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摘 要：随着中央和地方政府财政科技投入的不断加大，建立完善的财政科技投入绩效评价体系，已日益成为各方关注和探索的重点问题之一。做好财政科技投入绩效评价，对于提高财政科技经费使用效率、实现科技资源优化配置、提高政府科技投入决策水平都有着重要作用。
关键词：财政;科研;绩效评价
党的十九大报告明确提出，要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”;2018年中共中央国务院出台34号文件要求全面实施预算绩效管理，实现预算和绩效管理一体化，以绩效为导向的科技资源配置体系成为实施科研战略管理的新方略。通过对科研项目进行绩效评价，优化资源配置，是新时代的迫切需要。因此，树立科研项目的“绩效思维”，开展科研项目绩效评价研究具有重要的理论和现实意义。
一、财政科技投入绩效的主要特点
较之其他项目而言，财政科技投入项目有其特殊性，对其实施绩效评价，有不同于一般项目的特点。
（一）科研项目的产出绩效不易衡量
一方面，科研项目具有不同的投入产出方向。科研项目的投入为人力、物力、财力资源投入，具体涉及到高层次人才引入和培养、学科平台建设、重点实验室建设等，投入之间具有异质性。就科研项目而言，基础研究和应用基础研究类项目、技术和产品开发类项目、应用示范类项目各有不同的产出侧重。另一方面，科研类项目绩效具有长期性滞后性的特点，不易短期衡量。适用所有科研项目支出绩效评价的指标体系设计是有一定困难的，且操作性不强，也无法实现绩效评价的原本目的。另外，科研项目本身就带有风险投资的特点，越是高精尖的科学研究，技术攻关难度就越大，其产出具有较强的偶然性和不确定性，也导致财政科技投入绩效的不确定性。
（二）绩效目标设置逆向选择
绩效目标的制定是项目绩效管理的龙头，绩效指标的设置以及相关的激励机制都是围绕项目绩效目标而设置的，科研类项目财政专项支出的绩效目标就是要确保财政专项资金使用的经济性、效率性、效益性。但是在科研经费投入有限和引入竞争机制的背景下，重大科研项目或者关键技术类项目实施单位的绩效目标，往往设置的标准较高，绩效评价时对标对表，反而得分较低。长此以往，造成了绩效评价导向负偏离，追求高标准的科研项目评价得分较低，绩效目标设置较低的项目反而评价结果较好。
（三）大型设备采购到位率不高
开展科研活动，实验室建设是其中重要一环，在现场绩效评价中发现，大型设备采购到位普遍较低，究其原因一方面是由于大型设备普遍具有“高精尖”的特点，受中美贸易和引进高级技术设备壁垒影响，设备采购谈判需要经过反复论证，多次考察磋商，越是认真负责，前期考察论证环节可能会越长，相应设备采购周期可能延迟。另一方面，大型设备到货后安装调试发现部分零部件未完全按照订货要求制造，或者需要对个别零部件进行调整才能更好地满足科研需求，这都会造成返工，影响设备到位率。
二、财政支持类科研项目绩效评价导向
财政科技投入绩效评价的导向应该与当前科研项目管理目标基本一致，即不是为了评价而展开评价，而是提升绩效的一种手段。对于财政科技投入的绩效评价，应遵循于科技创新规律，着眼于评价体系建设。
