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摘 要：农村土地承包经营制度是我国农村最重要的生产关系。2014年中央一号文件强调，完善农村土地承包政策，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。
关键词：农村土地承包；土地承包政策；农村经营体制
我国30多年农村改革，最大的成果就是形成了土地承包经营这一适合我国当前生产力发展水平的农村基本经营制度。为了认真贯彻落实好中央关于全面深化农村改革，完善农村土地承包政策的一系列决策部署，激发农村改革发展活力，我们组织开展了完善农村土地承包政策调研。
一、青海省落实农村土地承包政策回顾
党的十一届三中全会以后，我国实行改革开放的政策。青海省农村土地承包责任制的落实经历了一个循序渐进、不断完善的过程。从大的方面看，经过了以下几个阶段：
（一）开展土地分等定产试点。1987年，开始在海东等地开展了“土地分等定产、升奖降罚”的试点，1987年冬至1988年春，在145个乡（镇）、1896个村推行了“土地分等定产，通过实行土地分等定产，产量升奖降罚这一办法，使农民懂得土地是集体所有，增强了群众的集体主义观念，通过签定土地承包合同，提取土地承包费，兑现奖金，多数群众明确了土地所有权属集体，承包者只有使用权的道理，纠正了“大包干就是分田单干”的模糊认识。
（二）“两田制”试点。由于土地承包十多年来，基建占地、人口变动等原因，农村出现了一些人均占有耕地相差悬殊的情况。湟源县塔湾乡河南村，耕地最少的农户人均只有0.033公顷，最多的人均占到0.633公顷，80%的农户要求调整土地。针对这种情况，1990年6月，在湟源县进行了“两田制”（即：责任田、口粮田）试点工作，1991年，湟源县实施“两田制”的村达142个，占全县村总数的96.6%，97.2%的农户实施了“两田制”。
（三）落实土地延包工作。1994年，中共青海省委、省政府贯彻《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》实施意见下发后，各地逐步开展了土地承包期的延长工作。1997年8 月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中发办[1997]16号）下发后，各地加快了延长土地承包期的落实工作，到1998年底，全省14个农业县已全部完成，其中大通、乐都、湟中、平安4个县，土地经营权证已发放到农户。
（四）完善延包后续工作。2000年以后，开展了第二轮延包的后续完善工作。虽然全省的二轮延包工作基本完成，但是，个别地区尤其是半农半牧区还没有进行二轮土地承包，有些地方虽然实行了承包期30年不变的政策，但工作基础不扎实，有的还没有与农户签订土地承包合同，导致土地承包关系不明确。2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《农村土地承包法》，2003年3月正式实施后，在全省加大了对农村土地二轮延包后续完善工作力度。新一轮土地承包关系的确立，保持了党在农村基本政策的连续性和稳定性。
二、近年来完善农村土地承包政策的做法及成效
近几年，青海省在完善农村土地承包政策方面，高度重视农村土地承包经营权流转工作，积极引导各地开展农村土地流转，对促进土地资源优化配置和合理利用，提高土地产出率，发展多种形式的适度规模经营，增加农牧民收入发挥了积极作用。不断强化措施，狠抓工作落实，有力地促进了全省农村土地承包经营权流转。
（一）组建土地流转服务平台，强化服务功能。为了依法规范有序推进土地承包经营权流转，我厅按照省委省政府的要求，切实加大土地流转服务平台建设力度，2010年至2013年先后共安排资金2420万元，在全省8个州地市依托县农经部门建立了39个县级农村土地流转服务指导站和367个乡镇农村土地流转服务中心，实现了县乡两级土地流转服务平台全覆盖。通过建立健全县、乡两级土地流转服务平台，为土地流转提供政策咨询、信息发布、合同签订、纠纷调解、档案管理等项服务，尽快形成信息顺畅、运转高效、管理严格、服务规范的土地草场承包经营权流转服务体系，促进农牧区土地、资金、技术等要素的优化配置和充分利用，为发展多种形式的适度规模经营，加快现代农牧业的发展提供有力支持。
（二）开展土地流转信息监测，搞好分类指导。为随时掌握农村土地流转的规模、类型、流向、价格等变化情况，在青海省大通、化隆等农村土地流转规模较大的10个县开展农村土地承包经营权流转信息监测，并依据信息监测结果，认真分析研究，及时发现和掌握农村土地流转过程中出现的新情况、新问题，提出相应的政策措施，尤其是围绕不同经济发展水平，不同自然环境等影响农村土地流转的主要因素，统筹规划，合理安排，分类指导，整体推进，努力使信息监测在完善农村土地流转政策措施，促进农村土地流转健康发展中发挥重要的参考作用。
