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摘要随着乡镇经济的快速发展,农民生活水平普遍提高,而农村固体废物污染也日益严重,不仅影响村容村貌,更危及到了农民身体健康。目前,我国农村固体废物领域立法严重缺失,亟需修改完善。本文将在分析农村固体废物污染原因、找出立法不足的基础上,提出立法完善建议。
关键词农村 固体废物 不足 立法完善
中图分类号:D922.6 文獻标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-198-02
一、农村固体废物污染现状
(一)农村固体废物的种类
农村固体废物主要是指在农村范围内的农业和乡镇企业生产、农民生活过程中产生的及由城市转移到农村的固体废物。农村固体废物对环境产生了严重危害,如占用大量耕地,污染土壤、地下水和大气,造成农作物减产甚至被污染不能食用。更为严重的是某些固体废物如畜禽粪便会滋生细菌,威胁到人体和牲畜健康。农村固体废物主要包括以下种类:
1.农村生活垃圾
随着农民生活条件的改善,生活垃圾的种类和产生量都有大幅度的增加。据专家测算,我国农村每年产生生活垃圾约2.8亿吨。这个庞大的数字使我们在震惊之余,更加为农民的生活环境感到忧虑。
2.农业生产过程中产生的垃圾
我国地膜用量和覆盖面积居世界首位。以新疆维吾尔自治区为例,废旧地膜平均残留量为37.8公斤/公顷,其中最严重的地块达268.5公斤/公顷,由于地膜污染造成的直接经济损失在1500万元以上。①另一种主要污染物是秸秆,据统计,我国每年产生农作物秸秆6亿多吨。由于农村能源结构、种植结构的调整,农作物秸秆大量剩余,焚烧秸秆现象一度屡禁不止。
3.城市固体废物
固体废物的堆放已占用和毁损了超过13.3万公顷的农田,严重污染了地表水和地下水。垃圾填埋场多设在城郊和农村,产生的甲烷等易燃气体,易导致爆炸。1994年北京市昌平县阳坊镇垃圾场连续发生了三次爆炸,重庆等地的垃圾场也发生了多起爆炸。
4.乡镇企业生产过程中的固体废物
20世纪80年代以来,我国加强了对城市环境质量的监管,如造纸、印染、化工等重度污染企业纷纷转入乡镇,而乡镇本土企业也如雨后春笋般出现。由于乡镇企业经营粗放,环保设施严重缺乏,污染物不经处理而随意排放的现象时有发生。乡镇企业为我国的经济发展和人民生活水平的提高做出了贡献,但也带来了严重的污染。江南常熟福裕村就是个典型的例子。
5.人畜粪便
据2006年中国环境统计年鉴的统计,中国农村卫生厕所的普及率为54.95%。我国中东部农村地区的卫生厕所普及率明显高于西部农村地区。旱厕不仅污染农村环境,同时对农民生活质量和身体健康状况都有着恶劣影响。
近年来,禽畜养殖业向集约化、工厂化方向发展,禽畜粪便污染面明显扩大。目前,畜禽粪尿环境承载量普遍高于农田消纳量,致使畜禽粪便随处堆放,污染环境。畜禽粪尿分解产生的硫化氢等恶臭气体,刺激人的呼吸道、眼黏膜,降低黏膜抗病力。畜禽粪尿中含有大量的病原微生物、寄生虫及虫卵,可在土壤中生存和繁殖,扩大传染源。②
6.其他种类
农村固体废物还包括多种危险废物,本文主要指农村医疗垃圾和电子垃圾。医疗废物含有大量的细菌、病毒及化学毒物,具有极强的传染性、生物病毒性和腐蚀性。由于农村缺乏医疗垃圾回收设施,而管理部门对其监管又基本处于空白状态,这些医疗垃圾常被简单处理后随生活垃圾一齐倾倒。
旧电脑、手机、电视等电子垃圾,对土壤和水体的污染非常严重。电子垃圾中含的铅、汞、镉等有毒有害物质,对人体健康的危害更是惊人,如铅会损伤血液系统、神经系统和肾脏。我国电子垃圾的回收和简易加工地点多半在农村,且很多是无资质的地下加工作坊,村民和工人们的身体健康正处于这些有毒物质的危害之下。
(二)原因分析
1.社会层面
一是农民的居住状况较分散。我国平原地区农民居住相对集中,但在山区丘陵地带农民居住分散,这对农村的垃圾处理也造成了困难。如湖南省临澧县80%的农户分散居住。该县曾抽调千名干部到各乡镇的村组帮助村组清运垃圾和修建垃圾池,但效果并不理想。
