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农村集体产权制度改革是一项根本性制度变革，是进一步释放农村生产力，激发农业农村经济发展，加强基层政权建设的内在要求。为深入了解农村集体产权制度改革，笔者对重庆市江津区进行了调查研究。
一、基本做法
改革开放以来，江津区经历了从高度集中的计划经济时期到社会主义市场经济时代，从一个典型的农业大县发展成为工业总产值达到1100亿、人口城镇化率突破60%的工业强区。但农村集体经济板块却遭遇了“空心化”、“空壳化”难题，集体产权边界不清、责任主体不明，基层组织凝聚力和带动力明显下降。2010年，江津紧紧围绕重庆市统筹城乡综合配套改革总要求，重点在农村集体产权制度改革关键领域和重点环节上出实招、求突破，通过近四年的改革试点，取得了阶段性的初步成果。基本做法，概括起来主要是突出了“五个坚持”。
（一）坚持尊重历史，明晰产权边界。改革试点中，各村社始终坚持尊重历史，本着“三级所有、队为基础”原则，在全面深入开展“三资”清理和厘清产权归属的基础上，明晰农村集体产权边界，明确归撤村并社前村集体所有的归其集体成员所有、归原村民小组集体所有的归其集体成员所有。同时，通过组建集体资产经营管理公司和农村新型股份合作社等形式，实现了村社集体产权边界的清晰化和人格化。
（二）坚持一地一策，重构产权制度。在经济发达且地处城区的珞璜镇矿山村老房子社，改制组建“重庆市江津区珞璜镇矿山村老房子股份合作社”，全社240户561人成为股份合作社股东；在经济相对发达而区位优势突出的油溪镇大坡村和经济条件一般而农业基础条件较好的石门镇李家村、龙华镇燕坝村，改制组建“村集体资产经营管理有限公司”。这些公司，均以村社法人现金出资方式设立，村委会占控股地位，村社集体“三资”委托给“村集体资产经营管理有限公司”经营。
（三）坚持公开公平公正原则，实施农村集体产权制度改革。首先，在改革政策和操作程序上，做到“公开”。各试点单位，在改制立项申请、方案制定、成员资格界定等重大事项上做到真正完全公开透明，家喻户晓。其次，在集体资产的清理评估和量化配股上，做到“公平”。集体资产量化配股，始终坚持原集体经济组织范围原则不改变；集体资产清理评估和出具的“三资”报告，必须做到账账相符、账物相符，经得起市场检验、上级检查和群众监督。三是在集体成员资格的确定上，做到“公正”。各试点单位大多是考虑户口、生产生活历史，以及与集体组织的权利义务关系，坚持“尊重历史、权责对等、标准一致”原则，民主协商同意公正解决集体成员资格认定问题。
（四）坚持主体原则，明晰农村集体产权制度改革主体责任。一是改制以村民为主体。涉及改制方案、组织模式、股东协议、企业章程等核心要件，必须经过三分之二以上村民（股民）同意通过。二是经营管理以企业法人为主体。通过农村集体产权制度改革，村公司拥有包括村委会集体在内的出资人投资形成的全部法人财产权，成为独立享有民事权利、承担民事责任的法人实体；股份合作社，建立完善成员（成员代表）大会、理事会、监事会等组织机构，独立承担经济民事责任，联产、联股、联利、联心，实现资本与劳动的有机结合。
（五）坚持市场原则，突出集体资产保质增值和收益最大化。通过改制，珞璜镇老房子股份合作社决定向市场公开招标，放开码头经营管理权，2013年3月成功发包，2014年该码头发包收入达到35.6万元，户均股权收益1.5万元，比前三年自营收入年均增长2.3倍，并且规定承包方在5年内新增投入达到100万元以上。李家村公司，通过市场化运作建成农民新村40000平方米、公共服务中心和文化广场5200平方米， 综合交易巿场和综合门巿1600平方米。村公司账面资金达到250万元，固定资产600多万元。大坡村公司，成功引入重庆鹏鼎生态农业开发有限公司和重庆储良果树种植公司，投入资金近2000万元，硬（油）化村道15公里、新修和改建人行便道40公里，开工建设农民集居点28000平方米，将吸纳240户800余村民入住。燕坝村公司，吸引亨嘉、广萌、渝欣牧业等一批市级龙头企业，总投资3.2亿元，实现流转土地8000余亩，近1000村民就近就业；新村居民点入住村民348户930人，450人实现“农转城”，其中182人领到“转户退地参保”养老金。