（一）尊重科技创新规律。释放创新空间、激发创新活力，就要宽容失败，允许和鼓励试错。要正视科研项目的长期性和不确定性，给予科研项目一定的宽容度。同时也要注意两个方面：一是要允许“有条件”宽容失败。对科技创新失败的宽容应该是有条件的，否则就是放任失败，很可能最终产生“破窗效应”。我国《中华人民共和国科技进步法》第56条规定：“国家鼓励科学技术人员自由探索、勇于承担风险。原始记录能够证明承担探索性强、风险高的科学技术研究开发项目的科学技术人员已经履行了勤勉尽责义务仍不能完成该项目的，给予宽容。”这一规定体现的即是对科技创新失败有条件宽容的精神。宽容失败，但不放任失败，有助于形成不惧失败、追求成功的科技创新氛围。二是约束项目实施人员行为。通过绩效评价倒逼科研制度建设，构筑惩戒机制、防范机制、自律机制，将使科技创新活动中的机会主义行为受到有力遏制，进而推动科技人员弘扬科学精神，遵守学术规范，恪守职业道德，诚实守信，致力于科技创新活动。
（二）鼓励关键领域突破。按照推进科技领域“放管服”改革的要求，建立完善以信任为前提的科研管理机制，按照能放尽放的要求赋予科研人员更大的人财物自主支配权，减轻科研人员负担，充分释放创新活力，调动科研人员积极性，激励科研人员敬业报国、潜心研究、攻坚克难，大力提升原始创新能力和关键领域核心技术攻关能力，多出高水平成果，壮大经济发展新动能，对实现经济高质量发展、建设世界科技强国做出更大贡献。
（三）着眼于提升科技创新能力。当前，衡量科研项目取得成果与否的一个重要评判标准就是论文、专著的发表数量和质量，目前中国的科研论文总数已列世界第二，而过去30年，虽然中国研究经费飞速增加，科研创新成果却并不理想，这是目前科研创新的一个困局。要打破这个困局，正本清源，就要废除“以文章论”的做法，更多地着眼于科研成果对实际创新能力的提高。
习近平总书记在中国科学院第十九次院士大会、中国工程院第十四次院士大会上的讲话中也提出：要创新人才评价机制，建立健全以创新能力、质量、贡献为导向的科技人才评价体系，形成并实施有利于科技人才潜心研究和創新的评价制度。
三、科研项目绩效评价应关注的重点环节
基于以上分析，科研项目绩效评价如果想取得客观、公正、各方认可的效果，应关注以下重点环节：
（一）建立绩效评价基础条件
结合国家科技、经济和社会发展的需要，从宏观上对各类财政科技投入的目标和使命进行设定和明确，从而为绩效目标的设定、评价指标的选取指明方向、提供依据。对科技投入的分类进行优化，为实施分类评价创造条件。建立国家和地方政府财政科技投入绩效评价信息系统，为数据收集、存储、获取、分析等提供技术支持。同时，建立财政科技投入绩效评价数据采集制度，实现中央和地方政府之间、政府科技投入各部门之间及其与经费使用单位之间的信息共享。进一步制定或完善财政科技投入绩效评价及管理的规章制度，对财政科技投入绩效评价的工作程序、职责分工、评价指标和方法、绩效信息的管理与应用等做出具体规定，为建立绩效评价体系提供制度保障。 （二）突出绩效评价的重点和分工
2014年国务院发布的《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》明确提出可以采用包括“第三方评估”在内的多种方式来组织项目验收。引入第三方评价机构参与财政科技投入绩效评价，要与政府评价形成合理分工，其中第三方机构主要负责微观层面的评价，政府主要负责宏观层面的评价，评价重点由关注产出转而关注过程控制，辅之以行业专家指导意见，对科研项目做出前瞻性评价。过程控制制度完备，关键技术凝练，平台建设完善，大型仪器设备具有先进性的项目，应视为具有可预期的较好绩效。
同时，还应注意发挥政府的管理、监控职能，针对不同对象建立评价指标库，提高评价指标体系的灵活性。在组织财政科技投入绩效评价时，从评价指标库中选择或添加反映被评价对象特点的指标，建立具体的评价指标体系。
（三）突出绩效评价的正向导向