（三）强化土地流转风险评估，维护农村稳定。随着农村土地承包经营权流转工作的稳步推进，农村土地流转规模逐年加大，速度越来越快，流转大户不断增加，流转风险随之增多。为防范和有效化解农村土地承包经营权流转风险，2013年继续在大通县组织开展了农村土地承包经营权流转社会稳定风险评估试点工作，就农村土地承包经营权通过转让、转包、出租、互换和入股等形式进行流转的合法性、合理性、安全性和风险性进行社会稳定风险评估，严格规范土地流转程序，完善农村土地流转服务机制，减少了农村土地流转的社会稳定风险。
（四）规范土地流转合同 ，促进有序流转。针对农村土地流转工作中存在的土地流转合同签订率低、内容不健全、格式不规范等问题，根据农业部制定的《农村土地承包经营权流转管理办法》，我厅制定了统一格式的《青海省农村土地承包经营权流转合同》，并印发71.5万份供全省各地使用。各地积极贯彻实施，逐步建立了以实施流转合同制和备案制为重点的流转管理工作制度和规程。 （五）开展土地规范流转试点，完善管理服务。为了加强土地流转服务，创新土地流转机制，按照“机构健全、设施配套、功能齐全、制度完善、服务到位、流转顺畅”的标准，建立完善农村土地流转服务体系，引导土地承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等经营主体流转，激发农业经营体制的内部活力，推动现代农业发展，促进农民收入增加。在所有乡镇设置了电子显示屏，健全完善了乡镇土地流转管理服务平台，统一推广使用由省农牧厅印制的流转合同，加强规范管理。
（六）培育新型经营主体，促进规模流转。为培育发展多种形式的农牧业规模经营主体，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农牧业经营体系，促进土地规模化经营。2014年争取财政资金5820万元，扶持农牧民专业合作社207个（其中：省级示范社50个，规范化建设合作社57个，大学生村官领办合作社100个），扶持家庭农牧场200个。目前，全省在工商部门登记并在农牧部门备案的各类农牧民专业合作社发展到6719家，成员达到43万人，进入规范化运行名录的合作社达到2286家，组建了14个联合社。
农村土地承包政策的不断完善巩固了党在农村的基本经营制度，调动了广大农民的生产积极性，为构建新型农业经营体系，创新农业经营体制机制，促进高原现代农业建设奠定了制度基础。主要表现在：
一促进了农牧区生产要素的优化组合。土地流转使城乡之间的资金、技术、人才、设备等生产要素的合理流动和优化组合，形成了城乡优势互补、协调发展的新格局。
二推进了传统农业向现代农业的转变。大部分地区通过转包、互换等土地流转方式，使土地向种田能手或农业开发业主集中，积极推广应用农业新技术、新品种，建设高效农业示范区，逐步实现了农业区域化、专业化、现代化。
三拉动了农村劳动力有效转移。土地经营权流转后，部分农民在业主那里务工，参与了各种种养业和二三产业的生产经营，不仅获得了劳务收入，而且又学到了许多实用技术和经营管理技术，使劳动者素质大大提高。同时，土地流转有利于人地分离出来，改变了部分农民“亦工亦农、亦商亦农”的兼业化状态，解除了土地对这些农民的束缚，促进了农村劳动力向非农产业转移、向城镇聚集，推动了农村城镇化、农业现代化进程。
四增加了农民财产性收入。据海东地区调研，通过土地流转，一般每亩每年可以得到300—1000元的租金收入，有的土地流转收入甚至高于自己传统作物收入，海东川水地区土地流流转费用最高达到1300元/亩；此外，企业、合作社以及外来业主通过租赁土地，为当地农民创造了更多的就业机会，使农民从原来直接的生产经营者成为业主打工的农业工人，由此增加了一定收入。
三、当前青海省农村土地承包方面存在的问题
当前青海省农村土地承包方面存在的问题主要表现在：
（一）承包土地的细碎化与农业适度规模经营之间的矛盾突出。根据国土二调的数据，青海省耕地面积882万亩，农户72.2万户，平均每户12.2亩，全省平均每家农户的承包地块10块左右，如互助县全县农户承包地的地块数平均为13块，最多的户达到48块。从土地流转情况看，2014年全省土地流转面积139万亩，占总耕地面积的15.76%，而同期全国农村承包耕地流转面积占承包耕地总面积的比重达到28.8%，青海省要低13个百分点。全省50亩以上的规模经营耕地75万亩，占总耕地面积的8.5%。这种状况与建设现代农业的要求不相适应，必须在稳定家庭承包制的基础上积极引导土地经营权有序流转，发展适度规模经营。
（二）土地经营权流转水平较低。一是农村土地承包经营权登记制度不完善，存在农户承包地块面积不准、四至不清等问题，导致土地流转不畅。二是土地流转的组织引导乏力，程序不规范，流转合同不完善。三是土地流转效益不明显，流转土地规模小，流转期短，集中程度不高，许多流转的土地仍处于粗放的、低层次的经营状态，科技含量不高、抵御市场风险的能力不强。四是土地流转的中介组织不够健全，农村土地流转市场发育不良，中介组织匮乏，信息传播渠道不畅，影响了生产要素的合理流动和优化配置。五是在土地流转中存在“非粮化”的倾向，部分地方用流转土地种植苗木的现象较为普遍。
