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【摘 要】农村土地流转是进行土地制度改革的关键，通过土地流转促进土地资源的合理配置和农业结构调整，推动农村发展，但现实中土地流转存在着许多亟待改进的问题。以四川省渠县农村土地流转为例，通过分析当地农村土地流转的现状、趋势及特点，从中找出土地流转中存在的问题及解决的对策，以期为推动农村土地流转提供参考。
【关键词】农村土地流转；现状；问题；对策
近年来，随着工业化、城镇化建设的推进，农村大量劳动力进城务工就业，农村土地承包经营权流转速度明显加快。党的十八大和十八届三中全会明确提出，要加强引导农村土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营。特别是在新形势下，探索如何加强农村土地流转风险防范，创新农业经营管理体系，正确研判土地流转趋势，放活土地经营权，大力发展现代农业，是做好当前农业供给侧结构性改革和落实好农村土地“三权”分置的重要途径。但是当前大多数的土地流转并没有达到预期的促进农村经济发展的效果。下面以四川省渠县为例，通过了解当地土地流转的现状，结合四川省渠县农业局提供的土地流转数据，分析流转中的问题，并提出对策。
一、渠县农村土地流转现状、趋势及特点
渠县隶属于四川省达州市，地理位置属于丘陵，辖60个乡镇，幅员面积2013平方公里，耕地面积979495亩，总人口为140万。近年来，渠县坚持“稳定农户承包权，放活土地经营权”的工作思路，积极推进农村土地流转，土地流转趋势总体向好。
1.流转面积逐年增多，增速较快。2008年全县农村土地流转面积43828亩，2016年流转总面积为148509.7亩（其中耕地76395亩），8年内净增加104681.7亩，平均每年增长1300亩。呈现流转面积快速增加的趋势。
2.流转形式多样。全县农村土地流转主要有转包、转让、互换、入股、出租等形式，其他方式占比相对较低。2016年，以转包方式流转26954亩，占流转总面积的18.15%；转让910亩，占0.61%；出租84153亩，占56.67%；入股27929亩，占18.80%；其他方式流转8563亩，占总流转面积的5.77%。
3.流转主体趋向多元化。新型农业经营主体逐步成为土地流转的主体。据统计，2016年全县流转至种养大户30342亩，占流轉总面积的20.43%；流转至农民专业合作社和家庭农场22803亩，占15.36%；流转至工商企业25047亩，占16.87%。
4.土地经营趋向规模化。目前，全县农村土地流转30亩以上的有300宗，流转面积140833亩，占流转总面积的94.83%，农村土地经营呈现集约化、规模化、标准化态势。
5.流转用于非粮作物面积大。据统计，目前全县农村土地流转用于非粮用途的面积高达134755亩，占流转总面积90.74%。其中流转耕地用于非粮用途的62639.8亩，占流转总耕地面积的81.99%。
6.流转土地产业多元化。一方面农村流转土地涵盖了渠县黄花、柑桔、生猪、花椒“3+1”特色产业，另一方面，农村土地快速向种西瓜、栽核桃、养牛、养鱼等农林牧渔产业发展，也向开办砖厂、建市场、辦驾校、建公墓和工商建运等其他产业延伸。据统计，2016年，用于粮食作物13754.9亩，占流转总面积的9.26%；经济作物34894.8亩，占23.50%；畜禽养殖6469.5亩，占4.36%；水产养殖2720.5亩，占1.83%；农机加工24.0亩，占0.02%；其他用途90646.0亩（果树、花草等），占61.04%。
7.流转价格同比上升。近年来，受物价因素影响，全县农村土地流转价格逐年上升。目前，流转土地价格在每亩200元至700元之间不等。各乡镇因地理位置差异，土地流转价格略有区别，一般北部丘陵地区土地流转价格平均在100元至500元之间；城郊和平坝地区，土地流转价格在每亩500元至700元之间；因农村劳动力外出务工，土地没人耕种的地方，为防止耕地抛荒，免费流转的情况也一定程度存在。
