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前言：随着我国社会基层管理单位从单位制向社区制的转变、人口流动性和城市人户分离程度的提高, 城市人口和计划生育管理中遇到的新现象和新问题不断增加, 管理的模式也需要随外部环境的变化而变化。本文在分析我国城市人口和计划生育管理模式变化的基础上, 分析探讨解决当前城市社区人口和计划生育管理存在的问题和方法。
一、 城市人口和计划生育管理的模式选择
当前, 人口管理和统计的区域范围一般按居住地原则和户籍地原则确定。在对企业进行管理权的确定时也有类似的原则, 即属地原则和属人原则, 实质上是对跨区域的企业确定在某方面的唯一管理者。
计划生育服务和管理的对象是育龄群众, 主要是育龄妇女。对育龄妇女的管理要做到全员管理, 且不重复, 这就要求将每个育龄妇女按居住地、工作地( 单位) 或户籍地等为依据纳入一个管理机构管理。在农村, 由于育龄妇女一般有稳定的居住地, 且居住地和工作地点基本一致, 人口和计划生育管理按居住地管理是现实的选择。但在城市, 由于育龄妇女的居住地和户籍地可能有差异, 按工作地管理, 还是按居住地管理, 是需要研究的问题。
城市社区人口和计划生育管理的模式有其演变的过程及相应的社会经济背景, 城市人口和计划生育管理首先是从单位管理为主向社区管理为主转变, 其次是社区人口管理从户籍地管理向现住地管理转变。
单位管理为主的模式: 全面落实单位、企业法定代表人计划生育工作责任制。在职人员以单位管理为主, 下岗职工、无业人员、流动人口等特殊人员以现居住地管理为主, 即由社区管理。以单位管理为主模式的社会经济背景是客观的, 因为在城市得到充分利用并且最有效率的社会组织资源是“ 单位”, 而且行政事业单位和规范的大企业单位还会持续发挥其作用。单位通过经济手段对个人的奖励和处罚是对“单位人”实行计划生育的重要约束。因此, 对于行政事业单位的职工, 应该以单位负责为主、社区管理为辅。
社区管理为主的模式: 根据《英德市年度人口和计划生育目标管理责任制考核方案》, 社区居委会要做好本辖区的人口和计划生育服务管理工作, 并协助街道办事处(乡镇)共同做好辖区内集贸市场、各级各类经济组织和社会组织及其所属门面商铺房屋承租人的人口和计划生育服务管理工作。社区内各级各类经济组织和社会组织及其辖区居民应当配合社区居民委员会做好人口和计划生育服务管理工作。
社区管理为主模式的条件:（１） 我国社会中大量人员从“ 单位人”转变为“ 社会人”;（２） 20世纪80年代中期以街道、居委会为依托的城市社区服务事业应运而生, 在解决了城市居民的部分日常生活问题的同时, 也使“ 社区”的概念逐渐被政府和社会所接受。根据第五次全国人口普查 0.95‰抽样数据, 河南省城市已婚育龄妇女 75%有工作, 25%没有工作, 即 3/4 的已婚育龄妇女可以在单位进行管理, 1/4 的育龄妇女需要在社区进行管理。没有单位的人员, 就没有单位的管理和经济约束, 是社区管理的重点和难点。
户籍地管理在人口流动和城市内部人户分离较少的情况下是十分有效的方法。目前在农村实行户籍地管理仍然是十分有效的, 但对于城市的人口管理, 尤其是对城市外来流动人口和城市内部的人户分离人口, 就不能仅靠户籍地管理。因为这两类人群可能长期不在户籍地生活和工作。
二、目前城市社区人口和计划生育管理中存在问题