一是根据被评价对象的特点设置个性化的评价指标。由于财政科技投入的类型多，不同研发活动之间的差异大，导致各类财政科技投入的绩效指标有较大区别。要根据科研项目类型、行业特点、研发方式和产出形态，对标已有的国际评价指标，根据评价目标和价值导向，设置科学、合理的个性评价指标。有效、客观、准确地了解机构、区域和领域的科研项目成果，准确评估和了解当前科技成果转化体制机制改革的进展和成就。
二是要根据科研重大成果设置关键性指标。对于潜心科研攻关，取得重大科研成果或者关键领域技术突破的科研项目，应设置“一票通过”的关键性指标，从面子到里子，从务虚到务实，树立起务求实效的价值导向，以激励项目单位扎实开展科研攻关，做出更多实打实的科研成果。
（四）给予科研项目政府采购一定的宽容度
一是评价标准要增强科研项目政府采购的灵活性。大力推行“预采购”“直通车”和合同续签等政府采购模式。在科研项目资金预算额度内，高校科研院所可以在政府采购管理系统中自行调整，政府采购结余资金不再收回财政，由项目单位自主用于科研支出，避免突击花钱，将项目资金用实用好。
二是评价标准放宽对科研项目政府采购的限制。充分尊重科研单位的自主权，科研仪器设备及耗材可以自行采购，自行选择科研仪器设备评审专家。科研急需的大型设备或耗材，可以采取特事特办的原则，由项目单位或科研团队自行采购。
参考文献：
[1]杨洪涛.尊重科技创新规律完善绩效评价体系[J].科技视野，2014，（11）.
[2]李洋，盛惠良，沈军.高校全面预算管理与绩效评价研究[J].商业会计，2017，（21）.
[3]张泉泉. 我国地方高校学科建设财政专项支出绩效评价研究[D].中央财经大学，2016.
[4]付秋颖.地方高校学科建设专项资金绩效评价体系的构建研究[J].商业会计，2019，（4）.
[5]何立春. 我國财政科技投入绩效评价研究[D].东北财经大学，2014.
[6]邱彬. 地方财政科技投入的绩效评估探讨[D].电子科技大学，2011.
作者简介：
肖友华（1970.08-）男，汉族，山东济南人，中共党员，硕士研究生，现为山东省预算绩效评价中心主任。
刘泰然（1980.02-）男，汉族，山东济宁人，中共党员，现为山东省预算绩效评价中心一级主任科员。
关键词：财政;科研;绩效评价
党的十九大报告明确提出，要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”;2018年中共中央国务院出台34号文件要求全面实施预算绩效管理，实现预算和绩效管理一体化，以绩效为导向的科技资源配置体系成为实施科研战略管理的新方略。通过对科研项目进行绩效评价，优化资源配置，是新时代的迫切需要。因此，树立科研项目的“绩效思维”，开展科研项目绩效评价研究具有重要的理论和现实意义。
一、财政科技投入绩效的主要特点
较之其他项目而言，财政科技投入项目有其特殊性，对其实施绩效评价，有不同于一般项目的特点。
（一）科研项目的产出绩效不易衡量
一方面，科研项目具有不同的投入产出方向。科研项目的投入为人力、物力、财力资源投入，具体涉及到高层次人才引入和培养、学科平台建设、重点实验室建设等，投入之间具有异质性。就科研项目而言，基础研究和应用基础研究类项目、技术和产品开发类项目、应用示范类项目各有不同的产出侧重。另一方面，科研类项目绩效具有长期性滞后性的特点，不易短期衡量。适用所有科研项目支出绩效评价的指标体系设计是有一定困难的，且操作性不强，也无法实现绩效评价的原本目的。另外，科研项目本身就带有风险投资的特点，越是高精尖的科学研究，技术攻关难度就越大，其产出具有较强的偶然性和不确定性，也导致财政科技投入绩效的不确定性。
（二）绩效目标设置逆向选择