二、存在的主要问题
1.转变耕地用途。（1）土地流转后用于开办驾校、砖厂、修公墓等违法改变耕地用途面积2563.6亩。（2）在新农村建设中，全县60个乡镇的新村聚居点建设用地采取“以租代征”的形式占用耕地2826.4亩。（3）非粮用途面积过大。近年来，受全省特色产业区划影响，全县集中成片大规模发展柑桔、柠檬、花椒、核桃、栽树、挖塘养殖等。据统计：全县仅栽树、挖塘两项占地44085.3亩，占流转总面积的29.68%。
2.土地流转程序违法。主要表现在：土地流转过程中，未经承包方同意强迫流转、未经科学论证擅自超规模流转、未经召开集体经济组织成员会议整体流转等，程序违法土地流转13416亩，占流转总面积的9.03%。
3.流转合同不规范。此次对农村土地流转合同的检查过程中，发现出让方和受让方位置颠倒、流转期限不合法、损农现象特别突出等，据统计，全县合同签订不规范流转土地47538.3亩，占流转总面积的32.01%。
4.缺乏风险防范和农民利益保障机制。资料显示，个别乡镇贪功近利发展与本地不相宜的产业，成片改变耕地形状、地貌和用途造成无法复耕，严重破坏农业生态环境。乡村缺乏防范风险意识加之农民及村委会法制意识淡薄，一旦问题显现，农户与流入方产生农村土地流转纠纷，会造成农村社会不稳定。据统计全县农村土地流转存在类似潜在风险的流转面积有15761.8亩，占流转总面积的10.61%，
5.服务体系不健全。目前，仅成立了渠县土地流转服务中心（基本无实际业务），乡镇、村均无相应的机构及专职人员。农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系也不健全，县上虽成立了农村土地承包经营纠纷仲裁委员会，但并未实际开展业务，各乡镇、村也无相应的土地仲裁员及调解员。政府也未引导相应的中介服务机构参与其中。 6.流转环境有待改善。一是农村基础设施需要改善。由于基础设施投入不足，一些流转大户，因为自然灾害、灌溉设施不到位、烘干设备缺乏等，导致产量降低、收成减少、农产品腐烂等现象，甚至出现中止经营，土地撂荒走人的局面。一定程度上影响了土地流转各方参与的热情。二是农村融资环境需要改善。近几年，经营主体普遍存在融资难的问题，由于农业投资的风险性较大，收回期长，金融机构出于风险考虑，一般不会支持融资。渠县中小企业融资担保中心考虑到对农业项目的支持，对一些规模较大的农民专业合作社曾给予委托贷款，但对他们来说仍是杯水车薪，解决不了根本问题。因为融资难的问题，出现了生产经营困难、农民土地租金支付困难的情况，导致风险转嫁到农民头上。
三、对策及建议
1.切实保障农民利益，维护农村社会稳定。要强化宣传和政策引导，在坚持农村土地集体所有，坚持依法自愿有偿的基础上，切实保护农民承包权益，降低农民的风险。首先要继续做好农村承包地确权登记颁证，明晰产权，进一步稳定农村土地承包关系，政府要及时制定出台农村土地“三权分置”办法的实施意见。二是妥善解决承包地确权、流转过程中引发的纠纷，建立民间协商、乡村调解、县级仲裁、司法保障的农村土地承包纠纷调处和防范社会稳定风险机制。三是要合理确定土地使用权的价格，包括土地升值后的价格，既要尊重市场，又要考虑农民的切身利益。四是要建立风险保障金制度，防止损害农民土地权益，防范承包农户因流入方违约或经营不善而遭受损失。
2.规范流转程序管理，引导各方有序流转。加强土地流转管理，规范流转交易行为，降低土地流转风险。一是要尊重农民在流转中的主体地位，严格执行依法自愿有偿原则，村级组织只能在农户书面委托的前提下才能组织统一流转，禁止以少数服从多数的名义将整村整组农户承包地集中对外招商经营、不能强制农民流转土地。二是要合理确定土地流转规模，土地经营规模必须适度。政府要引导各地根据区域特征、土地条件、作物品种、经济社会发展水平、农村劳动力转移情况、农业机械化水平和农业生产条件等，研究确定本地土地规模经营适度标准。不能片面求快、求大。三是强化土地流转合同管理，全面落实合同备案登记制度。使用统一规范的土地流轉合同文本，严格约定流转期限、用途、价格及双方权利和义务等内容。由乡镇农经站指导合同签订，进行鉴证，负责归档管理，并督促供求双方履行合同，生效的土地流转合同送县农经站备案。