二是对环保的投入不足。一方面,国家对农村的环保投入十分有限。国家对农村基础设施建设的投入又极为有限。九五期间,中央财政用于农村基础设施建设的投资总共只有86.5亿元,仅占农林水里投资总额的5.26%。另一方面,乡镇企业等污染者的环保投入也严重不足。1995年,全国乡镇企业资产总额达27132亿元,但用于乡镇工业环保的投入只占GNP的0.1%,远远低于0.7%的全国水平。③
2.立法层面
长期以来,我国环境保护工作的重心在城市,而极少关注农村,农村环境保护立法存在严重缺失的问题,使得环境保护工作在农村缺乏有效的机制与制度保证。同时,一些在城市环保中运用较好的激励措施并未在农村地区适用,导致农村环保基础设施建设严重滞后,良性运营的市场机制难以建立。
3.执法层面
我国环保机构基层组织设在县一级,乡镇环保人员少。县级环保部门设置滞后,执法手段和装备落后,无法对乡镇环保进行有效监管。同时,由于“地方保护主义”的存在及监督制约机制的缺失,使得农村的环保工作因地方政府追求短期经济利益而难以开展。
4.思想意识层面
首先,大多数农民收入低,生活压力大,在基本物质条件未被满足的情况下,何谈环保?其次,由于缺乏必要的环保教育,农民的环保意识普遍比较差,对污染防治知识的了解较少。造成农民环保意识淡薄的深层次原因,还在于农民长久以来形成的落后的生活习惯和“自扫门前雪”的思想。农民是环境污染的受害者,同时又是污染的制造者。
二、我国农村固体废物污染防治立法现状
我国立法中涉及到农村固体废物治理的主要有《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》及《畜禽养殖污染防治管理办法》、《秸秆禁烧和综合利用管理办法》等;地方政府法规和规章,如《河北省农业环境保护条例》、《湖北省农产品基地环境管理办法》等。这些立法涉及到畜禽养殖、秸杆禁燃、农用地膜等污染的预防和治理,在一定程度上使我国农村地区的环保工作有法可依。但总的来看,我国农村固体废物立法还存在着以下不足:
(一)立法指导思想落后
现行的《环境保护法》是1989年制定的,其立法目的和指导思想带有浓重的计划经济色彩。环境保护不应该成为促进经济发展的工具,否则在两者发生冲突时,势必造成重视经济而牺牲环境的局面。具体到固体废物立法领域,其立法理念还停留在“先污染、后治理”的阶段,不仅不能适应污染治理的需要,也无法与发达国家的“循环经济”理念接轨。
(二)《固体废物污染环境防治法》对农村固体废物污染防治的规定过少,缺乏可操作性
《固体废物污染环境防治法》虽然将农村的固体废物污染防治纳入其管理范围,但该法的大部分仍以城市固体废物污染防治为重点,涉及到农村固体废物的只有三条。该法中针对农村环保的条款缺乏可操作性和强制力,如有些禁止性条款在法律责任部分没有规定相应的处罚措施,且法律责任偏轻。
(三)《固体废物污染环境防治法》缺少相应的地方立法支持,子法亟待修改完善
《固体废物污染环境防治法》将关于农村生活垃圾处理的立法权授予了地方立法机关,然而只有少数县级地方政府出台了相关规定。我国与《固体废物污染环境防治法》相配套的法律有《清洁生产促进法》、《可再生能源法》、《循环经济促进法》等,但关于包装物、电子产品的回收管理、农村生活垃圾处理等立法还十分欠缺,且多以办法、条例的形式出现,位阶低又分散,不利于法律间、地方执法机构间的协调,有待加强与完善。
(四)缺乏针对农村环境保护的专门法律
由于缺乏一部关于农村环保的综合法律,使得目前有关农村固体废物污染防治的立法层级较低,效果差。首先,农村环境保护工作的许多领域存在多头管理,职责不清的状况。其次,由于立法的缺失,导致行政机关在执法过程中遭遇无法可依的尴尬境地。
三、国外农村固体废物立法先进经验
在世界范围内,德国、美国、日本等国固体废物污染防治立法先进,农村环境优美。我们现将这些国家立法的特点总结于下:
(一)立法指导思想——循环经济
德国、日本、美国等都已初步建成以固体废物处理为基础的循环经济立法体系。如德国1994年颁布的对循环经济的发展有重要推动意义的《循环经济和废物管理法》;日本2000年颁布实施的《促进建设循环型社会基本法》,这部法律的颁布使日本成为世界上较早的以建立循环型社会为目标的国家。