1、人户分离的计划生育服务证管理问题。一是本市常住户口, 跨区居住跨区申领一孩生育服务证的, 即持有本市户口的双方在非户口所在地申领生育服务证, 包括三种: 居住在村庄的; 居住在新建小区的; 居住在单位宿舍小区的。她们的共同点是在原户籍登记地未作健康检查, 在现居住地未登记或者在登记过程中不配合、以在户籍地管理为借口推托。当她们需要申领登记证时, 户籍地以居住地可以申领为由拒绝发放, 而现住地对她们的情况又不了解。对于长期在本市居住的人口, 一般可以通过户籍地和现住地协商解决, 但对外地迁入人口的情况了解比较困难。二是有本市常住户口但属于空挂户人口的管理。分为集体户口空挂户( 学校毕业未转; 原来有单位现破产或辞职的; 企业倒闭转制的) 和家庭户空挂户( 2004 年户口放开后转入市区的; 通过非正常渠道转入市区的; 购置房产后转入情况不明的, 包括未居住、居住后只登记转入人的和多处房产的) 。这些育龄群众的户口在本地, 但长期不在户口登记地居住。当她们需要办理生育服务证时, 由于对她们的生育史不了解, 尤其是对其配偶的情况不了解也无法查证, 容易出现问题。一些人办理了出生证后不通知管理部门就流动到其他地方居住, 使出生证领取和出生事件发生在不同地区, 也无法办理辖区间的转接手续, 给管理造成了很大的麻烦。
2、人口和计划生育管理信息化问题。人口和计划生育管理信息化是社会发展和管理现代化的要求, 其目标是为了方便人口和计划生育管理。目前城市社区人口和计划生育管理信息化的基础工作已经初步完成, 各街道办事处人口和计划生育部门配备了一定数量的计算机设备和信息员, 在信息采集和数据库的建设方面做了大量的工作。目前存在的问题主要是: 数据库建立初期基础信息的录入工作量大, 全员人口信息系统的录入速度慢, 在信息更新过程中需要更新的内容多且有一定的重复。基层人口和计划生育管理部门在人口信息化方面投入了过多的精力, 甚至影响到日常管理工作。
3、城区人口和计划生育管理的考核问题。目前对城市社区人口和计划生育管理的考核, 存在着考核标准不切合实际、在不同类型地区工作内容和情况不可比的情况下直接进行比较的问题。考核标准不切实际主要表现在独生子女父母奖励费落实率和流动人口管理率标准比较高。如在流动人口的流动性较高的情况下,要求对流动人口进行 100%的管理和信息登记。评价和比较人口和计划生育管理工作的质量, 应该在同一地区之间进行。目前的实际情况是城市和农村不同, 有都市村庄和没有都市村庄的社区不同等。在有都市村庄的社区即使投入较大的人力和精力, 也可能比流动人口少的社區的管理水平低。
4、贯彻“谁用工谁负责、谁出租谁负责、谁受益谁管理”的原则难落实。在都市村庄居住的具有城市户口的人口, 按“ 谁用工谁负责、谁出租谁负责、谁受益谁管理”的原则, 应该由房东负责管理, 但多数房东不愿意承担责任。而按目前的实际, 又无法追究房东的责任。
5、居住地和户籍地之间、不同居住地之间共同管理缺乏协调机制。由于流动人口流动频繁, 登记信息量大, 一个居住地对应着众多的户籍地, 要实现对流动人口居住地和户籍地之间的共同管理, 需要投入大量的人力和财力。
三、解决当前城区人口和计划生育管理问题的方法
1、对城市社区的人口和计划生育管理模式, 需要根据社会经济的发展和管理内容的变化进行合理的选择。
2、针对人口流动性和人户分离现象不断增强的事实, 建立人口和计划生育服务管理卡, 其信息与全员人口信息内容一致, 由育龄群众携带, 变更由人口和计划生育部门签章, 作为动态性人口和计划生育服务管理的依据。
3、处理好人口信息化与人口和计划生育服务管理日常工作的关系。人口信息化的目的就是为人口和计划生育管理提供全面动态的信息, 但目前人口信息的全面性还远未达到, 流动人口信息也因没有全面连网而基本无法使用, 两者的长远目标是一致的, 但在短期内有一定的矛盾, 因此要处理好两者关系。
4、在人口和计划生育服务管理质量的考核中, 对不同类型的社区分类考核, 考核指标体系和标准的设置要符合实际情况。对流动人口集中分布的都市村庄和城乡结合部, 要与其他的社区分开考核, 重点考核流动人口的管理。