3.建立健全服务体系，增强服务能力。一是加快建立统一的土地流转市场和信息平台。积极培育土地流转中介服务组织，提供有关业务咨询等，切实维护土地流转各方的合法权益。二是创新农业经营体制机制，构建土地流转服务体系，加强土地流转服务。县级农业行政主管部门要建立完善县、乡镇、村三级流转服务体系与管理网络，及时收集发布流转信息，畅通流转渠道。发挥各级土地流转交易平台的功能和作用，为土地流转双方提供信息发布、政策咨询、价格评估、合同鉴证等服务。三是强化农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，稳定和加强仲裁员队伍管理，妥善调处土地承包和流转纠纷。
4.强化政府监管，合理引导扶持工商资本，促进现代农业的建设。一是要根据企业资质、经营能力、土地流转规模等实行审核准入制度，对长时间、大面积租赁农地要有明确上限控制，实行分级备案。二是结合当地农业农村发展情况，营造优良发展环境，积极引导扶持工商资本进入农业生产发展薄弱环节，如发展现代种养业、智慧农业、农产品流通、农村旅游业等新型业态。三是建立工商资本进入农业农村领域监管制度。（1）强化动态监管，定期对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途及风险防范能力等开展监督检查，查验土地利用、合同履行等情况，细化农地用途甄别标准，及时查处纠正浪费农地资源、改变农地用途等违法违规行为。（2）统筹建设用地，结合城市周边设施农业、园艺产业和休闲农业的发展需求，适当放宽设施农业用途标准，或者调剂部分用地指标，用于支持工商资本进入农业农村领域发展。三是鼓励工商资本与农民新型经营主体开展合作经营，建立紧密的利益分配合作经营模式，对农民形成带动效应。四是创新投融资平台，尽快启动农村土地经营权抵押贷款试点，着力解决融资难问题。政府应鼓励融资担保机构为新型农业经营主体提供融资担保服务，通过设立融资担保专项资金，担保风险补偿基金等加大扶持力度。
5.加强流转用途管制，确保粮食安全。一是制定农业产业发展规划。各地根据资源环境条件制定农地利用规划和农业产业发展规划，按照“农地农用，产业集中”的原则，制定引导农地向当地优势产业流转的规划。二是探索建立土地流转风险防控和有偿退出机制。可探索对流入方收取风险保证金的风险防控措施，严防流转土地用途发生改变和流转后的经营风险。对于流入方生产经营无法继续进行的，要实行退出机制，切实保护农民利益。三是建立土地流转激励和惩处机制。制定土地流轉激励措施，对土地流转后的“非农化”和“非粮化”问题给予处罚，要坚决查处通过“以租代征”等形式违法违规进行非农建设的行为。向粮食生产规模经营主体，分别在财政、金融、基础设施等方面给予政策倾斜，确保主粮安全。四是政府要引导建立对规模经营主体的农业保险机制，特别是适当提高对粮食品种保险的保费补贴比例，以增强其农业生产的抗自然灾害能力，实现持续稳健经营，有效保障土地流转的稳定性。五是政府加大对农业基础设施的投入，优先流向家庭农场、专业大户、农民专业合作社等规模经营主体，增强其农业生产经营能力。
参考文献：
[1]中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中办发〔2014〕61号，2014年11月20日.
[2]张世英《互助县农村土地流转存在的问题及对策》《现代农业科技》，2013 年第2期.
[3]陈鑫诚 冯庆水《安徽省农村土地承包经营权流转中政策与金融支持的问题探讨》《淮北师范大学学报：哲学社会科学版》2013年第3期.
[4]董成森 刘胜轩《浅析湖南省2016年农村土地承包经营权流转趋势及风险防范策略》2017-02-01 中国农经信息网.
[5]杜奕含，王贝贝《农村土地流转的现状及对策研究——以辽宁省绥中县为例》《现代农业科技》2010 （16）.