(二)固体废物污染防治立法体系完善
日本循环经济立法相当完善,层次分明,关于固体废物防治的各个方面如食品、家电、汽车等均进行了分别立法。美国联邦和各州之间对于固体废物立法的衔接较好。如美国联邦在1976年制定了《固体垃圾处理法案》,加利福尼亚、新泽西、俄勒冈等超过半数的美国州政府也根据自身情况制定了相关的法规。
(三)法律中对政府、企业等各方主體的责任规定明确
政府应该在固体废物污染防治方面起主导作用。如美国《资源保护和回收法》规定,废弃物的收集和处置工作是州、地区和地方机构的职责,同时,联邦政府有必要采取行动,进一步减少废物的数量。该法还规定了州或地区的固体废物计划、商业部长在资源回收中的责任等内容。
“谁污染,谁治理”原则在国外固体废物污染防治立法中得到了充分体现。各国立法对企业污染行为进行了强制性的义务规定,如美国1976年的《资源回收利用法》,该法对废弃物的生产者、运输者、处理者、贮存者和最终处置者规定了各自的法律责任。同时,立法还对企业的环保行为给予鼓励和经济刺激。
(四)注重经济手段和法律手段的结合运用
自20世纪70年代以来,世界各国开始采取经济措施来保护环境,税收作为一种行之有效的手段被应用其中。此类税收被称为“绿色税收”,包括关于环保的税收优惠政策、税收约束政策、财政支出与补贴政策等。除税收外,经常使用的经济手段还包括垃圾收费制度、押金制度、绿色信贷制度等。
(五)注重环境教育,动员全社会的力量
固体废物的污染防治,尤其是循环利用,是项社会性极强的工作。它涉及到社会中的每个成员,只有得到全社会的重视和支持这项工作才能取得好的效果。各国在这一方面的主要做法包括:注重环境教育。鼓励社会团体和中介组织的主动参与和宣传,发挥环境非政府组织(NGO)的积极作用;鼓励社会公众参与公益活动,将环保责任细化为公民的法律义务。
注释:
①张雪绸.我国农村环境污染的现状及其保护对策.农村经济.2004(9).第87页.
②商彦蕊,高国威.美国减轻农业旱灾的系统控制及其对我国的启事.农业系统科学与综合研究.2005(5).第128—132页.
③陶汉川.乡镇工业污染及其对策.南京经济学院学报.1999(1).第75页.
关键词农村 固体废物 不足 立法完善
中图分类号:D922.6 文獻标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-198-02
一、农村固体废物污染现状
(一)农村固体废物的种类
农村固体废物主要是指在农村范围内的农业和乡镇企业生产、农民生活过程中产生的及由城市转移到农村的固体废物。农村固体废物对环境产生了严重危害,如占用大量耕地,污染土壤、地下水和大气,造成农作物减产甚至被污染不能食用。更为严重的是某些固体废物如畜禽粪便会滋生细菌,威胁到人体和牲畜健康。农村固体废物主要包括以下种类:
1.农村生活垃圾
随着农民生活条件的改善,生活垃圾的种类和产生量都有大幅度的增加。据专家测算,我国农村每年产生生活垃圾约2.8亿吨。这个庞大的数字使我们在震惊之余,更加为农民的生活环境感到忧虑。
2.农业生产过程中产生的垃圾
我国地膜用量和覆盖面积居世界首位。以新疆维吾尔自治区为例,废旧地膜平均残留量为37.8公斤/公顷,其中最严重的地块达268.5公斤/公顷,由于地膜污染造成的直接经济损失在1500万元以上。①另一种主要污染物是秸秆,据统计,我国每年产生农作物秸秆6亿多吨。由于农村能源结构、种植结构的调整,农作物秸秆大量剩余,焚烧秸秆现象一度屡禁不止。
3.城市固体废物
固体废物的堆放已占用和毁损了超过13.3万公顷的农田,严重污染了地表水和地下水。垃圾填埋场多设在城郊和农村,产生的甲烷等易燃气体,易导致爆炸。1994年北京市昌平县阳坊镇垃圾场连续发生了三次爆炸,重庆等地的垃圾场也发生了多起爆炸。
4.乡镇企业生产过程中的固体废物