（三）耕地摞荒的现象较为普遍。由于农业生产条件差、自然灾害频繁，农业比较效益低、耕种积极性不高，农业劳动力输出等原因造成部分耕地撂荒。据各地农经部门统计，截止2014年8月19日，全省共有14.06万亩耕地闲置荒芜一年以上，其中西宁市4.17万亩，海东市3.14万亩顷，海南州0.55万亩，海西州2.23万亩，玉树州3.96万亩。根据各地撂荒耕地统计情况看，主要分布在2市3州、14个县（市）、89个乡（镇）、818个行政村。
（四）新型农牧业经营主体发展滞后。种植大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业等新型农业经营主体发展滞后。农牧民专业合作组织经济实力弱小、规模经营水平不高、服务能力不强、合作机制不够规范；部分合作社只搭了架子，有名无实，空壳子、虚架子现象普遍；缺资金、缺人才、缺服务实力和服务手段，对农民生产的带动能力不强；从事生产的居多，从事加工、销售的少；合作社规范化程度不高，较为规范的合作社只占三分之一。
四、进一步完善农村土地承包政策的措施和建议
伴随着我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程，农村劳动力大量转移，农业物质技术装备水平不断提高，农户承包土地的经营权流转明显加快，发展适度规模经营已成为必然趋势。因此，要认真贯彻执行中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号），坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转，坚持家庭经营的基础性地位，积极培育新型经营主体，发展多种形式的适度规模经营，巩固和完善农村基本经营制度，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。 （一）有序推进土地承包经营权确权登记颁证工作。
一健全土地承包经营权登记制度。建立健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的土地承包经营权登记制度，是稳定农村土地承包关系、促进土地经营权流转、发展适度规模经营的重要基础性工作。完善承包合同，健全登记簿，颁发权属证书，强化土地承包经营权物权保护，为开展土地流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据。
二推进土地承包经营权确权登记颁证工作。按照中央和省上的统一部署、各级政府全面负责的要求，在总结好试点经验的基础上，用5年时间全面完成青海省土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，把承包地块、面积、合同、基本农田、权属证书全面落实到户，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。在工作中，要保持承包关系稳定，以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属；坚持依法规范操作，严格执行政策，按照规定内容和程序开展工作；充分调动农民群众积极性，依靠村民民主协商，自主解决矛盾纠纷；从实际出发，以农村集体土地所有权确权为基础，以第二次全国土地调查成果为依据，采用符合标准规范、农民群众认可的技术方法；坚持分级负责，强化县乡两级的责任，建立健全党委和政府统一领导、部门密切协作、群众广泛参与的工作机制；科学制定工作方案，明确时间表和路线图，加强指导服务，确保工作质量。
三加强土地承包经营权确权成果应用。各地农村土地承包经营权确权登记颁证工作完成后，严格执行土地承包档案管理规定，坚持分级管理、集中保管的原则，建立健全整理立卷、分类归档、安全保管、公开查阅等制度。把土地承包经营权确权成果作为今后农业产业发展规划布局、积极发展土地股份合作的重要基础。
（二）规范引导农村土地经营权有序流转。
一鼓励创新土地流转形式。鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。鼓励有条件的地方制定扶持政策，引导农户长期流转承包地并促进其转移就业。鼓励农民在自愿前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题。在同等条件下，本集体经济组织成员享有土地流转优先权。以转让方式流转承包地的，应在本集体经济组织成员之间进行，且需经发包方同意。以其他形式流转的，应当依法报发包方备案。