[6]李庚 《农村土地流转的空间差异及成因分析——以陕西关中三县为例》《人文地理》 2012年01期 .
【关键词】农村土地流转；现状；问题；对策
近年来，随着工业化、城镇化建设的推进，农村大量劳动力进城务工就业，农村土地承包经营权流转速度明显加快。党的十八大和十八届三中全会明确提出，要加强引导农村土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营。特别是在新形势下，探索如何加强农村土地流转风险防范，创新农业经营管理体系，正确研判土地流转趋势，放活土地经营权，大力发展现代农业，是做好当前农业供给侧结构性改革和落实好农村土地“三权”分置的重要途径。但是当前大多数的土地流转并没有达到预期的促进农村经济发展的效果。下面以四川省渠县为例，通过了解当地土地流转的现状，结合四川省渠县农业局提供的土地流转数据，分析流转中的问题，并提出对策。
一、渠县农村土地流转现状、趋势及特点
渠县隶属于四川省达州市，地理位置属于丘陵，辖60个乡镇，幅员面积2013平方公里，耕地面积979495亩，总人口为140万。近年来，渠县坚持“稳定农户承包权，放活土地经营权”的工作思路，积极推进农村土地流转，土地流转趋势总体向好。
1.流转面积逐年增多，增速较快。2008年全县农村土地流转面积43828亩，2016年流转总面积为148509.7亩（其中耕地76395亩），8年内净增加104681.7亩，平均每年增长1300亩。呈现流转面积快速增加的趋势。
2.流转形式多样。全县农村土地流转主要有转包、转让、互换、入股、出租等形式，其他方式占比相对较低。2016年，以转包方式流转26954亩，占流转总面积的18.15%；转让910亩，占0.61%；出租84153亩，占56.67%；入股27929亩，占18.80%；其他方式流转8563亩，占总流转面积的5.77%。
3.流转主体趋向多元化。新型农业经营主体逐步成为土地流转的主体。据统计，2016年全县流转至种养大户30342亩，占流轉总面积的20.43%；流转至农民专业合作社和家庭农场22803亩，占15.36%；流转至工商企业25047亩，占16.87%。
4.土地经营趋向规模化。目前，全县农村土地流转30亩以上的有300宗，流转面积140833亩，占流转总面积的94.83%，农村土地经营呈现集约化、规模化、标准化态势。
5.流转用于非粮作物面积大。据统计，目前全县农村土地流转用于非粮用途的面积高达134755亩，占流转总面积90.74%。其中流转耕地用于非粮用途的62639.8亩，占流转总耕地面积的81.99%。
6.流转土地产业多元化。一方面农村流转土地涵盖了渠县黄花、柑桔、生猪、花椒“3+1”特色产业，另一方面，农村土地快速向种西瓜、栽核桃、养牛、养鱼等农林牧渔产业发展，也向开办砖厂、建市场、辦驾校、建公墓和工商建运等其他产业延伸。据统计，2016年，用于粮食作物13754.9亩，占流转总面积的9.26%；经济作物34894.8亩，占23.50%；畜禽养殖6469.5亩，占4.36%；水产养殖2720.5亩，占1.83%；农机加工24.0亩，占0.02%；其他用途90646.0亩（果树、花草等），占61.04%。
7.流转价格同比上升。近年来，受物价因素影响，全县农村土地流转价格逐年上升。目前，流转土地价格在每亩200元至700元之间不等。各乡镇因地理位置差异，土地流转价格略有区别，一般北部丘陵地区土地流转价格平均在100元至500元之间；城郊和平坝地区，土地流转价格在每亩500元至700元之间；因农村劳动力外出务工，土地没人耕种的地方，为防止耕地抛荒，免费流转的情况也一定程度存在。
二、存在的主要问题
1.转变耕地用途。（1）土地流转后用于开办驾校、砖厂、修公墓等违法改变耕地用途面积2563.6亩。（2）在新农村建设中，全县60个乡镇的新村聚居点建设用地采取“以租代征”的形式占用耕地2826.4亩。（3）非粮用途面积过大。近年来，受全省特色产业区划影响，全县集中成片大规模发展柑桔、柠檬、花椒、核桃、栽树、挖塘养殖等。据统计：全县仅栽树、挖塘两项占地44085.3亩，占流转总面积的29.68%。
