主管的上级单位及时通报情况,督促整改。
(四)建立检察监督机制,依法查办渎职犯罪。建立检察监督机制,就是检察机关发现行政执法部门没有及时移送或不移送案件的,应及时将此情况向本院反渎职部门反馈,由反渎职部门根据最高人民检察院公布的《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》进行严肃查处,这既充分履行宪法和法律赋予的法律监督职责,督促行政执法机关严格履行其义务,也有利于预防和减少以罚代刑现象,有效地警戒执法犯法,促进两法衔接工作有效开展。
(作者通讯地址:甘肃省白银市白银区人民检察院,甘肃白银730900)
一、基本情况
为了全面贯彻落实党中央、国务院整顿和规范市场经济秩序的工作部署,严厉打击破坏市场经济秩序的犯罪活动。白银区2006年6月成立了行政执法与刑事司法相衔接工作领导小组,领导小组办公室设在白银区人民检察院。同时,检察机关会同白银公安分局等19家行政执法单位联合会签了《关于进一步加强工作联系建立行政执法与刑事执法相衔接工作机制的实施意见》,制作了《涉嫌犯罪案件移送书》、《移送涉嫌犯罪案件备案书》两个法律文书,白银区委办公室、白银区政府办公室后转发了此文件,要求相关单位认真贯彻落实。
为了更好地促进工作开展,领导小组办公室与行政执法部门先后建立了信息联络员制度、联席会议制度、提前介入制度、信息共享制度、共同推动司法审查程序、执法通报制度、联合调查研究制度、行政处罚案件备查制度、定期检查制度等。
期间,领导小组办公室组织召开相关会议4次,对各相关单位检查2次。自2006年该《意见》制定以来,行政执法单位共移送涉嫌犯罪的案件13起,公安机关立案侦查9起,未立案侦查4起;其中立案侦查的9起案件中侦查终结8起,未结案1起。
二、存在的问题及原因
总体来看,《意见》执行不力,特别是联系协调不畅、工作制度落实不够、案件移送不规范、缺乏监督检查。
(一)行政执法机关对《意见》重视程度不够,理解执行不力。虽然共同会签了该《意见》,但是没有很好地贯彻落实。一是各行政执法单位对此项工作的重要性认识不到位,重视程度不够,未能认真按照会签文件执行。二是行政执法机关对《意见》宣传不够,执法人员在执法中只注重按本部门行政法规办事,对于《意见》的具体内容和相关规定则知之甚少。三是各行政执法单位的人员变动较频繁,衔接不够,也是导致《意见》执行不力的一个重要因素。截至目前,领导小组中包括组长及其成员共有10人工作岗位发生了变化,涉及到7家单位。四是个别行政执法单位的职能发生变化,已不具有行政执法权或执法权限受限。如白银区招商局的业务变更为单纯的招商业务,不具有行政处罚权;白银区地税局已撤销稽查分局,其行政处罚权已移交市地税局。
(二)行政执法与刑事执法相衔接渠道不畅,相互缺乏有效联系。各行政执法机关之间以及与检察机关之间缺乏有效的联系,案件信息不能做到共享,各行其事。如移送案件备查制度,自2006年以来行政执法机关共移送涉嫌犯罪的案件13起,但未按规定向检察机关报备,受理移送案件的侦查机关对于查处的情况既未向检察机关通报也未向移送案件的行政执法机关通报。移送的13起案件中,立案侦查9起,另外4起案件为何不立案侦查,侦查机关未向移送单位说明原因,移送单位对案件处理情况也不清楚,检察机关也不掌握此情况,未能及时有效地开展立案监督工作。
(三)行政执法机关对行政处罚对象涉嫌犯罪的立案追诉标准学习不够,导致案件降格处理。在调研中发现,绝大部分行政执法单位不了解最高人民检察院、公安部联合下发的刑事案件追诉标准,行政处罚的案件数量很大,但移送涉嫌犯罪的案件数量则较小。这并不说明所有已处罚的案件不够刑事案件的追诉标准,而是由于行政法规对于涉嫌犯罪应移送司法机关查处的标准规定的比较笼统、不具体,行政执法机关不知道或不了解相关的法律规定,只是单纯地依照其部门行政法规作出处罚,致使部分涉嫌犯罪的案件“降格”处理。