二严格规范土地流转行为。土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定，流转收益应归承包农户所有。流转期限应由流转双方在法律规定的范围内协商确定，向本集体经济组织成员以外的流入方流转的，流转期限一般不得少于五年。没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整社农户承包地集中对外招商经营。防止少数基层干部私相授受，谋取私利。
三加强土地流转管理和服务。要研究制定流转市场运行规范，加快发展多种形式的土地经营权流转市场。依托农村经营管理机构健全土地流转服务平台，完善县乡村三级服务和管理网络，建立土地流转监测制度，为流转双方提供信息发布、政策咨询、农地价值评估等服务。土地流转中介服务组织可以开展信息发布沟通、委托流转等服务，但禁止层层转包从中牟利。土地流转给非本村（社）集体成员或村（社）集体受农户委托统一组织流转并利用集体资金改良土壤、提高地力的，可向本集体经济组织以外的流入方收取基础设施使用费和土地流转管理服务费，用于农田基本建设或其他公益性支出。引导承包农户与流入方签订书面流转合同，并使用统一的省级合同示范文本。依法保护流入方的土地经营权益，流转合同签订到期后流入方可在同等条件下优先续约。县（市）土地纠纷仲裁机构的工作经费一律纳入本级财政预算，确保土地承包纠纷仲裁工作顺利开展。
四合理确定土地经营规模。要依据自然经济条件、农村劳动力转移情况、农业机械化水平等因素，研究确定本地区土地规模经营的适宜标准。防止脱离实际、违背农民意愿，片面追求超大规模经营的倾向。现阶段，对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至20倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的家庭农场和种植大户，应当给予重点扶持。特别是对流转农户撂荒耕地从事种植业的新型农业经营主体，各级政府要给要给予一定扶持。
五加强土地流转用途管制。坚持最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田。严禁借土地流转之名违规搞非农建设。严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为。严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。坚决查处通过“以租代征”违法违规进行非农建设的行为，坚决禁止擅自将耕地“非农化”。利用规划和标准引导设施农业发展，强化设施农用地的用途监管。采取措施保证流转土地用于农业生产，可以通过停发粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴等办法遏制撂荒耕地的行为。
（三）加快培育新型农业经营主体。
一发挥家庭经营的基础作用。针对青海省农业生产基础薄弱、农民组织化程度不高、普通农户分散经营仍占绝大多数的实际，继续重视和扶持发展农业生产。重点培育以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源，从事专业化、集约化农业生产的家庭农场和专业大户，使之成为引领适度规模经营、发展现代农业的有生力量。鼓励各地整合涉农资金建设连片高标准农田，并优先流向家庭农场、专业大户等规模经营农户。
二加快发展农户间的合作经营。鼓励承包农户通过共同使用农业机械、开展联合营销等方式发展联户经营。鼓励发展多种形式的农民合作组织，深入推进示范社创建活动，促进农民合作社规范发展。在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上，培育发展农村合作金融。引导发展农民专业合作社联合社，支持农民合作社开展农社对接。允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。
三鼓励发展适合企业化经营的现代种养业。鼓励农业产业化龙头企业等涉农企业重点从事农产品加工流通和农业社会化服务，带动农户和农民合作社发展规模经营。引导工商资本发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业，开发农村“四荒”资源发展多种经营。支持农业企业与农户、农民合作社建立紧密的利益联结机制，实现合理分工、互利共赢。
四加大对新型农业经营主体的扶持力度。各级政府要扩大对家庭农场、专业大户、农民合作社、龙头企业、农业社会化服务组织的扶持资金规模。支持符合条件的新型农业经营主体优先承担涉农项目，新增农业补贴向新型农业经营主体倾斜。加快建立财政项目资金直接投向符合条件的合作社、财政补助形成的资产转交合作社持有和管护的管理制度。鼓励大中专毕业生到农村领办创办农民合作社。鼓励融资担保机构为新型农业经营主体提供融资担保服务，鼓励有条件的地方通过设立融资担保专项资金、担保风险补偿基金等加大扶持力度。落实和完善相关税收优惠政策，支持农民合作社发展农产品加工流通。