2.土地流转程序违法。主要表现在：土地流转过程中，未经承包方同意强迫流转、未经科学论证擅自超规模流转、未经召开集体经济组织成员会议整体流转等，程序违法土地流转13416亩，占流转总面积的9.03%。
3.流转合同不规范。此次对农村土地流转合同的检查过程中，发现出让方和受让方位置颠倒、流转期限不合法、损农现象特别突出等，据统计，全县合同签订不规范流转土地47538.3亩，占流转总面积的32.01%。
4.缺乏风险防范和农民利益保障机制。资料显示，个别乡镇贪功近利发展与本地不相宜的产业，成片改变耕地形状、地貌和用途造成无法复耕，严重破坏农业生态环境。乡村缺乏防范风险意识加之农民及村委会法制意识淡薄，一旦问题显现，农户与流入方产生农村土地流转纠纷，会造成农村社会不稳定。据统计全县农村土地流转存在类似潜在风险的流转面积有15761.8亩，占流转总面积的10.61%，
5.服务体系不健全。目前，仅成立了渠县土地流转服务中心（基本无实际业务），乡镇、村均无相应的机构及专职人员。农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系也不健全，县上虽成立了农村土地承包经营纠纷仲裁委员会，但并未实际开展业务，各乡镇、村也无相应的土地仲裁员及调解员。政府也未引导相应的中介服务机构参与其中。 6.流转环境有待改善。一是农村基础设施需要改善。由于基础设施投入不足，一些流转大户，因为自然灾害、灌溉设施不到位、烘干设备缺乏等，导致产量降低、收成减少、农产品腐烂等现象，甚至出现中止经营，土地撂荒走人的局面。一定程度上影响了土地流转各方参与的热情。二是农村融资环境需要改善。近几年，经营主体普遍存在融资难的问题，由于农业投资的风险性较大，收回期长，金融机构出于风险考虑，一般不会支持融资。渠县中小企业融资担保中心考虑到对农业项目的支持，对一些规模较大的农民专业合作社曾给予委托贷款，但对他们来说仍是杯水车薪，解决不了根本问题。因为融资难的问题，出现了生产经营困难、农民土地租金支付困难的情况，导致风险转嫁到农民头上。
三、对策及建议
1.切实保障农民利益，维护农村社会稳定。要强化宣传和政策引导，在坚持农村土地集体所有，坚持依法自愿有偿的基础上，切实保护农民承包权益，降低农民的风险。首先要继续做好农村承包地确权登记颁证，明晰产权，进一步稳定农村土地承包关系，政府要及时制定出台农村土地“三权分置”办法的实施意见。二是妥善解决承包地确权、流转过程中引发的纠纷，建立民间协商、乡村调解、县级仲裁、司法保障的农村土地承包纠纷调处和防范社会稳定风险机制。三是要合理确定土地使用权的价格，包括土地升值后的价格，既要尊重市场，又要考虑农民的切身利益。四是要建立风险保障金制度，防止损害农民土地权益，防范承包农户因流入方违约或经营不善而遭受损失。
2.规范流转程序管理，引导各方有序流转。加强土地流转管理，规范流转交易行为，降低土地流转风险。一是要尊重农民在流转中的主体地位，严格执行依法自愿有偿原则，村级组织只能在农户书面委托的前提下才能组织统一流转，禁止以少数服从多数的名义将整村整组农户承包地集中对外招商经营、不能强制农民流转土地。二是要合理确定土地流转规模，土地经营规模必须适度。政府要引导各地根据区域特征、土地条件、作物品种、经济社会发展水平、农村劳动力转移情况、农业机械化水平和农业生产条件等，研究确定本地土地规模经营适度标准。不能片面求快、求大。三是强化土地流转合同管理，全面落实合同备案登记制度。使用统一规范的土地流轉合同文本，严格约定流转期限、用途、价格及双方权利和义务等内容。由乡镇农经站指导合同签订，进行鉴证，负责归档管理，并督促供求双方履行合同，生效的土地流转合同送县农经站备案。