二、主要特点
（一）在经验做法上突出了“四性”。一是改革试点的示范性。试点工作明确由一名区领导主要负责，聘请知名律师事务所负责跟踪提供相关法律服务。并且，在改革试点布局上，重点突出了不同地区试点结果的示范性和可推广性。二是改革方式的多样性。在组织形式上，改革组建了集体资产经营管理有限公司和股份合作社；在股权构成上，有单一的集体经营性资产量化配股，有集体“三资”总体量化不配股，也有村社法人现金出资入股等形式。三是改革政策的规范性。整个改革试点中，力求改革政策的规范操作和风险控制。在改革的立项申请、方案审批、清产核资、评估量化、建章立制等重要环节上，做到了程序的合法性和政策的规范性。四是改革措施的可操作性。涉及集体土地、林地“确权确地”或“确权确股不确地”等问题，充分尊重群众意愿，集中群众智慧，以农村土地二轮承包为确权基础，以国土资源卫星图片“二调”面积为计量依据，平稳顺利推进农村集体产权制度改革。
（二）在试点效果上呈现四个方面特点。一是变集体产权“共同共有”为“按份共有”。在坚持集体资产集体所有的前提下，通过清产核资和股权量化，集体家底得到核实，使每个成员资产权益得到落实，村民变股民，成为农村集体财产的主人，创新集体所有制多种实现形式，为农村新型集体经济组织提供了可靠的制度基础和持久地发展动力。二是变集体管理“责权不清”为“分权而治”。一方面，村公司依法成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场竞争主体和经济实体；村党委会，作为基层组织的政治核心和战斗堡垒，主要负责基层组织的发展方向和政策把握；村民委员会，主要负责村民自治、公共服务等行政事务。另一方面，基于股东投票的理性选择，经营管理者只有不断专注于企业经营发展，才能赢得包括村社集体出资人在内的股东们的支持。三是变集体经济“日渐衰落”为“柳暗花明”。产权制度改革后，通过综合整治、开发利用、招标承包、租赁经营、参股联营等形式，既盘活了集体资产存量，又开辟了集体经济收入的新来源。同时，村民作为股民，既可以获得股权收益，又可以承包租赁经营发展家庭农场，还可以就地打工当农业工人或从事二、三产业，农村经济社会发展呈现一派新气象。四是变土地流转“矛盾之源”为“破解之道”。通过改革，村公司在授权委托进行的农村土地流转中，普遍遵循“可以确权确股不确地”原则，有效克服和打破了长期困扰土地流转中的“插花地”难调整（试点村户均承包土地达15块左右）和农户“地界”难打破等问题，为高效、规模、有序流转农村土地搭建了制度平台。 三、存在的问题
通过试点情况的基本估价，改革总体取得成功，成效日渐突出，具备逐步全面推广的整体制度设计和目标要求。但就其相关问题的深度剖析，还存在一些值得探讨和完善的地方。一是高层管理人员结构存在问题。二是村集体股份“一股独大”。三是制度设计遭遇现行法律障碍。四是农村集体资产量化配股存在制度缺陷。五是盘活农村集体经营性建设用地问题需要政策突破。六是缺乏行之有效的产权交易市场。
三、政策建议
（一）深化认识总结经验，全面推进农村集体产权制度改革。将此项改革纳入各地全面深化改革优先序列，由深化改革领导小组办公室牵头，农口行政主管部门等共同参与，紧紧围绕近些年农村集体产权制度改革试点的成功做法，深入调查研究，认真归纳总结，尽快从改革的目的意义、方法步骤、政策措施、目标要求等方面，制定和完善全面深化农村集体产权制度改革的工作方案和实施意见，明确各相关单位部门具体改革的时间表、路线图和责任制，力争在2—3年内全面完成农村集体产权制度改革历史任务。