绩效目标的制定是项目绩效管理的龙头，绩效指标的设置以及相关的激励机制都是围绕项目绩效目标而设置的，科研类项目财政专项支出的绩效目标就是要确保财政专项资金使用的经济性、效率性、效益性。但是在科研经费投入有限和引入竞争机制的背景下，重大科研项目或者关键技术类项目实施单位的绩效目标，往往设置的标准较高，绩效评价时对标对表，反而得分较低。长此以往，造成了绩效评价导向负偏离，追求高标准的科研项目评价得分较低，绩效目标设置较低的项目反而评价结果较好。
（三）大型设备采购到位率不高
开展科研活动，实验室建设是其中重要一环，在现场绩效评价中发现，大型设备采购到位普遍较低，究其原因一方面是由于大型设备普遍具有“高精尖”的特点，受中美贸易和引进高级技术设备壁垒影响，设备采购谈判需要经过反复论证，多次考察磋商，越是认真负责，前期考察论证环节可能会越长，相应设备采购周期可能延迟。另一方面，大型设备到货后安装调试发现部分零部件未完全按照订货要求制造，或者需要对个别零部件进行调整才能更好地满足科研需求，这都会造成返工，影响设备到位率。
二、财政支持类科研项目绩效评价导向
财政科技投入绩效评价的导向应该与当前科研项目管理目标基本一致，即不是为了评价而展开评价，而是提升绩效的一种手段。对于财政科技投入的绩效评价，应遵循于科技创新规律，着眼于评价体系建设。
（一）尊重科技创新规律。释放创新空间、激发创新活力，就要宽容失败，允许和鼓励试错。要正视科研项目的长期性和不确定性，给予科研项目一定的宽容度。同时也要注意两个方面：一是要允许“有条件”宽容失败。对科技创新失败的宽容应该是有条件的，否则就是放任失败，很可能最终产生“破窗效应”。我国《中华人民共和国科技进步法》第56条规定：“国家鼓励科学技术人员自由探索、勇于承担风险。原始记录能够证明承担探索性强、风险高的科学技术研究开发项目的科学技术人员已经履行了勤勉尽责义务仍不能完成该项目的，给予宽容。”这一规定体现的即是对科技创新失败有条件宽容的精神。宽容失败，但不放任失败，有助于形成不惧失败、追求成功的科技创新氛围。二是约束项目实施人员行为。通过绩效评价倒逼科研制度建设，构筑惩戒机制、防范机制、自律机制，将使科技创新活动中的机会主义行为受到有力遏制，进而推动科技人员弘扬科学精神，遵守学术规范，恪守职业道德，诚实守信，致力于科技创新活动。
（二）鼓励关键领域突破。按照推进科技领域“放管服”改革的要求，建立完善以信任为前提的科研管理机制，按照能放尽放的要求赋予科研人员更大的人财物自主支配权，减轻科研人员负担，充分释放创新活力，调动科研人员积极性，激励科研人员敬业报国、潜心研究、攻坚克难，大力提升原始创新能力和关键领域核心技术攻关能力，多出高水平成果，壮大经济发展新动能，对实现经济高质量发展、建设世界科技强国做出更大贡献。
（三）着眼于提升科技创新能力。当前，衡量科研项目取得成果与否的一个重要评判标准就是论文、专著的发表数量和质量，目前中国的科研论文总数已列世界第二，而过去30年，虽然中国研究经费飞速增加，科研创新成果却并不理想，这是目前科研创新的一个困局。要打破这个困局，正本清源，就要废除“以文章论”的做法，更多地着眼于科研成果对实际创新能力的提高。
习近平总书记在中国科学院第十九次院士大会、中国工程院第十四次院士大会上的讲话中也提出：要创新人才评价机制，建立健全以创新能力、质量、贡献为导向的科技人才评价体系，形成并实施有利于科技人才潜心研究和創新的评价制度。
三、科研项目绩效评价应关注的重点环节
基于以上分析，科研项目绩效评价如果想取得客观、公正、各方认可的效果，应关注以下重点环节：
（一）建立绩效评价基础条件