5、进一步落实人口和计划生育综合管理, 加强与卫生、公安等部门协调与合作, 实现人口和计划生育信息资源的共享共用。
一、 城市人口和计划生育管理的模式选择
当前, 人口管理和统计的区域范围一般按居住地原则和户籍地原则确定。在对企业进行管理权的确定时也有类似的原则, 即属地原则和属人原则, 实质上是对跨区域的企业确定在某方面的唯一管理者。
计划生育服务和管理的对象是育龄群众, 主要是育龄妇女。对育龄妇女的管理要做到全员管理, 且不重复, 这就要求将每个育龄妇女按居住地、工作地( 单位) 或户籍地等为依据纳入一个管理机构管理。在农村, 由于育龄妇女一般有稳定的居住地, 且居住地和工作地点基本一致, 人口和计划生育管理按居住地管理是现实的选择。但在城市, 由于育龄妇女的居住地和户籍地可能有差异, 按工作地管理, 还是按居住地管理, 是需要研究的问题。
城市社区人口和计划生育管理的模式有其演变的过程及相应的社会经济背景, 城市人口和计划生育管理首先是从单位管理为主向社区管理为主转变, 其次是社区人口管理从户籍地管理向现住地管理转变。
单位管理为主的模式: 全面落实单位、企业法定代表人计划生育工作责任制。在职人员以单位管理为主, 下岗职工、无业人员、流动人口等特殊人员以现居住地管理为主, 即由社区管理。以单位管理为主模式的社会经济背景是客观的, 因为在城市得到充分利用并且最有效率的社会组织资源是“ 单位”, 而且行政事业单位和规范的大企业单位还会持续发挥其作用。单位通过经济手段对个人的奖励和处罚是对“单位人”实行计划生育的重要约束。因此, 对于行政事业单位的职工, 应该以单位负责为主、社区管理为辅。
社区管理为主的模式: 根据《英德市年度人口和计划生育目标管理责任制考核方案》, 社区居委会要做好本辖区的人口和计划生育服务管理工作, 并协助街道办事处(乡镇)共同做好辖区内集贸市场、各级各类经济组织和社会组织及其所属门面商铺房屋承租人的人口和计划生育服务管理工作。社区内各级各类经济组织和社会组织及其辖区居民应当配合社区居民委员会做好人口和计划生育服务管理工作。
社区管理为主模式的条件:（１） 我国社会中大量人员从“ 单位人”转变为“ 社会人”;（２） 20世纪80年代中期以街道、居委会为依托的城市社区服务事业应运而生, 在解决了城市居民的部分日常生活问题的同时, 也使“ 社区”的概念逐渐被政府和社会所接受。根据第五次全国人口普查 0.95‰抽样数据, 河南省城市已婚育龄妇女 75%有工作, 25%没有工作, 即 3/4 的已婚育龄妇女可以在单位进行管理, 1/4 的育龄妇女需要在社区进行管理。没有单位的人员, 就没有单位的管理和经济约束, 是社区管理的重点和难点。
户籍地管理在人口流动和城市内部人户分离较少的情况下是十分有效的方法。目前在农村实行户籍地管理仍然是十分有效的, 但对于城市的人口管理, 尤其是对城市外来流动人口和城市内部的人户分离人口, 就不能仅靠户籍地管理。因为这两类人群可能长期不在户籍地生活和工作。
二、目前城市社区人口和计划生育管理中存在问题