3.建立健全服务体系，增强服务能力。一是加快建立统一的土地流转市场和信息平台。积极培育土地流转中介服务组织，提供有关业务咨询等，切实维护土地流转各方的合法权益。二是创新农业经营体制机制，构建土地流转服务体系，加强土地流转服务。县级农业行政主管部门要建立完善县、乡镇、村三级流转服务体系与管理网络，及时收集发布流转信息，畅通流转渠道。发挥各级土地流转交易平台的功能和作用，为土地流转双方提供信息发布、政策咨询、价格评估、合同鉴证等服务。三是强化农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，稳定和加强仲裁员队伍管理，妥善调处土地承包和流转纠纷。
4.强化政府监管，合理引导扶持工商资本，促进现代农业的建设。一是要根据企业资质、经营能力、土地流转规模等实行审核准入制度，对长时间、大面积租赁农地要有明确上限控制，实行分级备案。二是结合当地农业农村发展情况，营造优良发展环境，积极引导扶持工商资本进入农业生产发展薄弱环节，如发展现代种养业、智慧农业、农产品流通、农村旅游业等新型业态。三是建立工商资本进入农业农村领域监管制度。（1）强化动态监管，定期对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途及风险防范能力等开展监督检查，查验土地利用、合同履行等情况，细化农地用途甄别标准，及时查处纠正浪费农地资源、改变农地用途等违法违规行为。（2）统筹建设用地，结合城市周边设施农业、园艺产业和休闲农业的发展需求，适当放宽设施农业用途标准，或者调剂部分用地指标，用于支持工商资本进入农业农村领域发展。三是鼓励工商资本与农民新型经营主体开展合作经营，建立紧密的利益分配合作经营模式，对农民形成带动效应。四是创新投融资平台，尽快启动农村土地经营权抵押贷款试点，着力解决融资难问题。政府应鼓励融资担保机构为新型农业经营主体提供融资担保服务，通过设立融资担保专项资金，担保风险补偿基金等加大扶持力度。
5.加强流转用途管制，确保粮食安全。一是制定农业产业发展规划。各地根据资源环境条件制定农地利用规划和农业产业发展规划，按照“农地农用，产业集中”的原则，制定引导农地向当地优势产业流转的规划。二是探索建立土地流转风险防控和有偿退出机制。可探索对流入方收取风险保证金的风险防控措施，严防流转土地用途发生改变和流转后的经营风险。对于流入方生产经营无法继续进行的，要实行退出机制，切实保护农民利益。三是建立土地流转激励和惩处机制。制定土地流轉激励措施，对土地流转后的“非农化”和“非粮化”问题给予处罚，要坚决查处通过“以租代征”等形式违法违规进行非农建设的行为。向粮食生产规模经营主体，分别在财政、金融、基础设施等方面给予政策倾斜，确保主粮安全。四是政府要引导建立对规模经营主体的农业保险机制，特别是适当提高对粮食品种保险的保费补贴比例，以增强其农业生产的抗自然灾害能力，实现持续稳健经营，有效保障土地流转的稳定性。五是政府加大对农业基础设施的投入，优先流向家庭农场、专业大户、农民专业合作社等规模经营主体，增强其农业生产经营能力。
参考文献：
[1]中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中办发〔2014〕61号，2014年11月20日.
[2]张世英《互助县农村土地流转存在的问题及对策》《现代农业科技》，2013 年第2期.
[3]陈鑫诚 冯庆水《安徽省农村土地承包经营权流转中政策与金融支持的问题探讨》《淮北师范大学学报：哲学社会科学版》2013年第3期.
[4]董成森 刘胜轩《浅析湖南省2016年农村土地承包经营权流转趋势及风险防范策略》2017-02-01 中国农经信息网.
[5]杜奕含，王贝贝《农村土地流转的现状及对策研究——以辽宁省绥中县为例》《现代农业科技》2010 （16）.
[6]李庚 《农村土地流转的空间差异及成因分析——以陕西关中三县为例》《人文地理》 2012年01期 .