（二）创新新型经济组织登记管理办法，明确农业企业法人地位。在下一步改革中，应当参广东、考浙江等地实践，改制后组建的农村集体新型经济组织，统一由区县及以上人民政府登记发放证明书，组织形式为：“某某村（社区）集体经济股份联合社”（村民〈股民〉‘一人一票’制），或者“某某村（社区）集体经济股份合作公司”（村民〈股民〉“一股一票’制），统一明确为农业企业法人，赋予实实在在的市场主体地位，经济性质为股份合作制。企业以其全部资产对其债务承担有限责任，股东以其所认缴出资对企业承担有限责任。政府职能部门和相关单位在其申办组织机构代码证、开立银行账户、刻制印章、申领票据、订立合同等方面，与工商企业法人一视同仁。
（三）取消集体股权设置，完善新型经济组织法人治理结构。首先，新改制组建的村（社区）集体经济股份合作制企业，不再设立村社集体法人股；已经设立的建议由企业回购或村民（股民）认购逐步退出。涉及集体公共事业的建设发展，应通过企业盈余公积金，或者采取股东会决定提取特别发展基金等办法解决。其次，所有新组建的村（社区）集体经济股份合作制企业，都应按照现代企业管理制度建立完善法人治理结构。第三，实行董事长和经理分设。对经理人才的聘用考核要大力推行市场化和职业化，建立健全绩效考核和目标责任制，积极探索建立年薪制、期权制等激励约束机制，切实提高经营管理水平。
（四）明确界定集体成员身份，规范集体资产量化配股。首先，对于集体成员资格的界定，既要考虑农村集体“三资”形成的历史原因，又要考虑现行政策和起点公平。建议在充分吸取试点经验基础上，要综合考虑现实与历史，公平与公正。既要坚持少数服从多数，又要防止多数人侵犯少数人的合法权益。其次，在集体资产的量化配股上，应区别经营性、非经营性和资源性资产分别对待：一是经营性资产，必须在经过具备相当资质的评估机构评估出具报告的基础上，按照一定比例进行量化和现金配股。二是资源性资产，原则上由村民（股民）比照市场价格充分协商同意，进行估值量化。三是非经营性资产，具有明显的公共性和公益性，不应作为量化资产，但应当加强管理和维护。所有量化配股，实行“终身制”静态管理，可以内部转让、不得退股提现、死亡终止身份（股权由新增成员排序认购，也可以退回集体收购）。但是，涉及改制初期个人的现金配股部分，作为优先股可以在企业存续期满三年后退股。
（五）在“统”的功能上求突破，着力壮大发展集体经济。一是要认真负责履行经济合作社（股份合作社）或农民授权委托土地流转经营职责，积极探索“土地股份合作社+农业职业经理人+家庭农场+社会化服务”等经营模式，加快推进农地向适度规模经营集中、农民向城镇和新村居住区集中、工业向园区集中；二是要充分运用农村土地复垦、整理和城乡建设用地“增减挂钩”等政策规定，允许村集体之间实行城乡建设用地增减挂钩，允许在规划许可范围内自主建设新型社区和农民新村；三是要早计划早安排，积极探索和建立农村集体建设用地有偿使用和流转制度，为农村集体建设用地进入市场，实现“同地、同权、同价”做足功课；四是要借鉴学习白沙“明星农村资金互助社”成功经验，坚持“社员制、封闭性”原则，组建社区性农村资金互助组织，着力解决资金“瓶颈”问题。
（六）在配套改革政策上重实效，着力可持续发展集体经济。着力推进农村土地等生产要素的集聚化、资产化和市场化方向改革。要始终坚持党在农村基本政策和经营制度，实施“三权分离”（落实农村土地集体所有权，稳定农户家庭承包经营权，放活土地流转经营权），加快“三分促三改”（政经分离促股改，包营分开促土改，住产分置促户改），推动“三个集中”（农村土地流转适度集中、产业集中连片发展、农民集中新村居住），促进城乡统筹和现代农业发展。一是在税费上，给予政策优惠。二是在农业生产项目的对接上赋予相应权利，以利于政府强农惠农政策精准落地，促进农业生产服务社会化、专业化、产业化水平提升。三是整合和统筹使用涉农资金，克服多头负责、多头管理乱象。四是建立完善农村产权交易市场，尽快形成市、区、镇（街）、村（社区）四级产权交易网络市场。