1、人户分离的计划生育服务证管理问题。一是本市常住户口, 跨区居住跨区申领一孩生育服务证的, 即持有本市户口的双方在非户口所在地申领生育服务证, 包括三种: 居住在村庄的; 居住在新建小区的; 居住在单位宿舍小区的。她们的共同点是在原户籍登记地未作健康检查, 在现居住地未登记或者在登记过程中不配合、以在户籍地管理为借口推托。当她们需要申领登记证时, 户籍地以居住地可以申领为由拒绝发放, 而现住地对她们的情况又不了解。对于长期在本市居住的人口, 一般可以通过户籍地和现住地协商解决, 但对外地迁入人口的情况了解比较困难。二是有本市常住户口但属于空挂户人口的管理。分为集体户口空挂户( 学校毕业未转; 原来有单位现破产或辞职的; 企业倒闭转制的) 和家庭户空挂户( 2004 年户口放开后转入市区的; 通过非正常渠道转入市区的; 购置房产后转入情况不明的, 包括未居住、居住后只登记转入人的和多处房产的) 。这些育龄群众的户口在本地, 但长期不在户口登记地居住。当她们需要办理生育服务证时, 由于对她们的生育史不了解, 尤其是对其配偶的情况不了解也无法查证, 容易出现问题。一些人办理了出生证后不通知管理部门就流动到其他地方居住, 使出生证领取和出生事件发生在不同地区, 也无法办理辖区间的转接手续, 给管理造成了很大的麻烦。
2、人口和计划生育管理信息化问题。人口和计划生育管理信息化是社会发展和管理现代化的要求, 其目标是为了方便人口和计划生育管理。目前城市社区人口和计划生育管理信息化的基础工作已经初步完成, 各街道办事处人口和计划生育部门配备了一定数量的计算机设备和信息员, 在信息采集和数据库的建设方面做了大量的工作。目前存在的问题主要是: 数据库建立初期基础信息的录入工作量大, 全员人口信息系统的录入速度慢, 在信息更新过程中需要更新的内容多且有一定的重复。基层人口和计划生育管理部门在人口信息化方面投入了过多的精力, 甚至影响到日常管理工作。
3、城区人口和计划生育管理的考核问题。目前对城市社区人口和计划生育管理的考核, 存在着考核标准不切合实际、在不同类型地区工作内容和情况不可比的情况下直接进行比较的问题。考核标准不切实际主要表现在独生子女父母奖励费落实率和流动人口管理率标准比较高。如在流动人口的流动性较高的情况下,要求对流动人口进行 100%的管理和信息登记。评价和比较人口和计划生育管理工作的质量, 应该在同一地区之间进行。目前的实际情况是城市和农村不同, 有都市村庄和没有都市村庄的社区不同等。在有都市村庄的社区即使投入较大的人力和精力, 也可能比流动人口少的社區的管理水平低。
4、贯彻“谁用工谁负责、谁出租谁负责、谁受益谁管理”的原则难落实。在都市村庄居住的具有城市户口的人口, 按“ 谁用工谁负责、谁出租谁负责、谁受益谁管理”的原则, 应该由房东负责管理, 但多数房东不愿意承担责任。而按目前的实际, 又无法追究房东的责任。
5、居住地和户籍地之间、不同居住地之间共同管理缺乏协调机制。由于流动人口流动频繁, 登记信息量大, 一个居住地对应着众多的户籍地, 要实现对流动人口居住地和户籍地之间的共同管理, 需要投入大量的人力和财力。
三、解决当前城区人口和计划生育管理问题的方法
1、对城市社区的人口和计划生育管理模式, 需要根据社会经济的发展和管理内容的变化进行合理的选择。
2、针对人口流动性和人户分离现象不断增强的事实, 建立人口和计划生育服务管理卡, 其信息与全员人口信息内容一致, 由育龄群众携带, 变更由人口和计划生育部门签章, 作为动态性人口和计划生育服务管理的依据。
3、处理好人口信息化与人口和计划生育服务管理日常工作的关系。人口信息化的目的就是为人口和计划生育管理提供全面动态的信息, 但目前人口信息的全面性还远未达到, 流动人口信息也因没有全面连网而基本无法使用, 两者的长远目标是一致的, 但在短期内有一定的矛盾, 因此要处理好两者关系。
4、在人口和计划生育服务管理质量的考核中, 对不同类型的社区分类考核, 考核指标体系和标准的设置要符合实际情况。对流动人口集中分布的都市村庄和城乡结合部, 要与其他的社区分开考核, 重点考核流动人口的管理。
5、进一步落实人口和计划生育综合管理, 加强与卫生、公安等部门协调与合作, 实现人口和计划生育信息资源的共享共用。