20世纪80年代以来,我国加强了对城市环境质量的监管,如造纸、印染、化工等重度污染企业纷纷转入乡镇,而乡镇本土企业也如雨后春笋般出现。由于乡镇企业经营粗放,环保设施严重缺乏,污染物不经处理而随意排放的现象时有发生。乡镇企业为我国的经济发展和人民生活水平的提高做出了贡献,但也带来了严重的污染。江南常熟福裕村就是个典型的例子。
5.人畜粪便
据2006年中国环境统计年鉴的统计,中国农村卫生厕所的普及率为54.95%。我国中东部农村地区的卫生厕所普及率明显高于西部农村地区。旱厕不仅污染农村环境,同时对农民生活质量和身体健康状况都有着恶劣影响。
近年来,禽畜养殖业向集约化、工厂化方向发展,禽畜粪便污染面明显扩大。目前,畜禽粪尿环境承载量普遍高于农田消纳量,致使畜禽粪便随处堆放,污染环境。畜禽粪尿分解产生的硫化氢等恶臭气体,刺激人的呼吸道、眼黏膜,降低黏膜抗病力。畜禽粪尿中含有大量的病原微生物、寄生虫及虫卵,可在土壤中生存和繁殖,扩大传染源。②
6.其他种类
农村固体废物还包括多种危险废物,本文主要指农村医疗垃圾和电子垃圾。医疗废物含有大量的细菌、病毒及化学毒物,具有极强的传染性、生物病毒性和腐蚀性。由于农村缺乏医疗垃圾回收设施,而管理部门对其监管又基本处于空白状态,这些医疗垃圾常被简单处理后随生活垃圾一齐倾倒。
旧电脑、手机、电视等电子垃圾,对土壤和水体的污染非常严重。电子垃圾中含的铅、汞、镉等有毒有害物质,对人体健康的危害更是惊人,如铅会损伤血液系统、神经系统和肾脏。我国电子垃圾的回收和简易加工地点多半在农村,且很多是无资质的地下加工作坊,村民和工人们的身体健康正处于这些有毒物质的危害之下。
(二)原因分析
1.社会层面
一是农民的居住状况较分散。我国平原地区农民居住相对集中,但在山区丘陵地带农民居住分散,这对农村的垃圾处理也造成了困难。如湖南省临澧县80%的农户分散居住。该县曾抽调千名干部到各乡镇的村组帮助村组清运垃圾和修建垃圾池,但效果并不理想。
二是对环保的投入不足。一方面,国家对农村的环保投入十分有限。国家对农村基础设施建设的投入又极为有限。九五期间,中央财政用于农村基础设施建设的投资总共只有86.5亿元,仅占农林水里投资总额的5.26%。另一方面,乡镇企业等污染者的环保投入也严重不足。1995年,全国乡镇企业资产总额达27132亿元,但用于乡镇工业环保的投入只占GNP的0.1%,远远低于0.7%的全国水平。③
2.立法层面
长期以来,我国环境保护工作的重心在城市,而极少关注农村,农村环境保护立法存在严重缺失的问题,使得环境保护工作在农村缺乏有效的机制与制度保证。同时,一些在城市环保中运用较好的激励措施并未在农村地区适用,导致农村环保基础设施建设严重滞后,良性运营的市场机制难以建立。
3.执法层面
我国环保机构基层组织设在县一级,乡镇环保人员少。县级环保部门设置滞后,执法手段和装备落后,无法对乡镇环保进行有效监管。同时,由于“地方保护主义”的存在及监督制约机制的缺失,使得农村的环保工作因地方政府追求短期经济利益而难以开展。
4.思想意识层面
首先,大多数农民收入低,生活压力大,在基本物质条件未被满足的情况下,何谈环保?其次,由于缺乏必要的环保教育,农民的环保意识普遍比较差,对污染防治知识的了解较少。造成农民环保意识淡薄的深层次原因,还在于农民长久以来形成的落后的生活习惯和“自扫门前雪”的思想。农民是环境污染的受害者,同时又是污染的制造者。
二、我国农村固体废物污染防治立法现状
我国立法中涉及到农村固体废物治理的主要有《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》及《畜禽养殖污染防治管理办法》、《秸秆禁烧和综合利用管理办法》等;地方政府法规和规章,如《河北省农业环境保护条例》、《湖北省农产品基地环境管理办法》等。这些立法涉及到畜禽养殖、秸杆禁燃、农用地膜等污染的预防和治理,在一定程度上使我国农村地区的环保工作有法可依。但总的来看,我国农村固体废物立法还存在着以下不足:
(一)立法指导思想落后
现行的《环境保护法》是1989年制定的,其立法目的和指导思想带有浓重的计划经济色彩。环境保护不应该成为促进经济发展的工具,否则在两者发生冲突时,势必造成重视经济而牺牲环境的局面。具体到固体废物立法领域,其立法理念还停留在“先污染、后治理”的阶段,不仅不能适应污染治理的需要,也无法与发达国家的“循环经济”理念接轨。