（作者单位：重庆市江津区农业委员会）
一、基本做法
改革开放以来，江津区经历了从高度集中的计划经济时期到社会主义市场经济时代，从一个典型的农业大县发展成为工业总产值达到1100亿、人口城镇化率突破60%的工业强区。但农村集体经济板块却遭遇了“空心化”、“空壳化”难题，集体产权边界不清、责任主体不明，基层组织凝聚力和带动力明显下降。2010年，江津紧紧围绕重庆市统筹城乡综合配套改革总要求，重点在农村集体产权制度改革关键领域和重点环节上出实招、求突破，通过近四年的改革试点，取得了阶段性的初步成果。基本做法，概括起来主要是突出了“五个坚持”。
（一）坚持尊重历史，明晰产权边界。改革试点中，各村社始终坚持尊重历史，本着“三级所有、队为基础”原则，在全面深入开展“三资”清理和厘清产权归属的基础上，明晰农村集体产权边界，明确归撤村并社前村集体所有的归其集体成员所有、归原村民小组集体所有的归其集体成员所有。同时，通过组建集体资产经营管理公司和农村新型股份合作社等形式，实现了村社集体产权边界的清晰化和人格化。
（二）坚持一地一策，重构产权制度。在经济发达且地处城区的珞璜镇矿山村老房子社，改制组建“重庆市江津区珞璜镇矿山村老房子股份合作社”，全社240户561人成为股份合作社股东；在经济相对发达而区位优势突出的油溪镇大坡村和经济条件一般而农业基础条件较好的石门镇李家村、龙华镇燕坝村，改制组建“村集体资产经营管理有限公司”。这些公司，均以村社法人现金出资方式设立，村委会占控股地位，村社集体“三资”委托给“村集体资产经营管理有限公司”经营。
（三）坚持公开公平公正原则，实施农村集体产权制度改革。首先，在改革政策和操作程序上，做到“公开”。各试点单位，在改制立项申请、方案制定、成员资格界定等重大事项上做到真正完全公开透明，家喻户晓。其次，在集体资产的清理评估和量化配股上，做到“公平”。集体资产量化配股，始终坚持原集体经济组织范围原则不改变；集体资产清理评估和出具的“三资”报告，必须做到账账相符、账物相符，经得起市场检验、上级检查和群众监督。三是在集体成员资格的确定上，做到“公正”。各试点单位大多是考虑户口、生产生活历史，以及与集体组织的权利义务关系，坚持“尊重历史、权责对等、标准一致”原则，民主协商同意公正解决集体成员资格认定问题。
（四）坚持主体原则，明晰农村集体产权制度改革主体责任。一是改制以村民为主体。涉及改制方案、组织模式、股东协议、企业章程等核心要件，必须经过三分之二以上村民（股民）同意通过。二是经营管理以企业法人为主体。通过农村集体产权制度改革，村公司拥有包括村委会集体在内的出资人投资形成的全部法人财产权，成为独立享有民事权利、承担民事责任的法人实体；股份合作社，建立完善成员（成员代表）大会、理事会、监事会等组织机构，独立承担经济民事责任，联产、联股、联利、联心，实现资本与劳动的有机结合。
（五）坚持市场原则，突出集体资产保质增值和收益最大化。通过改制，珞璜镇老房子股份合作社决定向市场公开招标，放开码头经营管理权，2013年3月成功发包，2014年该码头发包收入达到35.6万元，户均股权收益1.5万元，比前三年自营收入年均增长2.3倍，并且规定承包方在5年内新增投入达到100万元以上。李家村公司，通过市场化运作建成农民新村40000平方米、公共服务中心和文化广场5200平方米， 综合交易巿场和综合门巿1600平方米。村公司账面资金达到250万元，固定资产600多万元。大坡村公司，成功引入重庆鹏鼎生态农业开发有限公司和重庆储良果树种植公司，投入资金近2000万元，硬（油）化村道15公里、新修和改建人行便道40公里，开工建设农民集居点28000平方米，将吸纳240户800余村民入住。燕坝村公司，吸引亨嘉、广萌、渝欣牧业等一批市级龙头企业，总投资3.2亿元，实现流转土地8000余亩，近1000村民就近就业；新村居民点入住村民348户930人，450人实现“农转城”，其中182人领到“转户退地参保”养老金。