(四)材料移交不规范,致使一些案件流失。行政执法与刑事司法办案的要求、执法手段有所不同,在办案过程中,对案件定性、证据收集、审查判断等方面容易产生认识不一,导致对物证的提取固定不及时,对有些物证应当做鉴定的而未做的问题也比较突出。同时还有一些行政执法机关过早地处理掉了有关涉案物品,给办案造成困难,最终造成案件流失,甚至发生主要犯罪嫌疑人逃逸等问题,给侦破工作带来了困难。如商务局查处的一起生产销售不合格食品案,根据“刑事案件追诉标准”的规定,不合格食品的鉴定应由省级以上卫生行政部门进行,够追诉标准的应移送司法机关。招商局在查处过程中,对查处的不合格食品作了销毁处理,未进行鉴定,以行政处罚降格处理,当事人还不服处罚,使该局非常被动。
(五)对行政执法机关的执法行为缺乏有效监督机制,监督渠道不顺畅。白银区两法相衔接工作2006年6月开始,相关单位也会签了文件,制定了工作制度,但对不执行《意见》的行为如何处理却未做出明确规定,且各行政执法单位与检察机关没有直接的隶属关系,仅靠检察机关牵头去督促检查,收效甚微。即使发现问题,检察机关也只能通过领导小组去协调或发检察建议纠正,不但程序繁琐,而且效果也不一定明显。
三、解决问题的对策
针对行政执法与刑事执法相衔接工作机制执行过程中存在的问题和原因,我们在征求各行政执法单位意见和建议的基础上,通过认真研究分析,提出如下建议:
(一)提高思想认识,增强执行《意见》力度。召开一次两法相衔接领导小组成员以及具体联系人参加的联席会议,进一步提高思想认识,增强各行政执法单位领导对此项工作的重视程度。并适时进行一次相关业务培训,培训内容主要以《意见》、《刑事案件追诉标准》等为主,并通报我省检察机关近年来查处涉嫌徇私舞弊不移交刑事案件的情况,提高行政执法人员的业务素质和执法水平,切实解决对《意见》的执行重视程度不够的问题。
(二)进一步完善相关规定,构建信息共享平台。在认真执行已建立的案件信息备查等制度的同时,根据调研中反馈的意见和建议,进一步完善《意见》中的相关内容。(1)依据各行政执法单位已建立的网络平台(如政府OA网),商讨建立行政执法信息共享平台。各行政执法机关将受理、查处的案件信息全部上网,达到互通信息,资源共享。(2)建立行政执法案件提前介入制度,对在本地区有重大影响或涉及民生问题的重特大案件,检察机关可以提前介入行政执法机关的查处活动,了解具体案情,指导搜集固定相关证据,确定正确的查处方向,也为以后该案进入刑事诉讼环节打下良好的基础。(3)建立联合调查、协查机制,行政执法机关可以根据案件的性质、案值的大小、查处的难易程度提出联合检察机关、公安机关共同查处案件,确保案件得以顺利查处,对已涉嫌犯罪的案件能够及时搜集固定证据,达到双赢的效果。(4)每半年召开一次联席会议,就有关行政执法规定和相关司法解释进行学习交流,提高执法技能和业务水平,就行政執法情况进行相互通报,对工作中遇到的困难进行共同探讨研究,做到相互配合和支持。
(三)强化督促检查,严格规范执法行为。根据目前现状,建议实行以检察机关为主的督促、检查、通报制度。首先要求行政执法机关每月底定期向检察机关通报受理、查处行政违法案件情况(各行政执法机关可以将其月报表报送)。其次以行政执法与刑事执法相衔接领导小组为名,由检察机关专人定期对行政执法单位的执法行为进行督促检查。再次对于未按《意见》执行的行政执法机关,实行定期通报制度,由领导小组以简报、信息等形式定期(建议实行月通报制度)通报。在督促检查中,对于发现的不规范的执法行为,及时发出检察建议,督促其整改。不及时整改的,由检察机关向其主管的上级单位及时通报情况,督促整改。
(四)建立检察监督机制,依法查办渎职犯罪。建立检察监督机制,就是检察机关发现行政执法部门没有及时移送或不移送案件的,应及时将此情况向本院反渎职部门反馈,由反渎职部门根据最高人民检察院公布的《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》进行严肃查处,这既充分履行宪法和法律赋予的法律监督职责,督促行政执法机关严格履行其义务,也有利于预防和减少以罚代刑现象,有效地警戒执法犯法,促进两法衔接工作有效开展。
(作者通讯地址:甘肃省白银市白银区人民检察院,甘肃白银730900)