(二)《固体废物污染环境防治法》对农村固体废物污染防治的规定过少,缺乏可操作性
《固体废物污染环境防治法》虽然将农村的固体废物污染防治纳入其管理范围,但该法的大部分仍以城市固体废物污染防治为重点,涉及到农村固体废物的只有三条。该法中针对农村环保的条款缺乏可操作性和强制力,如有些禁止性条款在法律责任部分没有规定相应的处罚措施,且法律责任偏轻。
(三)《固体废物污染环境防治法》缺少相应的地方立法支持,子法亟待修改完善
《固体废物污染环境防治法》将关于农村生活垃圾处理的立法权授予了地方立法机关,然而只有少数县级地方政府出台了相关规定。我国与《固体废物污染环境防治法》相配套的法律有《清洁生产促进法》、《可再生能源法》、《循环经济促进法》等,但关于包装物、电子产品的回收管理、农村生活垃圾处理等立法还十分欠缺,且多以办法、条例的形式出现,位阶低又分散,不利于法律间、地方执法机构间的协调,有待加强与完善。
(四)缺乏针对农村环境保护的专门法律
由于缺乏一部关于农村环保的综合法律,使得目前有关农村固体废物污染防治的立法层级较低,效果差。首先,农村环境保护工作的许多领域存在多头管理,职责不清的状况。其次,由于立法的缺失,导致行政机关在执法过程中遭遇无法可依的尴尬境地。
三、国外农村固体废物立法先进经验
在世界范围内,德国、美国、日本等国固体废物污染防治立法先进,农村环境优美。我们现将这些国家立法的特点总结于下:
(一)立法指导思想——循环经济
德国、日本、美国等都已初步建成以固体废物处理为基础的循环经济立法体系。如德国1994年颁布的对循环经济的发展有重要推动意义的《循环经济和废物管理法》;日本2000年颁布实施的《促进建设循环型社会基本法》,这部法律的颁布使日本成为世界上较早的以建立循环型社会为目标的国家。
(二)固体废物污染防治立法体系完善
日本循环经济立法相当完善,层次分明,关于固体废物防治的各个方面如食品、家电、汽车等均进行了分别立法。美国联邦和各州之间对于固体废物立法的衔接较好。如美国联邦在1976年制定了《固体垃圾处理法案》,加利福尼亚、新泽西、俄勒冈等超过半数的美国州政府也根据自身情况制定了相关的法规。
(三)法律中对政府、企业等各方主體的责任规定明确
政府应该在固体废物污染防治方面起主导作用。如美国《资源保护和回收法》规定,废弃物的收集和处置工作是州、地区和地方机构的职责,同时,联邦政府有必要采取行动,进一步减少废物的数量。该法还规定了州或地区的固体废物计划、商业部长在资源回收中的责任等内容。
“谁污染,谁治理”原则在国外固体废物污染防治立法中得到了充分体现。各国立法对企业污染行为进行了强制性的义务规定,如美国1976年的《资源回收利用法》,该法对废弃物的生产者、运输者、处理者、贮存者和最终处置者规定了各自的法律责任。同时,立法还对企业的环保行为给予鼓励和经济刺激。
(四)注重经济手段和法律手段的结合运用
自20世纪70年代以来,世界各国开始采取经济措施来保护环境,税收作为一种行之有效的手段被应用其中。此类税收被称为“绿色税收”,包括关于环保的税收优惠政策、税收约束政策、财政支出与补贴政策等。除税收外,经常使用的经济手段还包括垃圾收费制度、押金制度、绿色信贷制度等。
(五)注重环境教育,动员全社会的力量
固体废物的污染防治,尤其是循环利用,是项社会性极强的工作。它涉及到社会中的每个成员,只有得到全社会的重视和支持这项工作才能取得好的效果。各国在这一方面的主要做法包括:注重环境教育。鼓励社会团体和中介组织的主动参与和宣传,发挥环境非政府组织(NGO)的积极作用;鼓励社会公众参与公益活动,将环保责任细化为公民的法律义务。
注释:
①张雪绸.我国农村环境污染的现状及其保护对策.农村经济.2004(9).第87页.
②商彦蕊,高国威.美国减轻农业旱灾的系统控制及其对我国的启事.农业系统科学与综合研究.2005(5).第128—132页.
③陶汉川.乡镇工业污染及其对策.南京经济学院学报.1999(1).第75页.