关键词：农村土地承包；土地承包政策；农村经营体制
我国30多年农村改革，最大的成果就是形成了土地承包经营这一适合我国当前生产力发展水平的农村基本经营制度。为了认真贯彻落实好中央关于全面深化农村改革，完善农村土地承包政策的一系列决策部署，激发农村改革发展活力，我们组织开展了完善农村土地承包政策调研。
一、青海省落实农村土地承包政策回顾
党的十一届三中全会以后，我国实行改革开放的政策。青海省农村土地承包责任制的落实经历了一个循序渐进、不断完善的过程。从大的方面看，经过了以下几个阶段：
（一）开展土地分等定产试点。1987年，开始在海东等地开展了“土地分等定产、升奖降罚”的试点，1987年冬至1988年春，在145个乡（镇）、1896个村推行了“土地分等定产，通过实行土地分等定产，产量升奖降罚这一办法，使农民懂得土地是集体所有，增强了群众的集体主义观念，通过签定土地承包合同，提取土地承包费，兑现奖金，多数群众明确了土地所有权属集体，承包者只有使用权的道理，纠正了“大包干就是分田单干”的模糊认识。
（二）“两田制”试点。由于土地承包十多年来，基建占地、人口变动等原因，农村出现了一些人均占有耕地相差悬殊的情况。湟源县塔湾乡河南村，耕地最少的农户人均只有0.033公顷，最多的人均占到0.633公顷，80%的农户要求调整土地。针对这种情况，1990年6月，在湟源县进行了“两田制”（即：责任田、口粮田）试点工作，1991年，湟源县实施“两田制”的村达142个，占全县村总数的96.6%，97.2%的农户实施了“两田制”。
（三）落实土地延包工作。1994年，中共青海省委、省政府贯彻《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》实施意见下发后，各地逐步开展了土地承包期的延长工作。1997年8 月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中发办[1997]16号）下发后，各地加快了延长土地承包期的落实工作，到1998年底，全省14个农业县已全部完成，其中大通、乐都、湟中、平安4个县，土地经营权证已发放到农户。
（四）完善延包后续工作。2000年以后，开展了第二轮延包的后续完善工作。虽然全省的二轮延包工作基本完成，但是，个别地区尤其是半农半牧区还没有进行二轮土地承包，有些地方虽然实行了承包期30年不变的政策，但工作基础不扎实，有的还没有与农户签订土地承包合同，导致土地承包关系不明确。2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《农村土地承包法》，2003年3月正式实施后，在全省加大了对农村土地二轮延包后续完善工作力度。新一轮土地承包关系的确立，保持了党在农村基本政策的连续性和稳定性。
二、近年来完善农村土地承包政策的做法及成效
近几年，青海省在完善农村土地承包政策方面，高度重视农村土地承包经营权流转工作，积极引导各地开展农村土地流转，对促进土地资源优化配置和合理利用，提高土地产出率，发展多种形式的适度规模经营，增加农牧民收入发挥了积极作用。不断强化措施，狠抓工作落实，有力地促进了全省农村土地承包经营权流转。
（一）组建土地流转服务平台，强化服务功能。为了依法规范有序推进土地承包经营权流转，我厅按照省委省政府的要求，切实加大土地流转服务平台建设力度，2010年至2013年先后共安排资金2420万元，在全省8个州地市依托县农经部门建立了39个县级农村土地流转服务指导站和367个乡镇农村土地流转服务中心，实现了县乡两级土地流转服务平台全覆盖。通过建立健全县、乡两级土地流转服务平台，为土地流转提供政策咨询、信息发布、合同签订、纠纷调解、档案管理等项服务，尽快形成信息顺畅、运转高效、管理严格、服务规范的土地草场承包经营权流转服务体系，促进农牧区土地、资金、技术等要素的优化配置和充分利用，为发展多种形式的适度规模经营，加快现代农牧业的发展提供有力支持。
（二）开展土地流转信息监测，搞好分类指导。为随时掌握农村土地流转的规模、类型、流向、价格等变化情况，在青海省大通、化隆等农村土地流转规模较大的10个县开展农村土地承包经营权流转信息监测，并依据信息监测结果，认真分析研究，及时发现和掌握农村土地流转过程中出现的新情况、新问题，提出相应的政策措施，尤其是围绕不同经济发展水平，不同自然环境等影响农村土地流转的主要因素，统筹规划，合理安排，分类指导，整体推进，努力使信息监测在完善农村土地流转政策措施，促进农村土地流转健康发展中发挥重要的参考作用。