二、主要特点
（一）在经验做法上突出了“四性”。一是改革试点的示范性。试点工作明确由一名区领导主要负责，聘请知名律师事务所负责跟踪提供相关法律服务。并且，在改革试点布局上，重点突出了不同地区试点结果的示范性和可推广性。二是改革方式的多样性。在组织形式上，改革组建了集体资产经营管理有限公司和股份合作社；在股权构成上，有单一的集体经营性资产量化配股，有集体“三资”总体量化不配股，也有村社法人现金出资入股等形式。三是改革政策的规范性。整个改革试点中，力求改革政策的规范操作和风险控制。在改革的立项申请、方案审批、清产核资、评估量化、建章立制等重要环节上，做到了程序的合法性和政策的规范性。四是改革措施的可操作性。涉及集体土地、林地“确权确地”或“确权确股不确地”等问题，充分尊重群众意愿，集中群众智慧，以农村土地二轮承包为确权基础，以国土资源卫星图片“二调”面积为计量依据，平稳顺利推进农村集体产权制度改革。
（二）在试点效果上呈现四个方面特点。一是变集体产权“共同共有”为“按份共有”。在坚持集体资产集体所有的前提下，通过清产核资和股权量化，集体家底得到核实，使每个成员资产权益得到落实，村民变股民，成为农村集体财产的主人，创新集体所有制多种实现形式，为农村新型集体经济组织提供了可靠的制度基础和持久地发展动力。二是变集体管理“责权不清”为“分权而治”。一方面，村公司依法成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场竞争主体和经济实体；村党委会，作为基层组织的政治核心和战斗堡垒，主要负责基层组织的发展方向和政策把握；村民委员会，主要负责村民自治、公共服务等行政事务。另一方面，基于股东投票的理性选择，经营管理者只有不断专注于企业经营发展，才能赢得包括村社集体出资人在内的股东们的支持。三是变集体经济“日渐衰落”为“柳暗花明”。产权制度改革后，通过综合整治、开发利用、招标承包、租赁经营、参股联营等形式，既盘活了集体资产存量，又开辟了集体经济收入的新来源。同时，村民作为股民，既可以获得股权收益，又可以承包租赁经营发展家庭农场，还可以就地打工当农业工人或从事二、三产业，农村经济社会发展呈现一派新气象。四是变土地流转“矛盾之源”为“破解之道”。通过改革，村公司在授权委托进行的农村土地流转中，普遍遵循“可以确权确股不确地”原则，有效克服和打破了长期困扰土地流转中的“插花地”难调整（试点村户均承包土地达15块左右）和农户“地界”难打破等问题，为高效、规模、有序流转农村土地搭建了制度平台。 三、存在的问题
通过试点情况的基本估价，改革总体取得成功，成效日渐突出，具备逐步全面推广的整体制度设计和目标要求。但就其相关问题的深度剖析，还存在一些值得探讨和完善的地方。一是高层管理人员结构存在问题。二是村集体股份“一股独大”。三是制度设计遭遇现行法律障碍。四是农村集体资产量化配股存在制度缺陷。五是盘活农村集体经营性建设用地问题需要政策突破。六是缺乏行之有效的产权交易市场。
三、政策建议
（一）深化认识总结经验，全面推进农村集体产权制度改革。将此项改革纳入各地全面深化改革优先序列，由深化改革领导小组办公室牵头，农口行政主管部门等共同参与，紧紧围绕近些年农村集体产权制度改革试点的成功做法，深入调查研究，认真归纳总结，尽快从改革的目的意义、方法步骤、政策措施、目标要求等方面，制定和完善全面深化农村集体产权制度改革的工作方案和实施意见，明确各相关单位部门具体改革的时间表、路线图和责任制，力争在2—3年内全面完成农村集体产权制度改革历史任务。