结合国家科技、经济和社会发展的需要，从宏观上对各类财政科技投入的目标和使命进行设定和明确，从而为绩效目标的设定、评价指标的选取指明方向、提供依据。对科技投入的分类进行优化，为实施分类评价创造条件。建立国家和地方政府财政科技投入绩效评价信息系统，为数据收集、存储、获取、分析等提供技术支持。同时，建立财政科技投入绩效评价数据采集制度，实现中央和地方政府之间、政府科技投入各部门之间及其与经费使用单位之间的信息共享。进一步制定或完善财政科技投入绩效评价及管理的规章制度，对财政科技投入绩效评价的工作程序、职责分工、评价指标和方法、绩效信息的管理与应用等做出具体规定，为建立绩效评价体系提供制度保障。 （二）突出绩效评价的重点和分工
2014年国务院发布的《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》明确提出可以采用包括“第三方评估”在内的多种方式来组织项目验收。引入第三方评价机构参与财政科技投入绩效评价，要与政府评价形成合理分工，其中第三方机构主要负责微观层面的评价，政府主要负责宏观层面的评价，评价重点由关注产出转而关注过程控制，辅之以行业专家指导意见，对科研项目做出前瞻性评价。过程控制制度完备，关键技术凝练，平台建设完善，大型仪器设备具有先进性的项目，应视为具有可预期的较好绩效。
同时，还应注意发挥政府的管理、监控职能，针对不同对象建立评价指标库，提高评价指标体系的灵活性。在组织财政科技投入绩效评价时，从评价指标库中选择或添加反映被评价对象特点的指标，建立具体的评价指标体系。
（三）突出绩效评价的正向导向
一是根据被评价对象的特点设置个性化的评价指标。由于财政科技投入的类型多，不同研发活动之间的差异大，导致各类财政科技投入的绩效指标有较大区别。要根据科研项目类型、行业特点、研发方式和产出形态，对标已有的国际评价指标，根据评价目标和价值导向，设置科学、合理的个性评价指标。有效、客观、准确地了解机构、区域和领域的科研项目成果，准确评估和了解当前科技成果转化体制机制改革的进展和成就。
二是要根据科研重大成果设置关键性指标。对于潜心科研攻关，取得重大科研成果或者关键领域技术突破的科研项目，应设置“一票通过”的关键性指标，从面子到里子，从务虚到务实，树立起务求实效的价值导向，以激励项目单位扎实开展科研攻关，做出更多实打实的科研成果。
（四）给予科研项目政府采购一定的宽容度
一是评价标准要增强科研项目政府采购的灵活性。大力推行“预采购”“直通车”和合同续签等政府采购模式。在科研项目资金预算额度内，高校科研院所可以在政府采购管理系统中自行调整，政府采购结余资金不再收回财政，由项目单位自主用于科研支出，避免突击花钱，将项目资金用实用好。
二是评价标准放宽对科研项目政府采购的限制。充分尊重科研单位的自主权，科研仪器设备及耗材可以自行采购，自行选择科研仪器设备评审专家。科研急需的大型设备或耗材，可以采取特事特办的原则，由项目单位或科研团队自行采购。
参考文献：
[1]杨洪涛.尊重科技创新规律完善绩效评价体系[J].科技视野，2014，（11）.
[2]李洋，盛惠良，沈军.高校全面预算管理与绩效评价研究[J].商业会计，2017，（21）.
[3]张泉泉. 我国地方高校学科建设财政专项支出绩效评价研究[D].中央财经大学，2016.
[4]付秋颖.地方高校学科建设专项资金绩效评价体系的构建研究[J].商业会计，2019，（4）.
[5]何立春. 我國财政科技投入绩效评价研究[D].东北财经大学，2014.
[6]邱彬. 地方财政科技投入的绩效评估探讨[D].电子科技大学，2011.
作者简介：
肖友华（1970.08-）男，汉族，山东济南人，中共党员，硕士研究生，现为山东省预算绩效评价中心主任。
刘泰然（1980.02-）男，汉族，山东济宁人，中共党员，现为山东省预算绩效评价中心一级主任科员。