（三）强化土地流转风险评估，维护农村稳定。随着农村土地承包经营权流转工作的稳步推进，农村土地流转规模逐年加大，速度越来越快，流转大户不断增加，流转风险随之增多。为防范和有效化解农村土地承包经营权流转风险，2013年继续在大通县组织开展了农村土地承包经营权流转社会稳定风险评估试点工作，就农村土地承包经营权通过转让、转包、出租、互换和入股等形式进行流转的合法性、合理性、安全性和风险性进行社会稳定风险评估，严格规范土地流转程序，完善农村土地流转服务机制，减少了农村土地流转的社会稳定风险。
（四）规范土地流转合同 ，促进有序流转。针对农村土地流转工作中存在的土地流转合同签订率低、内容不健全、格式不规范等问题，根据农业部制定的《农村土地承包经营权流转管理办法》，我厅制定了统一格式的《青海省农村土地承包经营权流转合同》，并印发71.5万份供全省各地使用。各地积极贯彻实施，逐步建立了以实施流转合同制和备案制为重点的流转管理工作制度和规程。 （五）开展土地规范流转试点，完善管理服务。为了加强土地流转服务，创新土地流转机制，按照“机构健全、设施配套、功能齐全、制度完善、服务到位、流转顺畅”的标准，建立完善农村土地流转服务体系，引导土地承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等经营主体流转，激发农业经营体制的内部活力，推动现代农业发展，促进农民收入增加。在所有乡镇设置了电子显示屏，健全完善了乡镇土地流转管理服务平台，统一推广使用由省农牧厅印制的流转合同，加强规范管理。
（六）培育新型经营主体，促进规模流转。为培育发展多种形式的农牧业规模经营主体，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农牧业经营体系，促进土地规模化经营。2014年争取财政资金5820万元，扶持农牧民专业合作社207个（其中：省级示范社50个，规范化建设合作社57个，大学生村官领办合作社100个），扶持家庭农牧场200个。目前，全省在工商部门登记并在农牧部门备案的各类农牧民专业合作社发展到6719家，成员达到43万人，进入规范化运行名录的合作社达到2286家，组建了14个联合社。
农村土地承包政策的不断完善巩固了党在农村的基本经营制度，调动了广大农民的生产积极性，为构建新型农业经营体系，创新农业经营体制机制，促进高原现代农业建设奠定了制度基础。主要表现在：
一促进了农牧区生产要素的优化组合。土地流转使城乡之间的资金、技术、人才、设备等生产要素的合理流动和优化组合，形成了城乡优势互补、协调发展的新格局。
二推进了传统农业向现代农业的转变。大部分地区通过转包、互换等土地流转方式，使土地向种田能手或农业开发业主集中，积极推广应用农业新技术、新品种，建设高效农业示范区，逐步实现了农业区域化、专业化、现代化。
三拉动了农村劳动力有效转移。土地经营权流转后，部分农民在业主那里务工，参与了各种种养业和二三产业的生产经营，不仅获得了劳务收入，而且又学到了许多实用技术和经营管理技术，使劳动者素质大大提高。同时，土地流转有利于人地分离出来，改变了部分农民“亦工亦农、亦商亦农”的兼业化状态，解除了土地对这些农民的束缚，促进了农村劳动力向非农产业转移、向城镇聚集，推动了农村城镇化、农业现代化进程。
四增加了农民财产性收入。据海东地区调研，通过土地流转，一般每亩每年可以得到300—1000元的租金收入，有的土地流转收入甚至高于自己传统作物收入，海东川水地区土地流流转费用最高达到1300元/亩；此外，企业、合作社以及外来业主通过租赁土地，为当地农民创造了更多的就业机会，使农民从原来直接的生产经营者成为业主打工的农业工人，由此增加了一定收入。
三、当前青海省农村土地承包方面存在的问题
当前青海省农村土地承包方面存在的问题主要表现在：
（一）承包土地的细碎化与农业适度规模经营之间的矛盾突出。根据国土二调的数据，青海省耕地面积882万亩，农户72.2万户，平均每户12.2亩，全省平均每家农户的承包地块10块左右，如互助县全县农户承包地的地块数平均为13块，最多的户达到48块。从土地流转情况看，2014年全省土地流转面积139万亩，占总耕地面积的15.76%，而同期全国农村承包耕地流转面积占承包耕地总面积的比重达到28.8%，青海省要低13个百分点。全省50亩以上的规模经营耕地75万亩，占总耕地面积的8.5%。这种状况与建设现代农业的要求不相适应，必须在稳定家庭承包制的基础上积极引导土地经营权有序流转，发展适度规模经营。
（二）土地经营权流转水平较低。一是农村土地承包经营权登记制度不完善，存在农户承包地块面积不准、四至不清等问题，导致土地流转不畅。二是土地流转的组织引导乏力，程序不规范，流转合同不完善。三是土地流转效益不明显，流转土地规模小，流转期短，集中程度不高，许多流转的土地仍处于粗放的、低层次的经营状态，科技含量不高、抵御市场风险的能力不强。四是土地流转的中介组织不够健全，农村土地流转市场发育不良，中介组织匮乏，信息传播渠道不畅，影响了生产要素的合理流动和优化配置。五是在土地流转中存在“非粮化”的倾向，部分地方用流转土地种植苗木的现象较为普遍。