（二）创新新型经济组织登记管理办法，明确农业企业法人地位。在下一步改革中，应当参广东、考浙江等地实践，改制后组建的农村集体新型经济组织，统一由区县及以上人民政府登记发放证明书，组织形式为：“某某村（社区）集体经济股份联合社”（村民〈股民〉‘一人一票’制），或者“某某村（社区）集体经济股份合作公司”（村民〈股民〉“一股一票’制），统一明确为农业企业法人，赋予实实在在的市场主体地位，经济性质为股份合作制。企业以其全部资产对其债务承担有限责任，股东以其所认缴出资对企业承担有限责任。政府职能部门和相关单位在其申办组织机构代码证、开立银行账户、刻制印章、申领票据、订立合同等方面，与工商企业法人一视同仁。
（三）取消集体股权设置，完善新型经济组织法人治理结构。首先，新改制组建的村（社区）集体经济股份合作制企业，不再设立村社集体法人股；已经设立的建议由企业回购或村民（股民）认购逐步退出。涉及集体公共事业的建设发展，应通过企业盈余公积金，或者采取股东会决定提取特别发展基金等办法解决。其次，所有新组建的村（社区）集体经济股份合作制企业，都应按照现代企业管理制度建立完善法人治理结构。第三，实行董事长和经理分设。对经理人才的聘用考核要大力推行市场化和职业化，建立健全绩效考核和目标责任制，积极探索建立年薪制、期权制等激励约束机制，切实提高经营管理水平。
（四）明确界定集体成员身份，规范集体资产量化配股。首先，对于集体成员资格的界定，既要考虑农村集体“三资”形成的历史原因，又要考虑现行政策和起点公平。建议在充分吸取试点经验基础上，要综合考虑现实与历史，公平与公正。既要坚持少数服从多数，又要防止多数人侵犯少数人的合法权益。其次，在集体资产的量化配股上，应区别经营性、非经营性和资源性资产分别对待：一是经营性资产，必须在经过具备相当资质的评估机构评估出具报告的基础上，按照一定比例进行量化和现金配股。二是资源性资产，原则上由村民（股民）比照市场价格充分协商同意，进行估值量化。三是非经营性资产，具有明显的公共性和公益性，不应作为量化资产，但应当加强管理和维护。所有量化配股，实行“终身制”静态管理，可以内部转让、不得退股提现、死亡终止身份（股权由新增成员排序认购，也可以退回集体收购）。但是，涉及改制初期个人的现金配股部分，作为优先股可以在企业存续期满三年后退股。
（五）在“统”的功能上求突破，着力壮大发展集体经济。一是要认真负责履行经济合作社（股份合作社）或农民授权委托土地流转经营职责，积极探索“土地股份合作社+农业职业经理人+家庭农场+社会化服务”等经营模式，加快推进农地向适度规模经营集中、农民向城镇和新村居住区集中、工业向园区集中；二是要充分运用农村土地复垦、整理和城乡建设用地“增减挂钩”等政策规定，允许村集体之间实行城乡建设用地增减挂钩，允许在规划许可范围内自主建设新型社区和农民新村；三是要早计划早安排，积极探索和建立农村集体建设用地有偿使用和流转制度，为农村集体建设用地进入市场，实现“同地、同权、同价”做足功课；四是要借鉴学习白沙“明星农村资金互助社”成功经验，坚持“社员制、封闭性”原则，组建社区性农村资金互助组织，着力解决资金“瓶颈”问题。
（六）在配套改革政策上重实效，着力可持续发展集体经济。着力推进农村土地等生产要素的集聚化、资产化和市场化方向改革。要始终坚持党在农村基本政策和经营制度，实施“三权分离”（落实农村土地集体所有权，稳定农户家庭承包经营权，放活土地流转经营权），加快“三分促三改”（政经分离促股改，包营分开促土改，住产分置促户改），推动“三个集中”（农村土地流转适度集中、产业集中连片发展、农民集中新村居住），促进城乡统筹和现代农业发展。一是在税费上，给予政策优惠。二是在农业生产项目的对接上赋予相应权利，以利于政府强农惠农政策精准落地，促进农业生产服务社会化、专业化、产业化水平提升。三是整合和统筹使用涉农资金，克服多头负责、多头管理乱象。四是建立完善农村产权交易市场，尽快形成市、区、镇（街）、村（社区）四级产权交易网络市场。
（作者单位：重庆市江津区农业委员会）