（三）耕地摞荒的现象较为普遍。由于农业生产条件差、自然灾害频繁，农业比较效益低、耕种积极性不高，农业劳动力输出等原因造成部分耕地撂荒。据各地农经部门统计，截止2014年8月19日，全省共有14.06万亩耕地闲置荒芜一年以上，其中西宁市4.17万亩，海东市3.14万亩顷，海南州0.55万亩，海西州2.23万亩，玉树州3.96万亩。根据各地撂荒耕地统计情况看，主要分布在2市3州、14个县（市）、89个乡（镇）、818个行政村。
（四）新型农牧业经营主体发展滞后。种植大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业等新型农业经营主体发展滞后。农牧民专业合作组织经济实力弱小、规模经营水平不高、服务能力不强、合作机制不够规范；部分合作社只搭了架子，有名无实，空壳子、虚架子现象普遍；缺资金、缺人才、缺服务实力和服务手段，对农民生产的带动能力不强；从事生产的居多，从事加工、销售的少；合作社规范化程度不高，较为规范的合作社只占三分之一。
四、进一步完善农村土地承包政策的措施和建议
伴随着我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程，农村劳动力大量转移，农业物质技术装备水平不断提高，农户承包土地的经营权流转明显加快，发展适度规模经营已成为必然趋势。因此，要认真贯彻执行中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号），坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转，坚持家庭经营的基础性地位，积极培育新型经营主体，发展多种形式的适度规模经营，巩固和完善农村基本经营制度，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。 （一）有序推进土地承包经营权确权登记颁证工作。
一健全土地承包经营权登记制度。建立健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的土地承包经营权登记制度，是稳定农村土地承包关系、促进土地经营权流转、发展适度规模经营的重要基础性工作。完善承包合同，健全登记簿，颁发权属证书，强化土地承包经营权物权保护，为开展土地流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据。
二推进土地承包经营权确权登记颁证工作。按照中央和省上的统一部署、各级政府全面负责的要求，在总结好试点经验的基础上，用5年时间全面完成青海省土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，把承包地块、面积、合同、基本农田、权属证书全面落实到户，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。在工作中，要保持承包关系稳定，以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属；坚持依法规范操作，严格执行政策，按照规定内容和程序开展工作；充分调动农民群众积极性，依靠村民民主协商，自主解决矛盾纠纷；从实际出发，以农村集体土地所有权确权为基础，以第二次全国土地调查成果为依据，采用符合标准规范、农民群众认可的技术方法；坚持分级负责，强化县乡两级的责任，建立健全党委和政府统一领导、部门密切协作、群众广泛参与的工作机制；科学制定工作方案，明确时间表和路线图，加强指导服务，确保工作质量。
三加强土地承包经营权确权成果应用。各地农村土地承包经营权确权登记颁证工作完成后，严格执行土地承包档案管理规定，坚持分级管理、集中保管的原则，建立健全整理立卷、分类归档、安全保管、公开查阅等制度。把土地承包经营权确权成果作为今后农业产业发展规划布局、积极发展土地股份合作的重要基础。
（二）规范引导农村土地经营权有序流转。
一鼓励创新土地流转形式。鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。鼓励有条件的地方制定扶持政策，引导农户长期流转承包地并促进其转移就业。鼓励农民在自愿前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题。在同等条件下，本集体经济组织成员享有土地流转优先权。以转让方式流转承包地的，应在本集体经济组织成员之间进行，且需经发包方同意。以其他形式流转的，应当依法报发包方备案。
二严格规范土地流转行为。土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定，流转收益应归承包农户所有。流转期限应由流转双方在法律规定的范围内协商确定，向本集体经济组织成员以外的流入方流转的，流转期限一般不得少于五年。没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整社农户承包地集中对外招商经营。防止少数基层干部私相授受，谋取私利。
三加强土地流转管理和服务。要研究制定流转市场运行规范，加快发展多种形式的土地经营权流转市场。依托农村经营管理机构健全土地流转服务平台，完善县乡村三级服务和管理网络，建立土地流转监测制度，为流转双方提供信息发布、政策咨询、农地价值评估等服务。土地流转中介服务组织可以开展信息发布沟通、委托流转等服务，但禁止层层转包从中牟利。土地流转给非本村（社）集体成员或村（社）集体受农户委托统一组织流转并利用集体资金改良土壤、提高地力的，可向本集体经济组织以外的流入方收取基础设施使用费和土地流转管理服务费，用于农田基本建设或其他公益性支出。引导承包农户与流入方签订书面流转合同，并使用统一的省级合同示范文本。依法保护流入方的土地经营权益，流转合同签订到期后流入方可在同等条件下优先续约。县（市）土地纠纷仲裁机构的工作经费一律纳入本级财政预算，确保土地承包纠纷仲裁工作顺利开展。
四合理确定土地经营规模。要依据自然经济条件、农村劳动力转移情况、农业机械化水平等因素，研究确定本地区土地规模经营的适宜标准。防止脱离实际、违背农民意愿，片面追求超大规模经营的倾向。现阶段，对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至20倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的家庭农场和种植大户，应当给予重点扶持。特别是对流转农户撂荒耕地从事种植业的新型农业经营主体，各级政府要给要给予一定扶持。
五加强土地流转用途管制。坚持最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田。严禁借土地流转之名违规搞非农建设。严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为。严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。坚决查处通过“以租代征”违法违规进行非农建设的行为，坚决禁止擅自将耕地“非农化”。利用规划和标准引导设施农业发展，强化设施农用地的用途监管。采取措施保证流转土地用于农业生产，可以通过停发粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴等办法遏制撂荒耕地的行为。
（三）加快培育新型农业经营主体。
一发挥家庭经营的基础作用。针对青海省农业生产基础薄弱、农民组织化程度不高、普通农户分散经营仍占绝大多数的实际，继续重视和扶持发展农业生产。重点培育以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源，从事专业化、集约化农业生产的家庭农场和专业大户，使之成为引领适度规模经营、发展现代农业的有生力量。鼓励各地整合涉农资金建设连片高标准农田，并优先流向家庭农场、专业大户等规模经营农户。
二加快发展农户间的合作经营。鼓励承包农户通过共同使用农业机械、开展联合营销等方式发展联户经营。鼓励发展多种形式的农民合作组织，深入推进示范社创建活动，促进农民合作社规范发展。在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上，培育发展农村合作金融。引导发展农民专业合作社联合社，支持农民合作社开展农社对接。允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。
三鼓励发展适合企业化经营的现代种养业。鼓励农业产业化龙头企业等涉农企业重点从事农产品加工流通和农业社会化服务，带动农户和农民合作社发展规模经营。引导工商资本发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业，开发农村“四荒”资源发展多种经营。支持农业企业与农户、农民合作社建立紧密的利益联结机制，实现合理分工、互利共赢。
四加大对新型农业经营主体的扶持力度。各级政府要扩大对家庭农场、专业大户、农民合作社、龙头企业、农业社会化服务组织的扶持资金规模。支持符合条件的新型农业经营主体优先承担涉农项目，新增农业补贴向新型农业经营主体倾斜。加快建立财政项目资金直接投向符合条件的合作社、财政补助形成的资产转交合作社持有和管护的管理制度。鼓励大中专毕业生到农村领办创办农民合作社。鼓励融资担保机构为新型农业经营主体提供融资担保服务，鼓励有条件的地方通过设立融资担保专项资金、担保风险补偿基金等加大扶持力度。落实和完善相关税收优惠政策，支持农民合作社发展农产品加工流通。